崔志坤、李娜/安徽财经大学；王明州/黄山市屯溪区国家税务局

内容提要：以“营改增”为契机，国地税部门的税收征管合作之路在探索中前行。国地税建立合作常态化机制对深化国地税征管体制改革意义重大。本文在分析了当前国地税合作中存在的问题基础上，提出从深化税制改革出发的国地税合作需在制度和技术上保障合作的开展，建立二者之间的长效合作机制，协调推进各地进程。此外进一步探索深层次的合作内容，积极寻求与第三方的合作，也可考虑重新调整征管业务分工。

关键词：营改增  税收征管  体制改革  国地税合作

一、引言

1994年开始实行分税制财政管理体制改革，建立国地税两套征管体制，20多年来取得了显著的成效，在建立和完善社会主义市场经济体制中发挥了重要的作用。从2016年5月1日起，全面实施“营改增”，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负“只减不增”。^[①]营业税全面退出历史舞台改变了地方税的格局，地方税务局所管辖的营业税全面改征增值税，国地税合作中出现“委托代征”等，国税、地税征管格局较之前大有不同。中国整体税收格局和体系均发生了变化，好的税种设置需有配套先进的征管制度匹配，才能更好的发挥其效益，1994确定的分税制体系所确定的征管体制与不断变化税收体系显得格格不入。

以“营改增”为契机，《国家税务局 地方税务局合作规范》为蓝图，国地税开启全新的合作之路。2016年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化国税、地税征管体制改革方案》（下文简称《方案》），要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。在不断深化国税、地税征管体制改革的大背景下，国地税合作已经成为一种常态。《方案》指出，与经济社会发展，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，中国税收征管体制还存在职责不够清晰、执法不够统一、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等问题，^[②]影响了纳税服务质量、税收征管效率和税收执法公平，必须加以改革完善。

作为征管体制改革组合拳中的重要一招，国地税合作具有重要的现实意义。^[③]加强国地税合作有利于调动中央和地方的积极性，强化对税源的监控，推动管理的科学化，符合税收服务优化的方向，使纳税成本得到降低。加强国地税合作是推进税收治理现代化进程的重要举措，是促使“营改增”顺利实施的有力保障，也是提高纳税人税法遵从的必由之路，落实转变政府职能的重要途径。此外，加强国地税合作是税务部门转变职能、优化服务的具体体现，是服务型税务机关建设的有力推手。

从税务机关自身发展实际看，纳税人、地方政府、基层税务机关三方有合作的需求，国地税征收范围和征管职责虽然不同，但工作性质基本相同，服务对象大体一致，具有同质性。多年来的合作实践基础比较扎实，“金税三期”的推进也为深入推进双方合作提供了强大的信息技术保障。

二、文献综述

2015年7月1日，《国家税务局 地方税务局合作工作规范（1.0版）》（下文简称《合作规范》）开始实行，《合作规范》出台，终止了国地税 “合作”或“合并”的问题，在坚持国地税分设的基础上，加强合作即“分中有合”成为体制主流。丘小雄（2015）肯定了国地税合作在服务、征管、执法方面的现实意义，强调应遵循依法合规、问题导向、多方共赢、鼓励创新的原则。具体方面，应充分发挥责任人、绩效考核、技术保障和舆论引导的作用。马珺（2015）认为深化财税改革的效果有赖于税收管理实践的检验，国地税合作则需要注意风险的防范，国地税早已形成两套完全独立的征收管理体系，二者需要寻求建立合作界面与接口，强烈的合作动机与激励，才能使合作避免流于形式；应在调研的基础上，不断发现问题、探索问题解决新思路。伦玉君、邓巍巍、李珺（2015）分析了国地税合作中存在的问题，认为双方合作在意识、制度、内容、技术支撑上以及长效合作保障上存在不足，且双方工作推进不平衡。建议建立国地税合作长效机制，加快聚合国地税征管信息系统，关注面向纳税人的基层改革创新，结合征管体制改革规范国地税征管职责和机构设置；为合作共建提供人财物支持。实践合作上，广西省柳州市柳城县国地税借助“营改增”试点改革，落实《合作规范》，加大合作力度。在探索国地税合作过程中，泉港地税从联合办税、联合调研、联合预防职务犯罪，再到联合开展纳税人满意度调查，泉州市泉港区国地税推动国地税由“紧密合作”提升到“深度合作”。

《合作规范》试行以来，纳税人、地方党政领导对于国地税合作普遍持认可肯定态度，总的来看进展顺利，各方评价积极，双方合作优势明显。 在迅速推进国地税合作的同时，各地进程不一，也因各地情况不同出现了许多问题。与已有研究相比，本文厘清目前我国“营改增”试点地区国税、地税征收管理现状，分析目前国地税合作存在的问题，结合我国税制改革规划，在深化征管体制改革的背景下，为“营改增”过渡期之后国地税合作体制提出新的设想，提供可参考的方向和选择。

三、当前国地税合作中存在的问题

（一）配套制度有待完善

一是国地税合作一直是以“合作规范”的名义在进行试点，在权威和效力方面与法律法规相比显得微弱。“先试点，后立法”的中国改革逻辑，其合理性也受到越来越多人的怀疑。二是仅仅依照《合作规范（3.0版）》缺乏实践操作性，指导国地税合作时会出现操作性不强和具体部门职责不明确的问题，存在制度保障不足的风险。目前也尚无其他实际操作性的文件来保障合作的推行，现实中多数事项以国地税“联席会议”进行协商解决。制度保障不足还体现在尚未建立监督机制和绩效考核机制，多数合作事项皆是由国地税“共同”完成，国地税双方收益共享、风险共担，同时合作内容责任不明确风险加大，对于合作中出现的问题，如：消极合作或拒绝合作，或者合作过程中出现事故的责任由谁负责等，存在互相推诿扯皮的潜在风险。另一方面，对于国地税合作开展顺利的地方和部门，在合作工作中表现优异的个人，缺乏激励机制，无法调动合作工作开展的积极性。

（二）过渡期间国地税事权不平衡

“全面推开营改增试点涉及面太广、情况太复杂、难度非同以往（王军，2015）”。过渡期间，国地税在税种配置上存在以下弊端。

1.国地税征收管理权限划分不平衡。根据《营业税改征增值税试点实施办法》第五十一条规定，营业税改征的增值税，由国家税务局负责征收管理。根据表1统计，一是涉及“营改增”的税种，改由国税局征收管理，其中纳税人销售取得的不动产和其他个人出租不动产的增值税，国家税务局暂委托地方税务局代为征收。^[④]二是国税部门随增值税一起接收的作为地税委托国税代征的税种有城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加，以及新接收的文化事业建设费。“营改增”期间国税当局任务多、责任重，虽有《合作规范》为过渡期间国税、地税合作做保障，国税压力依然增大不少。三是在完成国地税全面“营改增”交接工作之后，地税职能逐渐清晰明确，地税事权减少、征管职能和管理范围萎缩，下一步可能会涉及国地税人员比例的调整，岗位设置变动等问题。

资料来源：根据国家税务局网站文件整理所得，2016年6月。

2.职能交叉与管理真空的存在。“营改增”的进行，必然会涉及到国地税管辖权和管辖范围的重构。然而在过渡期间，如何重构尚未明朗。国地税合作办税过程中，原来的地方税主体税种改由国税征收，先行征管体制下，国地税在职能界定和职责分工上存在重叠和交叉的部分，如企业增值税由归为国税机关管理，而其教育费附加、城建税的缴纳，则由地税机关管理。在收入压力和部门壁垒之下，争抢税源的情况也是时有发生。增值税中属于地方税的大部分为国税部门代征，城建税和教育附加费用的征管权限则在地税部门，由于信息不对称，以及其他认识和技术原因，很容易会产生管理真空。以上也会间接增加税收征管成本。

（三）国地税合作工作推进不平衡

第一个不平衡是国地税工作量不平衡。国税部门在此次合作中承担相对多的工作量，工作压力和工作风险增加。调查显示，国税工作人员存在抱怨“营改增”期间工作任务重、压力大等问题，地税工作则相对简单，而国地税工作人员工资水平相差不大。

第二个不平衡体现在各地工作进程上和具体的合作事项上。2015年7月国地税合作在全国范围内统一开始，保障“营改增”的顺利进行成为各地税务工作的重头戏。现实情况是国地税合作仍较为粗犷。在工作开展过程中，各国地税仅依靠《合作规范》进行方案制定，属于“摸着规范过河”。各个地区机构在充分发挥自身优势的基础上，各自进行合作，不免有“闭门造车”的性质。各省之间、省内各地区之间落实《合作规范》范围、力度、深度以及效果上，存在较大差异，出现了合作较为混乱的局面。各地对合作的态度也不一，有些积极的省份主动推进，有些省份则亦步亦趋，行动缓慢。个别先进省份地区，积极开展国地税合作，效果明显，有的地区则走一步看一步，主动意识不强，措施也跟不上。调研中我们选取了6个省份作为分析对象，发现以下特点：一是经济相对发达的省份（如上海市、北京市）落实范围广，合作事项较为丰富，欠发达地区（如青海省和内蒙人自治区）则更多偏向于层次简单的合作事项。中部地区合作落实情况则居于二者之间。二是各地合作内容的落实具有地方特色，不同地区在合作事项上，优先选择了有利于当地实际经济情况发展的事项，如上海市合作内容有利于上海市国际化、信息化的市场发展。北京市作为中国首都“京津冀”经济区核心区域，合作事项既有加强对当地企业监控管理的部分，又有利于加强区域之间的协同合作方面。

（四）技术保障不足

《合作规范（3.0版）》51项合作内容中，“牵头部门”为“征管科技部门”的有15项，为“信息税务部门”的有3项，“牵头部门”直接需要信息技术支撑的共占比35.3%。另一方面，共有40项合作内容需“金税3期”作为“技术支撑”，另有4项联合税收宣传、联合培训辅导、联合建设12366咨询热线和纳税服务平台、联合开展干部培训需要“网站建设”作为技术支撑，另有1项联合推进“银税互动”通过全国统一的信用信息共享交换平台与银监部门共享联合纳税信用评价结果实现，直接需要信息技术保障支撑的共占比88%，信息技术是否过关直接制约了国地税合作的效率。

目前《合作规范（3.0版）》的中的事项，大量的合作事项需要“金税三期”作为技术支撑，实际情况是中国的金税3期工程上线率未达到100%，《合作规范（3.0版）》指出“已上线金税三期系统的，依托金税三期应用系统，实现联合办税功能；暂未上线金税三期系统的，依托税收综合征管系统或其他税收征管软件。” 尤其市以下的基层局之间，办税设施简陋，信息沟通和数据交换没有规范通畅的渠道，阻碍了合作办税的开展。另一方面，以 “金税三期”作为技术支撑的合作内容并非依靠“金税三期”可以完全实现，如联合采集财务报表、联合为大企业提供个性化服务等需要更高水平的技术平台作为保障。最后，国税地税“线下”合作开展的如火如荼，“线上”合作却因为缺乏统一的办税服务平台收到制约。国地税早已形成两套完全独立的征收管理系统，也使得双方的征管数据不能及时共享映照，合作优势不能得到充分发挥。

四、国地税深化合作的路径探讨

（一）完善合作中的配套制度

1.合作事项制度化、具体化。首先需要各地从上而下的做好统筹协调工作，为理顺制度做好保障工作。省级机关除了管理省级层面的合作事项为省以下机制做好表率以外，还需统筹安排全省范围内的各层级合作事项；市级机关也需要承担市级以下基层局的合作办税事项的管理和协调。其次，合作办税开展已经一段时间，对于合作办税事项中已经成熟的部分，尤其是日常征管工作中较为直接和经常的合作办税事项，市级税务机关可结合当地实际经济发展特色、税务部门情况等出台具体《实施方案》，由省级部门把关各地《实施方案》是否可以执行，并报备省级税务机关审核通过，以明确各地合作办税内容、方式、要求、程序等。

2.规范国地税职责和机构设置。加快理顺中央和地方的财政分配关系，改变一个税种两家征管，一个税源两家争抢的局面。充分发挥国地税各自优势，在平衡二者征管工作的基础上，在机构设置、人力资源配置上加强对口合作。

3.建立“激励问责”双效机制。激励机制层面需要对组织和个人的双效激励。对组织的激励体现在中央和省级部门鼓励各地发挥创新优势合作解决“营改增”过程中涌现的新问题，对各地解决新情况、新问题的有效措施进行评估并予以嘉奖，进行宣传推广，调动地方积极性。对于组织中个人的激励体现在将组织绩效与个人绩效挂钩，做到基层工作人员工资薪金根据工作内容和工作量差别化，其次应对合作工作中表现优异的个人予以嘉奖，嘉奖方式应结合物质和精神两个方面。

问责机制作为开展合作征管的一道防线，需明确出现问题谁来负责，谁来解决，符合责任明确的要义。准确的考核评估机制是问责机制的基础，上海市税务部门在考核评估方面的做法是，针对基层分局操作中的执行差异，专门制发管理办法，开展确定性管理，实现责任主体、适用对象、工作流程和管理要求“四个明确”。更深层次的是处罚机制，对于合作工作开展懈怠，责任履行不到位等明确进行处罚，处罚方式各地区可以根据工作经验进行选择。

（二）建立国地税长效合作机制

1.以法律作为保障。定期召开联席会议，互相交流经验和难点，建言献策，可以通过签署国地税之间“双边协定”使得合作更加正式化、规范化、制度化。双方合作工作的开展也有理可循，不至于出现“朝令夕改”的现象。长期来看，可以通过人大授权地方立法，为国地税建立长期的合作保障。

2.维持长期合作关系。合作应服务于中国的税制改革和征管体制改革，过渡期间地税需积极配合国税接管工作，为“营改增”的顺利进行献力。总体上来看，国地税合作有利于推动我国税收工作的开展，提高国地税征管效率，降低征管成本，加快我国税收治理现代化的进程。国地税合作不仅仅在“营改增”的过渡时期，未来国地税可保持长期合作，探索全新的分工合作模式。

（三）协调推进各地国地税合作进程

一是关注经济欠发达地区的基础设施条件，尤其是电子化办公的条件，改善其办公环境。省局部门做好统筹规划，必要时针对条件落后的基层单位可以申请拨付专项资金优化基础设施。二是可以建立“一对一帮扶”模式，合作工作开展优异的地区可以一对一帮扶合作推进较慢的地区，在“帮扶”工作上注重“物质”和“经验”两个部分。充分发挥经济发达省份的优势条件，既要帮助改善落后地区的基础设施，也要及时传授可复制、可推广的做法和经验。三是明确国地税合作的开展可以“因时而异，因地而异”，合作的内容和方式应该是不断变化和发展的，在注重统筹谋划的同时鼓励各地区根据当地实际情况、配合当地经济发展方式创新合作领域、合作方式。

（四）进一步探索深层次合作

1.加大合作深度、广度。以提高征管效率、税收遵从度和纳税人满意度为目标，税制结构不断完善的同时，积极探索新的合作领域，扩大合作广度，发挥各自不同的征管优势。在加强合作深度上，国地税未来应加强专业化、专门化的合作，建立更加专业的征管、稽查团队。

2.以完备的信息管税数据系统为保障。国地税间的信息沟通不顺畅是影响合作效果的重要原因，推进国地税合作，要以信息共享为基础，依托现代信息技术，探索建立国地税合作常态化机制，大力实施“互联网+税务行动计划”（丘小雄，2015）。一是要加快金税三期国地税统一的运作，实现两家机构的信息数据及时共享。二是要完善数据系统中的合作办税模块，线上搭建国地税联合办税服务平台。三是建立联合数据分析处理机制，为合作征管提供数据支持，提高征管工作的有效性，减低税收执法风险，发挥合作征管的效力。四是在建立技术保障时，关注基层和设施贫乏地区，给予这些地区有效的关注和支持，保障国地税合作统一进程。未来我国可建立先进的、高水平的、完整的信息管税数据系统，构建从税收征管机构内部到纳税人外部的完备管税平台，提高中国信息管税质量和为纳税人服务水平。还可利用大数据思维，对可收集到的数据进行处理分析，为税收工作的监控、预测以及处理提供技术保障。

（五）积极构建与第三方合作平台

国地税合作需要其他部门的配合共同完成，“三证合一，一照一码”需要工商总局的配合；税收宣传上也应充分利用第三方媒介，扩大宣传范围，实现宣传效果。“银税互动”也需要同级银监部门、银行业金融机构的配合。而税务代理机构等涉税专业服务组织的参与一方面可大大提高纳税申报的准确性；也可以使税务部门将大量事务性工作交由涉税专业服务组织办理，减轻税务部门的工作压力，也有利于节约征收成本。国地税合作的深度开展可能会涉及到各行各业，涉及到的部门也会更多，国地税需积极构建与第三方合作的平台，利用第三方机构的行业或专业优势，加快深化财税体制改革的进程。但从本质上来讲，构建第三方合作平台，超越了国地税的职责范畴，属于“超部门”的平台构建，困难较大，因此也尤其考验国地税的合作能力。

（六）国地税征管业务分工调整建议

目前国税局负责增值税、消费税和部分企业所得税以及车辆购置税的征收管理；地税局负责部分企业所得税、个人所得税、城市建设维护税、车船使用税、房产税、资源税、印花税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、教育费附加等征收管理。全面推开“营改增”试点之前地税局重点工作在营业税，“营改增”之后重点工作已经转为个人所得税。对国税局与地税局征管业务分工可以提出调整建议如下。

原来国地税业务分工主要是分税制财政体制照顾地方财政收入，“营改增”之后地方财政收入将扩大转移支付比率。此背景下可以考虑重新划分国地税业务分工。国地税可按照企业经营要素分工，即企业经营类税收由国税局负责征收，包括增值税、消费税、企业所得税。属于财产类，非经营类税收由地税局负责征收，包括个人所得税、城市建设维护税、车船税、车辆购置税、房产税、资源税、印花税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、教育费附加等等。依附增值税征收的城市建设维护税和教育费附加由国税局代征。这样好处主要有，国税局在税收征管过程中，监督管理企业生产经营活动，数据分析评估。地税局不参与企业经营活动监督管理，只对具体事项进行监管。值得注意的是，在合作期间，国税、地税合作工作都应提高积极性；合作过程中双方也应注意“规范”和“尺度”，划分事权时应平衡国税、地税工作量，切忌出现一家独大的局面。

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