林木西、崔纯/辽宁大学经济学院

    内容提要：美国新总统上任后的减税政策，将直接削弱我国产品在国际市场上的价格优势，并开始吸引一些国内企业外迁美国。我国虽然宏观税负水平不高，但企业承担的较高“费负”成本值得关注。本文通过分析我国的税收收入、专项收入和政府性基金收入，说明实体经济在税费方面承担的双重压力，从而得出降低我国实体经济成本的财政政策建议。

    关键词：宏观税负  非税收入  财政政策

    一、问题的提出

    实体经济是以商品和服务的生产、流通、消费、生产能力投资等循环为中介的增值性活动，通过消耗中间投入品，创造社会真实财富，满足社会的最终需求（刘志彪，2015）。实体经济发展对一国经济增长至关重要，而装备制造业更是大国兴衰的重要标志，对大国而言，装备制造业是花钱买不来的。《中国制造2025》中强调制造业是国民经济的主体，是科技创新的主战场，是立国之本、兴国之器、强国之基。2016年12月中央经济工作会议指出，着力振兴实体经济要坚持以提高质量和核心竞争力为中心，坚持创新驱动发展，扩大高质量产品和服务供给。

    我国实体经济较高的税负成本成为阻碍其快速发展的主要因素。实体经济的税负成本一般用宏观税负水平来衡量，国家发改委经济研究所课题组（2014）认为，宏观税负是指政府为了履行其职能而筹资，资源从纳税人手中转移到政府手中的过程中，所造成的纳税人可支配收入的减少。宏观税负水平的衡量有三个指标：大口径宏观税负，即政府全部收入占GDP的比重；中口径宏观税负，即税收收入与社会保障缴款之和所占GDP的比重；小口径宏观税负，即税收收入占GDP的比重。林赟等（2009）将调整后的宏观税负数据与24个OECD国家进行比较发现，我国宏观税负目前仍处于世界较低水平，但增长趋势明显，税负差距逐步缩小。以OECD测算口径为标准，2012-2015年我国中口径宏观税负23.4%，而发达国家平均水平为35.5%；以IMF数据测算，2012-2015年我国宏观税负为18.5%左右，2013年发达国家的宏观税负为25.9%。

虽然我国的中、小口径的宏观税负低于世界平均水平，但按全口径计算的中国政府财政收入占GDP的比重并不低（高培勇，2010）。如果考虑到我国税收之外的政府收费，实际税费负担相当沉重（杨斌，2005），即企业承担的“费负”压力较大。王小鲁（2010）根据公布的财政预算数据，政府财政收入占GDP的比例在1992-2008期间从12.9%上升到19.5%。但如果在常规的预算收入之外，再加上政府的社保基金收入、土地出让金收入、预算外资金收入和其他没有列入以上项目的地方政府收入，占GDP的比例可能从目前财政预算账目的20%上升到40%。马海涛（2011）通过与世界各国相比发现，目前我国税负水平高于中上等收入国家，大口径宏观税负水平过高。董根泰（2014）通过面板数据模型回归分析实证分析发现，我国宏观税负被低估了，大口径宏观税负已经高于美国和日本。李万甫（2017）以IMF数据计算，2012-2015年我国大口径宏观税负在30%左右，低于发达国家42%的平均水平。“费负”压力较大之外，增速也较快，2011至2016年，全国非税收入增速分别为财政收入增速和税收收入增速的3倍多和6倍多（张德勇，2017）。可见，降低我国实体经济的成本，不单是降低“税负”成本，更重要是降低“费负”成本（吴珊等，2017）。在降低实体企业成本以创造有效供给时，减税政策的着力点在涉企收费和政府性基金两方面，由于该政策主要对地方政府造成财政压力，因此需要通过配套改革弱化地方财政压力。

    对实体经济进行减税势在必行，这不仅取决于内在动因，还取决于国际市场尤其是来自美国减税的外在压力。全球金融危机后各国都重新意识到实体经济的重要性，美国提出实现“再工业化”，西欧和日本提出“防止产业空心化”，世界经济大国无不强调实体经济的重要性，出台一系列促进实体经济发展的政策措施。特朗普上台后的减税政策提出将把美国目前个人所得税7个等级的累进税率简化为3个等级，最低税率由10%提高到12%，最高税率由39.6%降为33%。企业所得税由现行的35%减为15%，而且不论大小公司一律适用，由此将直接提高美国企业的盈利水平。根据标普的数据，消费零售企业、通信、原材料工业企业等实体企业受益幅度最大。与此同时，也将对我国实体企业的发展造成两方面的影响：一是将削弱我国产品在国际市场上的竞争力。由于税收是构成产品成本的主要部分，减税将导致美国产品在国际市场上的价格大幅度降低，而我国的税收结构是以间接税为主，从而将使我国产品价格相对偏高，丧失低成本的价格优势；二是将造成美资企业“回流”和我国企业的“外迁”。如福耀玻璃集团董事长曹德旺认为中国制造业的综合税负率比美国高出35%，即使在美国生产夹层玻璃成本比中国高4倍多，但是由于税负的影响，总利润会多10%。我国必须通过降低税负等措施，降低实体经济成本，提高产品的国际竞争力，并吸引更多内外资经济企业来中国投资。

    2016年7月中共中央政治局召开会议首次提出“降低宏观税负”，12月中央经济工作会议中强调2017年在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度，可见财政政策在降低实体经济税负成本方面承担着重要的责任。

    二、我国实体经济成本的现状分析

    （一）实体经济成本构成分析

    实体经济的成本主要是由原材料、设备、劳动力成本、其他生产要素成本、税负成本、融资成本、物流成本等构成。由于数据可得性，本文主要分析劳动力成本、主营业务成本、税收成本等。过去，我国实体经济的主要优势是劳动力成本较低，但由于近几年劳动力成本的增加，使实体经济的成本优势逐渐丧失。从国家统计局公布的数据看，以制造业为例，2003年制造业城镇单位就业人员的平均工资为12671元，2015年上升到55324元，12年间增长了近5倍。

    根据我国统计年鉴的数据看，2010年-2014年我国规模以上工业企业的资产总额在不断增加，资产总额的年均增长率为12%；主营业务收入的年增长率为12.34%，低于主营业务成本12.79%的年均增长率；主营业务税金及附加的年均增长率为11.01%，低于本年应交增值税的年增长率11.03%；利润额的年均增长率仅为6.63%；R&D经费支出与主营业务收入之比逐年增加由2010年的0.7%上升到2014年的0.84%；工业成本费用利润率由2010年的8.31%下降到2014年6.52%。可见，在近5年中，实体经济的利润额的年均增长率过低，这主要是因为实体经济的成本越来越高造成的。主营业务成本不仅比主营业务收入的增长速度快，而且主营业务成本年均增长率远远高于利润额的年均增长率。而在主营业务成本中，本年应交增值税的年均增长率高于主营业务税金及附加。因此，由于实体经济企业的成本增长速度较快造成工业成本费用利润率的逐年下降。实体经济在激励的市场竞争中，需要不断的进行技术创新以求生存，主营业务收入中用于R&D经费支出的部分增加，从而说明当实体经济企业的成本过高时会影响企业进行技术创新（见表1）。

表1            2010-2014年我国规模以上工业企业相关主要指标

单位：亿元、%

数据来源：根据《中国统计年鉴》历年数据整理。

    （二）企业税负成本分析

    本文将实体经济的“税负”成本和“费负”成本分两部分进行分析，首先分析实体经济的“税负”成本，主要通过小口径税负进行分析。2015年全国的税收收入为124922.2亿元，同年的GDP为685505.8亿元，按照小口径计算的宏观税负为18%。鉴于数据的可得性，本文认为政府的税收收入主要是指国内增值税、国内消费税、营业税、企业所得税和关税。具体计算公式为：小口径企业税负规模=国内增值税+国内消费税+营业税+企业所得税+关税，小口径企业税负水平=小口径企业税负规模/GDP。我国小口径企业税负6年内维持在13%这样一个稳定的水平，大体上与发达国家15%的水平相当。从小口径税负结构来看，作为直接税的企业所得税增长速度较快，年均增长率为16.37%，而在间接税中营业税的年均增长率为11.79%，增值税的年均增长率较低为8.18%，而关税的年均增长率最低为5.52%，小口径企业税负规模年均增长率为11.37%。可见，主要是企业所得税和营业税的增长速度较快（见表2）。

表2         2010-2015年实体经济小口径企业税负规模和税负水平

单位：亿元/%

数据来源：历年《中国统计年鉴》。

    （三）实体经济费负成本分析

    实体企业税负不仅是税收收入，还包括需要缴纳的专项收入、涉企行政事业收费和政府性基金。根据财政部2016年颁发的《2017年政府收支科目》，专项收入是反映纳入公共预算管理的专项用途的非税收入。涉企行政事业收费的法规性远低于税收收入，主要依据法律、行政法规、国务院有关规定、国务院财政部门会同价格主管部门共同发布的规章或者规定，以及省、自治区、直辖市的地方性法规、政府规章或者规定，省、自治区、直辖市人民政府财政部门会同价格主管部门共同发布的规定所收取的各项收费收入。政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业的发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。以上收入的自由裁量权相对过大，有时甚至存在“税不够费来凑”的现象（见表3）。

表3                               专项收入项目

资料来源：财政部《2017年政府收支科目》。

    2016年以来，为加快供给侧结构性改革步伐实行“减税降费”，2017年继续降低企业税收，同时继续清理和降低各种涉及费用，通过减轻企业税费负担增强企业的活力和竞争力，但相对而言，目前的非税收入项目依然偏多。张德勇（2017）认为，在财政部《2017年政府收支科目》中，非税收入占比较大的是政府性基金、专项收入和行政事业费收入三大类，就“款”级科目而言，分别为322项、58项和16项，若再细化到“项”级将更多。如果与以前相比，这种情况更为明显（见表4）。

表4                      2016年涉企行政事业收费项目

资料来源：2016年中华人民共和国海关总署《全国性及中央部门和单位》涉企行政事业性收费目录清单。

表4为2016年颁发的75项涉企行政事业性收费目录清单，其中带有*号为对小型微型企业免予征收。在2017年3月15日财政部重新颁布了《关于清理规范一批行政事业性有关政策的通知》指出：自从2017年4月1日起，取消或停征41项中央设立的行政事业性收费，将商标注册收费标准降低50%。取消或停征的涉企行政事业性收费共35项，其中取消的涉企行政事业性收费共12项，在上表中用“#”标注；停征的涉企行政事业性收费23项，在上表中用“^”标注。这样2017年4月1日起，涉企行政事业性收费共有40项，比过去减少了近一半。

    通过2015年全国政府性基金收入决算表可以看出，全国政府性基金收入的项目在近几年有所调整和减少，但是政府基金收入的增长较快，如第24项水土保持补偿费收入的决算为上年决算数的2068.7%。大多数项目的决算数为上年决算数的100%以上，仅几项政府基金收入增长较慢，如农业土地开发资金收入本年决算数为上年决算数的70.8%（见表5）。

表5               2015年全国政府性基金收入决算表

单位：亿元

资料来源：财政部《2015年全国政府性基金决算表》。

    2017年3月15日财政部颁发了《关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》，为切实减轻企业负担，促进实体经济发展，经国务院批准，取消城市公用事业附加和新型墙体材料专项基金（上表中用“*”标注），调整残疾人就业保障金征收政策等，并从2017年4月1日实施。总体说来，尽管企业费负不断降低，但由于历年积弊太深，企业负担仍嫌过重。

    三、实体经济税费负担方面存在的主要问题

    第一，企业所得税率占比高，抑制实体经济企业追求利润的积极性。据财政部数据，2016年全国税收占比依次为：国内增值税（31.23%）、企业所得税（22.13%）、其他税收（12.44%）、个人所得税（7.94）、国内消费税（7.84%）、进口货物增值税、消费税（9.8%）。由此可见，企业所得税在全部税收占比排在第二位。由于美国计划将企业所得税从35%降至15%或20%，英国计划2020年前降至17%，法国计划从目前的33%降至25%，届时将低于或等于中国目前25%的企业所得税税率。反观我国，表2中近5年来企业所得税的增长速度翻倍增长，一方面说明实体经济的企业收入增加的速度较快，另一方面也说明企业所得税成为实体经济企业的巨大负担。当企业所得税增长的速度快于企业主营业务收入增长速度时，使得企业所得收入中交税比例较高，有损于企业的利益，降低了企业所有人追求利润最大化的热情。

    第二，在“营改增”的过程中，存在部分企业负担不减反增的现象。增值税是以流转过程中的货物与劳务所产生的增值额为计税依据，计算征收的货物和劳务税。营业税主要以纳税人从事经营活动的销售额为课税对象，自2016年5月1日起，国家将建筑业、房地产业、生活服务业、金融业纳入营业税改为缴纳增值税的试点范围，代表在我国全面开展营改增税制改革。由于统计数据滞后，由表2可以看出，在2015年以前营业税的增长速度快于增值税的增长速度。对于一般纳税人增值税的税率有4档：6%、11%、13%和17%。小规模纳税人同一按3%的征收率计征。近日国务院常务会决定，从2017年7月1日起，将增值税税率由四档减至17%、11%和6%三档。增值税的优势在于可以合法抵扣进项税额，对于小规模企业来说能够享受比营业税税率5%更少的3%的增值税税率，但存在纳税人无法取得专用发票来抵扣进项税额的情况；当今产业之间不断融合，实体经济中的制造业与服务业的边界重叠，制造业企业向产品服务商转型，提供产品+服务。对于技术型实体经济企业，其生产要素为高技术人才，人工成本及管理费用较高，但这部分不属于增值税进项税额抵扣的范围，这就造成可抵扣进项税额较小，而销售税额较大的情况，增加了企业税负负担。

    第三，专项收入、涉企行政事业性收费和政府性基金等隐蔽颇深、以非税形式存在的“费负”给实体经济造成较大压力。从表3、表4和表5中可以看出，这三项费用名目繁多，有些费用甚至是经济发展特殊时期的产物，如新型墙体材料专项基金收入，随着科技进步过去新型的材料已经属于普遍性产品，但是收费项目依据存在（该项收入在今年4月1日期取消）；三项费用之间有重复收费，如排污费和污水处理费既是专项收费也是涉企行政事业性收费；收费项目明确的收费标准，在现有资料无法查阅到各省市的专项收入标准，导致实体经济所面对的费用成本不确定性；在专项收入、涉企行政事业性收费和政府性基金三项费用中，收费单位与企业信息不对称，导致乱收费现象仍然存在。

    第四，税负标准的“一刀切”不利于不同规模、不同类型的企业协同发展。在对大型企业和小型企业之间无差别，大型企业由于达到了规模经济，利润较高，可以承担较高税负。而小型企业成本较低，经营特点为薄利多销，这样的小型企业面对与大型企业同样税率的营业税时，导致小型企业生存压力较大；对于一些新兴产业来说，前期技术研发时间较长，如开发游戏软件，但一旦成功后利润会较高。类似科技企业需要不断的进行研发创新投入，若对上一周期的利润征收较高的税，减少了企业的资金积累，不利于企业进入下一个周期的科研开发过程中；同时，对于一些淘汰产业，税费成本较低，降低从事淘汰产业企业的经营成本，不利于企业加快转型，浪费社会资源。

    四、降低实体经济税费成本的财政政策建议

    第一，全面降低企业税负负担。在一定范围内，降低实体经济中企业所得税，有利于企业在发展过程中进行资本积累，促进企业研发，提高市场活力，激励企业对利润的追求热情。国务院2017年4月19日决定自2017年1月1日至2019年12月31日，将小型微利企业年纳税所得额上限由30万元提高到50万元，符合这一条件的小型微利企业所得税减半计算应纳税所得额并按20%优惠税率缴纳企业所得税。

    不断完善“营改增”过程中，增值税进项税额抵扣的政策和税率结构的设计。如上文所述，自2017年7月1日起增值税税率改为17%、11%和6%三档。通过制定合理的增值税进项税额抵扣政策，激励科技型企业如信息技术服务业、文化创意服务业和涉及国计民生重点扶持产业的发展；制定合理化的一般纳税人和小规模纳税人的增值税税率划分标准，减轻小微企业税负负担，促进实体经济中小微企业的发展。国务院决定自今年7月1日起，将农产品、天然气等增值税税率从13%降至11%。同时，对农产品深加工企业购入农产品维持原扣除力度不变，避免因进项抵扣减少而增加税负。

    第二，进一步规范非税收入，降低企业费用负担。在国务院发布《降低实体经济企业成本工作方案》后，我国对涉企收费和政府性基金进行了清理规范，特别是从2017年4月1日开始实行的《关于清理规范一批行政事业性有关政策的通知》，涉企行政事业性收费已经从过去的75项减少到40项，通过《关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》，大规模的缩减了涉企收费范围，在一定程度上降低了企业的税费负担。下一步应该建立收费单位与实体经济企业的信息平台，建立项目收费清单，公开收费信息，实时更新消息，使得二者之间信息对称，减少乱收费行为。

    第三，专项收入、行政事业性收费和政府基金发挥“精准调控”的作用。根据不同规模、不同类型的企业制定不同的收费标准，打造大型企业和小型企业共存的生态化市场环境。虽然专项收入、行政事业性收费和政府基金同样是中央和地方政府的收入来源，如果大幅度降低地方的非税收入会给地方财政造成很大压力。因此，专项收入、行政事业性收费和政府基金在保持一定程度的稳定性的基础上，收费项目还要随着经济的发展进行不断的调整。同时通过制定不同的收费标准对不同规模和不同类型的企业进行弹性收费，提高企业盈利能力，为市场增加有效供给。

    第四，从税负上对科技型产业、环保型产业进行支持，发挥积极财政政策激励性作用。对特定的行业，如新兴产业、高新技术产业、环保产业等实施研发费用加计扣除；对从事市场需求较高的行业的中小企业进行税收优惠政策，如减税率、减免税、减计收入、加计扣除等激励更多生产要素向这些行业流动。国务院最新决定，自2017年1月1日至2019年12月31日，将科技型中小企业开发新技术、新产品、新工艺实际发生的研发费用在企业所得税税前加计扣除的比例，由50%提高至75%。可见，我国政府正在通过积极的财政政策鼓励科技产业和环保型产业等新兴产业的发展，鼓励知识、技术、环保材料等能够大幅度提高生产效率的生产要素投入到生产过程中，提高产品竞争力，以此带动经济增长。

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