财政部综合司
内容提要：保持经济持续稳定增长，是“十三五”时期宏观经济政策的核心。改革开放以来，我国主要靠需求侧的投资、消费和出口三驾马车拉动，以及经济体制改革和技术引进推动,实现了经济持续高速增长。随着国内外市场供求趋向平衡，资本投资边际产出率不断下降，需求侧宏观调控政策效用在递减，经济增长速度持续下滑，存在失速或停滞风险。为此，必须转变经济发展模式，将宏观调控政策从需求侧的三驾马车，转向推动增加有效供给，为经济增长注入新动力。核心是通过加快结构性改革，大幅提高全要素生产率，在提质增效的基础上推动经济持续稳定增长，确保顺利实现第一个百年发展目标，成功跨越中等收入陷阱。
关键词：经济增长 需求拉动 供给侧改革 全要素生产率
自2011年以来，我国经济增长速度逐步回落，下行压力不断增大，呈现明显的L型发展轨迹。按照党的十八大确定的“两个百年”发展目标，到2020年要实现GDP和城乡居民人均收入比2010年翻一番，全面建成小康社会，保持经济持续稳定增长，成为“十三五”实现第一个百年目标最为核心的战略任务。而实现发展模式的转换，切实提高全要素生产率，促进实体经济健康持续发展，是顺利完成战略任务的关键。
一、扩大需求拉动经济增长的发展模式已难以为继
（一）“三驾马车”激发的增长动力创造了持续快速增长的奇迹
改革开放以来，我国经济实现了持续快速增长，1979-2016年GDP年均增长率达到9.34%，从低收入国家成长为中等偏上收入国家，成为世界第二大经济体。创造这一增长奇迹，主要得益于我们比较成功地实施了与我国经济发展阶段相适应的需求侧宏观调控政策，充分运用投资、出口、消费三驾马车调节总需求，拉动经济快速增长，抵御来自外部和内部的经济波动冲击，同时，实施经济体制改革和引进国外先进技术，成功地提高了资源配置效率和劳动生产率，推动经济持续快速增长。
按增长波动划分，我国经济增长大致经历了快速增长、平稳增长、高速增长、持续回落4个发展阶段。在各个发展阶段，投资、出口、消费政策创造的需求，都是拉动经济增长最重要的动力。
第一阶段1982-1996年，为快速增长阶段。在此阶段，除1989-1990年受政治风波影响外，GDP年增长速度基本都在10%以上，最高达到15.2%，主要动力来自投资、出口、消费的快速协调增长，以及不断拓展深入的经济体制改革。投资方面，为尽快解决当时我国普遍存在的基础设施落后问题，政府大量投资建设电力、港口、铁路、公路、机场、通讯等能源交通基础设施项目，全社会固定资产投资年增速基本都在14%以上，最高年份达到61.8%。出口方面，为充分利用廉价劳动力优势，积极实施以出口为导向的出口退税、三资企业“两免三减”、经济特区优惠税率等政策，发展“两头在外、大进大出”的来料加工贸易，出口年增长速度基本都在10%以上，最高达到97.2%。消费方面，为调动劳动者积极性，提高人民群众生活水平，国家大幅提高了农副产品收购价格，增加国有企业和公务人员工资，大力发展乡镇企业，推进国有企业承包制改革等，居民收入水平较快增长，社会消费品零售总额大部分年增速在15%以上，最高达到30.5%。同时，农村经济体制改革、八十年代中后期进行的城市经济体制改革及国有企业改革，1994年实施的财税、金融、外汇、价格管理体制改革，从微观和宏观机制上提高了资源配置效率，推动经济持续快速增长。
第二阶段1997-2001年，为平稳增长阶段。虽然1997年爆发了亚洲金融危机，但由于采取了比较谨慎的应对政策，坚持人民币汇率稳定，及时将适度从紧的财政政策调整为积极财政政策，全社会固定资产投资年增长速度保持在5.1%-13%之间，同时坚定地加大对内改革、对外开放步伐，大力推进国有企业改革，努力推动加入WTO进程。出口受国际市场需求影响较为明显，年增速在0.4-27.7%之间震荡。消费基本与投资增速保持同步，社会消费品零售总额年增速保持在6.8-10.2%。由于采取了比较稳健的宏观调控政策，同时不失时机地大力推进改革开放，保持了经济稳定增长，GDP年增长速度在7.6-9.2%之间。
第三阶段2002-2010年，为高速增长阶段。由于2001年底我国成功加入WTO，世界大宗商品价格大幅上涨，外贸出口呈现爆发式增长，除因国际金融危机影响导致2008、2009年出口增长分别为7.3%和-18.3%外，其他年份的增长速度都在20%以上，最高年份达到35.3%。旺盛的外需拉动，以及举办奥运会、应对2008年国际金融危机所采取的“4万亿”等一系列经济刺激政策、汶川地震灾后恢复重建、城市化进程中的房地产热等投资需求拉动下，全社会固定资产投资出现持续高速增长，除2002、2010年外，其他年份都在20%以上，最高达到30%。相对于投资和出口，消费增长幅度稍显温和，社会消费品零售总额年增长速度在9.1-22.7%（2008年出台了家电下乡、以旧换新等鼓励消费政策）。在投资、出口、消费等一揽子需求政策刺激下，GDP年增速一直保持在9%以上，最高年份达到14.2%。
第四阶段2011-2016年，为持续回落阶段。在此阶段，国际金融危机影响持续发酵，欧盟债务危机相继爆发，日本经济低迷，新兴国家经济短暂繁荣后转入快速下滑，外部需求萎缩。同时，我国劳动力成本快速上升，出口竞争力不断减弱，出口增长速度逐年下降，从2011年的15.2%，下降至2016年的-2%。为应对来自外部的冲击，我们继续采用扩大投资需求的政策支撑经济增长，全社会固定资产投资增速2011、2012、2013年分别达到23.8%、20.3%和19.1%，但在国内过剩产能、国际大宗商品价格大幅下跌和发达国家市场需求不振的抑制作用下，2016年下降到8.1%。国内消费增长速度也在下降，下降幅度相对较小，社会消费品零售总额增速从2011年的17.1%，下降到2016年的10.4%。投资、出口、消费增速的全面下降，使这一阶段的GDP增长速度快速回落，从2011年的9.5%，下降至2016年的6.7%。
（二）靠扩张需求拉动经济增长的模式难以为继
从上述回顾分析可看出，我国经济发展经历了一个较长时间跨度的增长周期。前两个发展阶段，在国际国内存在巨大潜在需求的背景下，投资、出口、消费政策所形成的需求，以及适时推进的经济体制改革和引进先进生产技术，有效拉动了经济快速增长。在后两个发展阶段，2008年爆发的国际金融危机深刻地改变了世界经济环境，发达国家开始进行全面的深度结构调整，对我国经济增长形成了较大外部压力，我们采取的应对方式是继续扩大投资、出口、消费需求来保持经济增长，除加入WTO的后续效应外，其他方面的改革和结构调整进展有限，在维持了一段高速增长后，靠扩大需求拉动经济增长的政策效应逐渐减弱，传统的“三驾马车”增长动力机制已现疲态，且难以为继。
1.投资拉动经济增长的效率呈现递减趋势。持续高强度投资所产生的系列负面结果，决定了不能通过进一步扩大投资规模来拉动经济增长。一是在制造业领域，过度投资造成了大量的过剩产能，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。二是基础设施领域，政府投资形成了大量低效甚至无效的基础设施，建成了许多无效益的广场、交通流量很少的公路道路，以及高空置率的空城、“鬼城”。三是过度投资使企业和地方政府背上了沉重的债务包袱。2012年，非金融企业的杠杆率已经达到139%，远超90%的国际警戒线。截至2013年6月底，审计署确认的地方政府负有偿还和担保责任的债务10.9万亿元，截至2016年末，财政部统计的我国地方政府债务余额已达15.3万亿元，有的地方当年到期的地方债务规模已经超过全年公共预算收入。四是低水平的投资带来严重的环境破坏，许多地方的大气、土地、水资源等环境承载能力已经接近极限。五是投资效率递减，单位投资所带来的单位GDP增量不断下降，2002年我国投入产出弹性为4.1，到2008年为3.2，2013年又进一步下降到1.4。总的看，在潜在需求与潜在供给基本达到平衡后，政府继续扩大投资规模，将难以创造出足够的有效需求来继续拉动经济增长。
2.出口继续大幅增长越来越困难。出口导向一直是我国最重要的经济发展战略。成功实施出口导向战略，需要具备两项优势：一是有明显的劳动力成本优势，二是处于国际贸易价值链的较低端，具有明显的后发优势。凭借这两项优势，我国积极实行对外开放，特别是加入WTO后，充分发挥劳动力成本优势和直接引进技术的后发优势，实现了出口持续快速增长，经过30余年的努力，2014年成为世界第一大贸易国。但与此同时，随着我国经济发展，人均收入水平不断提高，劳动力成本快速上升，与人均GDP水平相近的泰国、马来西亚、印度尼西亚等发展中国家相比较，我国经济发达地区的劳动力成本已经开始高于这些国家，以往的劳动力成本比较优势基本消失。经过多年努力，我国从发达国家引进了大量成熟的加工制造技术，消化吸收后形成了自己的生产制造能力，许多加工制造业领域的技术水平已经走到世界产业发展的前沿，继续从发达国家引进核心和尖端技术开始变得比较困难，发达国家出于其自身利益考虑，不愿转让其有关核心和尖端技术，我国靠引进技术的后发优势也在快速消失。同时，许多发展中国家加紧实施出口导向战略，与我国出口竞争不断增强；发达国家在机器人、物联网和3D打印等新制造技术领域，加快实施制造业回归和革命。我们正处于在低端市场上面临低收入国家日趋激烈的竞争，在高端市场上还难以与发达国家抗衡的两难境地，原有的两项基本优势不复存在，能保持既有的世界贸易市场份额即属不易，出口持续大幅增长的时代已经过去，低速增长将成为常态。
3.短期内还难以主要靠国内需求支撑经济增长。在经济持续快速增长过程中，我们创造并积累了大量财富，从贫穷的低收入发展中国家，成长为中等偏上收入的发展中国家，但消费始终未能成为推动经济增长的主要内生动力。居民最终消费率比较高的是前两个发展阶段，多数年份在45—54%之间，进入后两个发展阶段，在投资持续大幅增长的挤压下，居民最终消费率增长缓慢，2015年仅为52.4%。与此同时，收入分配差距不断扩大，2016年基尼系数达到0.47，居世界前列，社会保障体系和公共服务体系不健全，抑制了消费增长。依靠消费驱动经济增长，需要改变收入分配结构及相关的体制机制，建立更加完善的社会保障体系，实现并改善公共服务均等化，逐步改变中国人偏好储蓄防范风险的传统，创新出能充分满足内需的商品和服务，这些都是短期难完成的任务，需要经历一定的改革和发展阶段，才有可能充分释放国内消费潜力。
二、全要素生产率：改善有效供给推动经济增长模式转变的关键
总结回顾国际经验和我国的发展历程，靠政府创造需求拉动经济增长的模式，通常只适用于从低收入向中等收入发展的阶段，进入中等收入发展阶段后，必须转变发展模式，从需求拉动转向供给推动，通过创新调整经济结构，宏观调控政策的重心也应由注重创造需求，转向支持改善和增加有效供给。
（一）提高全要素生产率是改善和增加有效供给的必由之路
按照新古典经济学派的基本理论，经济增长决定于劳动力和资本等生产要素的供给和有效利用，供给可以自动满足需求并与需求实现平衡。索洛增长模型的分析框架可以给新常态下保持我国经济持续稳定增长提供三项重要启示：（1）可以从资本投入、劳动力供给、全要素生产率提高三个方面来考察经济增长。（2）如果全要素生产率不变，资本和劳动投入的增长会带来相应的经济增长。（3）在资本和劳动力增长受到制约时，提高全要素生产率可以推动经济持续增长。
前述分析表明，在我国当前投资边际收益持续下降的情况下，继续在既有结构上扩大投资规模支撑国民经济持续增长，反而有损中长期经济增长的基础。劳动力供给的情况更不乐观。2010年以前，我国劳动人口（15-59岁之间的人口）一直在持续增长，但长期实施的“一胎化”计划生育政策，使今后相当长时期劳动力供给不断下降。一是劳动力增量开始减少。2012年新增劳动人口数量比上年减少345万，此后四年连续下降，2016年又比上年减少349万。据中国社科院的研究，按照我国现有人口模型测算，新增劳动人口下降的趋势将持续20年。二是老龄化快速到来。2016年底，我国60周岁及以上人口比重为16.7%，65周岁及以上人口比重为10.8%，这两个指标均超过了国际公认的10%和7%的老龄化社会标准。社科院的研究报告表明，老龄化比率从7%上升到14%，世界平均时间是40年，我国是23年；从14%上升到21%，世界平均时间是50年，我国是11年。到2020年，我国60岁以上老龄人口占比将达19.3%；到2050年，将有38.6%的人口超过六十岁，届时将由1.3人养一个老人。三是人口抚养负担快速上升。由于过低的生育率和人口寿命延长，我国人口抚养负担水平将转为长期逐年上升。目前我国的总合生育率为1.4-1.5，低于世界2.6的平均水平，也低于2.1的正常人口更替水平，与人口严重老化和少子化的日本1.39的总合生育率基本相同。在低生育率和平均寿命延长的情况下，我国的社会抚养负担上升势头将持续到2030年左右。四是劳动参与程度降低。随着就业制度变迁、劳动观念转变、社保制度完善，适龄人口的劳动参与率（经济活动人口占15-64岁劳动人口的比重）也在下降，近十年来已从82%下降到79%。劳动人口减少、老龄化不断加剧、抚养负担上升、劳动参与程度降低，这些因素将长期存在，而且呈不断加剧趋势，表明支撑我国经济三十余年高速增长的人口红利正在快速消失。
在投资和劳动力两项要素不足以支撑我国经济持续稳定增长的情况下，提高全要素生产率即成为实现“十三五”经济增长及两个百年发展目标必然选择。国际上陷入中等收入陷阱和成功跨越中等收入陷阱国家正反两方面的经验也证明，提高全要素生产率是中等收入国家迈入高收入国家行列的必由之路。韩国在中等收入阶段（1972-1997年），全要素生产率对经济增长的贡献为19.9%，在高收入阶段（1998-2011年）则提高到了53.9%，我国在1979-1999年全要素生产率对增长的贡献率只有14.9%，提高全要素生产率还有很大空间。
（二）体制机制障碍制约了我国全要素生产率水平提高
全要素生产率的来源包括技术进步、组织创新、专业化和生产创新等。2008年国际金融危机以来，我国全要素生产率增速明显下降。国务院发展研究中心的一项研究表明，2007-2011年我国全要素生产率增幅分别为9.4%、4.9%、5.2%、6.5%和4.5%。世界大型企业联合会的一项研究报告认为，国际金融危机后，我国全要素生产率增幅从2001-2007年平均3.3%，下跌至2007-2012年平均-0.9%，生产率首次成为改革开放以来经济增长的拖累。IMF的研究结论是，我国的全要素生产率增速从2002年至2007年的年均5-6%，下降到2008年至2013年的年均2-3%，增速降幅超过50%。制约全要素生产率提高的主要原因，在于涉及技术进步、组织创新、专业化和人力资源开发等相关的体制和机制，不能充分激发有关利益主体的积极性和创造性。
1.企业研发投入（R&D）水平低。2014年全球企业研发投入达到6470亿美元，其中美国企业达到2569亿美元，占据首位，欧洲和日本的企业紧随其后。相比之下，我国企业的研发总投入只有近300亿美元，大中型企业研发投入多年来一直不到1%，主要发达国家已达2.5-4%，跨国公司的研发投入多在4%以上。以比较典型的汽车行业为例，2014年我国生产汽车2372.29万辆，销售汽车2349.19万辆，产销量世界第一，产量前10名的乘用车企业研发投入合计为185.45亿元人民币，而同期世界前10名乘用车企业的研发投入达到505亿欧元，按1：7的汇率折算，是我国前10名车企的19倍。企业研发投入不足造成了技术优势缺失，在计算机芯片、高灵敏度传感器、尖端材料、化学合成物、精密加工制造、民用航空等几乎所有重要产业领域，核心技术和重要知识产权都掌握在发达国家企业手中。在新兴科技前沿领域，我国企业和科研机构无论规模还是技术水平都不具有竞争力，创新产品较少，产业转型升级不快。虽然2014年我国专利申请受理量达236.1万件，居世界第一，但在较弱的研发投入强度下，申请的专利含金量不高，大部分都属实用新型专利，发明专利特别是高价值的发明专利较少。
2.科研体制不适应市场要求。科技资源配置行政化，科研以行政评定、发表论文数量为导向，科技成果转化为生产力的效率较差，目前我国的科技成果转化率仅为10%左右，远低于发达国家40%的水平。
3.企业缺乏创新的内在动力。国企虽然有资本和人力资源的相对优势，但由于更易靠体制优势获得超额利润，对成本、价格不敏感，喜欢进入“政策市场”，内在创新动力不足。民营企业的资本和人力资源相对较弱，且产权保障不完善，更偏好短期性的投机和“赚快钱”，对中长期研发投入缺乏内在动力。目前发达国家正在兴起物联网、3D打印、工业4.0等“第三次工业革命”浪潮，可能会全面抑制我国以低成本为核心竞争力的制造业发展，进一步拉大我国与发达国家制造业发展水平的差距。
4.市场在资源配置中的作用不充分。市场价格体系被扭曲，主要能源价格由政府制定，金融市场的利率、汇率受政府严格管控，靠价格信号引导资源配置的市场机制存在重大缺陷；政府主导市场投融资，政府习惯于冲在一线搞招商引资，由政府向企业定项目，提供融资担保，甚至替企业定投资、定技术、定产品，大量行政干预严重干扰了微观层面的资源配置效率；行政垄断妨碍公平竞争，一些限制性的发展规划和行政审批严重束缚了企业手脚，抑制了企业和个人进入市场，损害了市场优胜劣汰功能；资本市场体系对创新的支持力度不够，融资难、融资贵、风险投资制度不尽完善，增加了创新成本。
5.二元体制阻碍了市场要素在城乡间的正常流动。城乡一体化改革滞后，城镇户籍制度、社会事业、公共服务仍是农村富余劳动力进城的“玻璃门”、“旋转门”。城乡分割的户籍制度导致农业转移人口市民化进程滞后，成为城镇化和现代化建设面临的突出矛盾。2016年我国常住人口城镇化率已达57.35%，但是城镇户籍人口占总人口的比例只有41.2%。大量农民工及其随迁家属不能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民相同的基本公共服务，无法在城镇沉淀扎根，呈现的是“候鸟式”的就业转移，阻碍劳动力资源的优化配置，抑制了创业热情。
6.现有劳动工资制度和相关法规不利于劳资双方通过公平博弈决定劳动者报酬，打破了劳动报酬和劳动生产率之间的平衡关系，降低了劳动力的流动性和竞争性。社会保险制度未能实现精算基础上的平衡，“福利化”色彩浓厚，制度上具有“养懒汉”式的负面激励特征。随着人口年龄结构变动，现有退休年龄规定偏早。
7.人力资源开发水平较低。全国义务教育服务均等化任重道远，职业教育和学前教育发展滞后于现实需要，大学专业设置主要由教育行政部门决定，受市场牵动较弱，虽然每年有约700万左右的大学毕业生，许多专业难以充分反映市场需求，创新驱动缺乏足够的创新型人才。
三、提高全要素生产率促进发展模式转变的宏观政策体系
提高全要素生产率，需要加大结构性改革力度，转变政府职能，破除阻碍创新发展的体制机制，建立统一开放、竞争有序的市场体系，通过增加有效供给来释放潜在需求，推动经济持续稳定增长。
（一）保持适度的投资强度和出口增长
发展是硬道理，保持经济稳定增长与推进结构性改革，提高全要素生产率具有内在统一性，但在实施过程中会存在一定冲突，因此，经济增长模式的转变需要在继续保持增长的背景下逐步实现，在发展中化解矛盾和推进改革，这既是过去改革发展的成功经验，也是实现第一个百年发展目标的现实要求。我国现行的需求侧投资和出口，是保持当前经济增长的重要基础，应继续保持适当力度，并与相关结构性改革政策衔接，防止出现经济增长失速，实现增长模式的平稳转换。
（二）实施城市化发展战略
实施城市化战略是当前稳定增长，推动经济转型升级最有效的制度供给，将会有效提升市场对投资边际收益上升的预期，从供给侧刺激投资增长。促进农业劳动力向非农产业转移，可以从结构上缓解劳动力供给下降的矛盾。深化专业化分工提高效率，能提供更多创新机会，刺激创新并创造更多更高收入的工作机会，提高居民收入水平。城市化战略可按三个层次来设计。
1.以京津冀、长江三角洲、泛珠江三角洲的特大城市为核心，建立三个超级城市群，把这三个区域打造成发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的大型城市圈。在这三大城市圈内，应可聚集全国约50%以上的人口，60%以上的GDP，使三大区域成为推动我国经济长期持续增长最重要的发动机。
2.以省会城市为区域城市化核心，培育发展若干区域性城市带。发挥省会城市中心区位的作用，辐射带动相邻地区市（地）的城市化，有序承接国际及沿海地区产业转移，吸纳农村产业和人口转移，加快地区产业集群发展、基础设施配套建设和人口集聚，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。
3.设立一批特别市，比如大连、厦门、宁波等，给具有产业支撑基础和区域协调发展条件的城市以相应的行政区域空间和管理权限，推动更大范围的区域协调发展。
（三）大力推进结构性改革
围绕转变经济增长方式和城市化战略，大力推进结构性改革：
1.深化财税改革，支持转型创新。一是研究完善中央与地方的财政体制，支持城市化发展。二是调整公共基础设施支出结构，重点支持城市化地区公共基础设施建设，提高公共基础设施投资的边际效益。三是清理地方性税收优惠政策，以税收中性为目标改革税收制度，完善全国统一市场。四是支持发展战略性新兴产业，加快物联网、云计算、大数据、集成电路等新兴产业发展，打造新的产业和增长点。五是完善支持企业创新发展的财税政策，适当扩大企业创新投资税前成本列支范围和数额，以及亏损分期摊销的限制，提高设备折旧率。六是支持建立以精算平衡为基础的统一社会保障体系，逐步实现城乡统筹、标准统一，加快基本公共服务均等化进程，支持劳动力自由流动。
2.在全国范围内统筹土地资源开发。实行差别化的用地指标分配审批制度，对京津冀（环渤海）、长三角和泛珠三角等大城市圈，以及省会城镇、特别市等区域，加大城市建设用地供应，扩大土地投入市场规模。对没有列入城镇化规划的地方，限制土地开发。采取城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的方法，推进农村土地综合整治，提高土地承载能力和利用效率，防止土地资源浪费。
3.推进户籍制度改革。建立以身份证管理为核心的人口流动管理制度，全面放开建制镇和小城镇落户限制，有序放开中等城镇落户限制，合理确定大城市与特大城市落户条件，以市场机制、就业能力引导人口流动与城镇大小选择。
4.加快科技体制机制改革。一是推动科研机构去行政化改革。按照市场原则改造现有科研主体，打破“课题制”格局，分类建立科学合理的组织管理模式，加大财政对基础性科研的投入，并做好科研成果的扩散和转移，把应用型科研机构推向市场，让其在市场竞争中求生存谋发展。二是理顺政府与科研机构之间的关系。政府职责定位于引导方向、制定标准、实施监管和提供服务，同时将政府的科研设施面向全社会开放，降低企业技术研发成本。三是加大知识产权保护力度。进一步完善法律法规和司法管理，让知识产权收益真正由发明者分享。赋予体制内科研机构更多的自主权，合理分享职务发明的知识产权收益，充分调动体制内科研人员的积极性，把职务发明知识产权的一部分收益，分配给发明活动的直接参与者，激发科研人员的研发创新动力。四是改进和加强科研项目和资金管理，完善支持种子期创新活动和科技成果转化的政策。
5.完善劳动保护法规。进一步调整和完善《劳动法》，在充分保护劳动者合法权益的同时，增强企业的用工自主权，通过劳资双方公平的市场博弈来决定劳动者报酬，实现工资收入与劳动生产率的协调同步增长。实行渐进式延迟退休政策，对不同类型的人员退休实行分类管理，公务员主要通过完善公务员法，实行依法管理；企事业单位人员通过修改劳动法和城镇职工基本养老保险制度等，主要实行市场化管理。从起始年开始，逐年退休年龄延迟6个月，每两年提高一岁，先从退休年龄最低或人力资源替代弹性系数低的群体开始，逐步扩展到各类群体，最终退休年龄为65周岁。鼓励个人和用人单位延长实际退休年龄，严格控制提前退休行为，鼓励退休人员参与创业创新。完善城乡公共就业创业服务体系，健全覆盖城乡的就业培训体系，支持农业转移人口就业创业，加快建立城乡统一的人力资源市场，落实城乡劳动者平等就业、同工同酬制度。
6.改革金融体制。加快利率市场化步伐，进一步放宽银行市场准入。建立多层次的金融市场体系，大力发展直接融资，拓宽企业创新发展的融资渠道，降低融资成本。加强和创新政策金融体系，设立各类政府产业发展基金，支持战略性新兴产业、科技成果转化、重点产业发展，合理分担企业具有重要外溢效应的高风险创新项目投资成本。
7.充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。结合转变政府职能和事业单位改革，减少行政审批和国有企业垄断，政府除制定并监督安全标准、环境标准外，不再干预企业的投资项目和技术路径选择，逐步退出竞争性领域投资。放开要素价格，建立健全充分反映市场供求的价格体系，减少价格扭曲，消除地区封锁，提高资源配置效率。
（四）调整农业发展战略
1.在充分保障口粮供给和粮食生产能力安全的前提下，适当缩小国内粮食生产量，相应增加粮食进口，从总体上降低我国粮食供给成本。
2.整合财政对粮食生产的各项补贴，将财政补贴集中用于支持建立合理的粮食收购价格及保持必要的粮食储备，参与粮食期货市场交易，稳定粮食市场价格预期。
3.推动适度规模经营，提高农业劳动生产率，将富余出来的劳动力移入非农产业，缓解非农产业日益严重的劳动力供给压力。
4.推进农业“走出去”，培育一批我国的世界级粮商和农业公司，增强对国际市场和资源的掌控能力。
5.改革农村土地入市制度。取消国家对一级土地市场的垄断，允许农村土地直接进入二级市场，农村建设用地(分为宅基地、工业用地、集体的经济用地)交足出让金后，能像城镇土地一样进入市场流转。在土地交易的过程中，由农民直接自主与买地一方谈判，用合同方式确定有关出让价款、再就业、社会保障等问题，以充分保障城镇化过程中农民的财产权益。
（五）大力发展教育，提高劳动者素质
1.推进教育公共服务均等化。义务教育必须实现城乡之间、地区之间的教育水平统一和机会均等，以适应人口流动和城镇化发展趋势，实现义务教育的可携带性。中央财政应以各地区义务教育人数为基准，相应调整人口转接地区财政转移支付，统筹城乡义务教育资源均衡配置，促进教育公平，提升全体国民的基本素质。
2.促进职业教育和学前教育发展。增加义务教育年限，将义务教育适当前移到学前教育阶段或者后移到中专教育阶段，即将学前教育最后一年列入义务教育，或者是将职业中专全部列入义务教育。改革财政对职业教育的投入机制，提高职业教育投入占全部教育投入的比重，鼓励高等院校兴办职业教育门类，并通过财政支出结构调整，推动省以下大专院校转型为职业教育专业学校，加大对劳动者知识、技能的培养力度。
3.鼓励社会力量投资办教育。进一步放宽民办教育的准入条件，放开民办教育收费标准，鼓励社会资本投资教育，完全按照市场需求培养人才。同时，政府可采用购买服务等形式，积极引导民办教育发展。
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