王仲兵/北京工商大学；刘颖/经济研究参考杂志社
内容提要：我国2016年供给侧结构性改革五项任务之首是“去产能”，而处置国有僵尸企业是关键。国有僵尸企业是供给结构出现错配的结果，国有僵尸企业清理意味着恢复市场机制，而这需要对国有僵尸企业界定取得一致标准与对国有僵尸企业形成机理取得共识。国有僵尸企业清理涉及从宏观到微观的整体制度安排，其中去除过剩产能主要依赖市场和破产来解决的政策信号应成为稳定的市场预期。国有僵尸企业清理应有助于理清政府与市场边界并改革导致国企低效率的体制弊病以预防僵尸经济的形成。
关键词：供给侧改革 产能过剩 国有僵尸企业 整体制度安排
产能过剩具有全球性而我国尤其明显，若处置不当就会产生系统性风险从而危及整体经济发展。处置僵尸企业是削减过剩产能的重要方式，任由僵尸企业数量不断增加会极大地影响企业部门活力而冲击实体经济。2016年是推进供给侧结构性改革关键之年，“去产能”是中央经济工作会议确定的2016年五大结构性改革任务之首，处置僵尸企业是“去产能”的“牛鼻子”，从而成为供给侧结构性改革关键点。国务院国资委2016年1月15日至16日召开中央企业负责人会议明确提出，力争用3年左右时间基本完成国有僵尸企业处置主体任务，到2020年前全面完成各项工作。国务院2016年3月30日发布的落实《政府工作报告》的意见明确提出积极稳妥处置僵尸企业。
一、供给侧结构性改革与处置国有僵尸企业
供给侧结构性改革目标是通过降低制度成本以提高全要素生产率从而推动经济高质量增长，我国内生性国企改革与此一脉相承并成为其主体，这主要表现为国有企业改善资源整合力度、清理低效资产、盘活存量效能以提高国有资本整体配置效率。国企改革、产能过剩和国有僵尸企业实际上相互关联，国有僵尸企业总体表现为低端产能过剩，微观层面是竞争性领域国企低效率，宏观层面是从机制上阻碍不合理经济结构和经济政策优化。僵尸企业占比例较高行业的产能过剩现象也更加严重，僵尸企业的存在打断去产能过程，比如僵尸企业比正常企业更愿意增加员工数量；个别僵尸企业不断增加投资且投资效率普遍较低。这些都会加剧产能过剩，已经成为阻碍行业发展和经济增长的病毒。
（一）僵尸企业概念界定与标准量化
牛津大辞典对僵尸企业是从其对应单词zombie的“被某种巫术复活的尸体”的意思进行解释的，指早该关门但却因某些原因活下来的企业。匈牙利转型经济学家科尔奈20世纪80年代提出“软预算约束”理论，认为国家“父爱主义”催生国有企业预算约束软化而使得无望恢复生机的国有企业因得到政府隐性担保而免于破产倒闭，这是国有僵尸企业早期版本。经济学家彼得•科伊将其界定为没有办法继续经营、应该破产但又没有实施破产的企业，这些企业以吸食银行贷款和政府资金为生。爱德华•凯恩1987年指出日本储蓄和贷款机构长期扶持大量资不抵债企业是导致20世纪90年代日本经济危机的原因之一，这些企业是僵尸企业。僵尸企业具有“吸血”长期性、依赖性特点，放弃救助可能造成更糟糕社会局面而使其具有绑架勒索性，关闭僵尸企业意味着银行债务、资产处置及职工安置等难以承受的压力都转移给政府。僵尸企业的存在既不公平也没效率且人为破坏了市场机制正常运转。
将企业形态以僵尸加以描述是比喻性的定义，僵尸企业具体界定标准主要包括三类：（1）政府标准。国务院常务会议将其定义为不符合国家能耗、质量、环保、安全等标准和持续亏损3年以上且不符合结构调整方向的企业。地方政府则对该定义进行了本地化，如山东按照利润不够支付企业信贷利息、已停止经营活动半年以上、生产经营活动基本处于停顿状态确定三类“僵尸企业”评判标准。（2）技术标准。通常用扣除非经常性损益后每股收益连续3年为负数作为标准，该标准是结果导向的，还可延伸出产品无市场、负债比例高等原因导向。另外还可从破产法视角判别，就是丧失偿付能力而不能清偿到期债务，具备破产原因且达到破产法规定申请破产条件，但依靠借贷或补贴尚能持续运营。（3）CHK标准。企业实际支付利息小于最优惠利率水平则意味着该企业享受银行补贴而可能是僵尸企业。考虑可能存在企业比优质企业还优秀而匹配比最低利率还低的融资成本及企业因借新还旧而账面表现为正常还本付息情况，CHK标准引入利息保障倍数（利息覆盖率）与持续信贷标准，持续信贷标准包括上年末债务占比总资产超过50%、本年度外部贷款仍在增加且本年度息税前收益少于最低利息。总体看，僵尸企业概念界定核心是企业缺乏市场自生能力。
现阶段对僵尸企业界定尚未取得一致标准，目前国家相关部门对僵尸企业主要提出了描述性概念和一般性原则，各方对僵尸企业认知尚未完全明确和统一，比如将注册未开业或自行停业的休眠企业当成僵尸企业、大企业把专为投标注册设立的“空壳”公司视为僵尸企业、将三年无所得税入库的市场主体看作僵尸企业、将企业发生解散乃至被吊销营业执照却不依法清算注销的市场主体等同僵尸企业等等。
（二）国有僵尸企业现状
实践表明国有企业由于特殊管理体制、特殊职工身份等而更容易成为僵尸企业，凡是国企特别是国有僵尸企业主导经济的地方则民营企业很难发展，创新与创业也就更加艰难，比如我国资源性行业和重工业中的国有僵尸企业是导致国有企业利润下滑主要“出血点”。对于国有僵尸企业规模，国资委负责中央企业而地方政府负责当地僵尸企业摸底排查工作。比如2016年5月18日国务院常务会议提出用3年时间处置中央企业子公司中345户大中型僵尸企业，多为中央企业三级企业。又比如广东省国有僵尸企业截至2015年底共3385户，涉及在职职工与退休人员分别为66802人与57855人；山东省政府2016年6月4日宣布计划用3年时间完成321户省管僵尸企业处置工作；湖北省国资委摸底显示共有105家省属国有僵尸企业；甘肃省排查出110余户企业处于停产半停产状态，负债超过1500亿元。
二、产能过剩多边博弈困局与国有僵尸企业形成机理
国有僵尸企业存在有其历史政经发展背景，既有我国“三期叠加”的影响，也受制于产能过剩多边博弈困局，这就需要辨析国有僵尸企业形成机理，也有助于防止市场因素与非市场因素的混淆。
（一）产能过剩实质与多边博弈困局
产能过剩是政府和市场作用严重失衡的产物，去过剩产能存在多边博弈困局。（1）中央政府与地方政府博弈。现在去产能做法是从中央政府到地方政府层层分解去产能指标，但研究发现各地方政府设定的多个去产能行业目标之和已经超过中央拟定的该行业全国去产能目标。（2）政府与企业博弈。这种博弈兼具权力边界与利益冲突问题，前者体现为资源配置主导权而后者是政府与市场利益冲突，实际上很多产能是政府规划出来的，如曾被国家指定为战略性发展行业的诸如汽车、光伏和风电等都面临产能过剩率超过50%的尴尬局面。（3）政府与金融机构博弈。政府和国企巨额负债最终都反映在银行和央行资产负债表上，比如政策性贷款的利益捆绑使银行、国企与国企员工三者陷入难以解脱的囚徒困境，用银行贷款维持国企亏损运营必导致银行坏账风险巨增，央行不断增发货币将通胀风险转嫁给全体国民。（4）政府、企业与居民部门杠杆博弈。过剩产能是我国债务问题本质，就是企业通过负债扩大资产规模而提升产能，政府安排企业减杠杆与居民部门加杠杆并不意味着产能转移到居民部门。（5）贸易部门与非贸易部门博弈。实际上是内外均衡政策的博弈，比如与“一带一路”沿线国家国际产能合作和国内过剩产能退出。
产能过剩多边博弈困局意味着国有僵尸企业一定程度上是无法全然根除的，有其存在的必然性且可能会周而复始出现，因为国有僵尸企业是典型的“改革不彻底的产物”，形成缘由通常可归纳为：（1）国有企业改制初期盛行“固化存量、优化增量”的部分改制而不是整体改制，优质资产剥离成立新公司而劣质资产留给存续企业，部分存续企业成为僵尸企业前身；（2）因需成立的临时性企业在完成或部分完成使命后遗留下来；（3）企业自身经营机制低效却仰仗银行机构大量贷款资金投入或政府补贴支撑；（4）经济过热催生产能过剩而促成僵尸企业形成。
以东北特殊钢集团有限责任公司为例，该企业2004年由地方钢企跨省整合而成并经历人员和资产剥离、持续落后产能淘汰及债转股后开始产能扩张与生产线升级改造，多次入选中国企业500强榜单，领先产品具有相当强竞争力。然而2016年3月28日因未能兑付“15东特钢CP001”债券本息而出现实质性违约，这是地方国企首例债券违约事件。该公司尽管努力运用滚动融资周转维持正常运营且在董事长意外离世和债务违约后仍“积极调整品种结构，全力组织生产市场急需的盈利产品”，但2015年前三季度未分配利润-7.62亿元、资产负债率84.35%。从扭亏为盈走出困境到重新“返贫”等待救援的“过山车”式国企改革除归咎于经济和行业的周期变化外，未完成国企改革遗留的症候是主因。如果改革只能实现顺周期效应则表明改革未触及更深层面，如市场和企业家精神尚未成为推动国企成长的动能而还依赖于政府不适当干预和过度保护。
（二）国有僵尸企业形成机理初步分析
行业周期、盲目扩张、政策性亏损、技术落后、企业内部管理等因素都影响到国有僵尸企业的形成，然而从僵尸企业常规界定标准看，政府与银行是形成国有僵尸企业最主要根源。
1.政府帮助国有僵尸企业存活。这主要表现：（1）获得政府政策支撑而轻易获得银行贷款。国企有政策做靠山则市场机制自然就会被扭曲而导致过度投资、生产效率低落以及不良信贷等问题发生。（2）政府补贴本质上是为了让企业获得资金扭转不利局面而现实却成为国有僵尸企业隐形担保，财政补贴过度支持是导致僵尸企业大量存在的重要原因。
2.银行愿意放贷给国有僵尸企业。这是因为这些企业基本上都获得了来自政府的担保，地方政府各种有形无形的压力迫使银行机构放松贷款标准、降低贷款条件去支持过剩产能行业，而支持过剩产能也与银行自身利益高度契合，因为地方政府给钢铁、煤炭、水泥等对GDP贡献较大行业背书及持续补贴安排，企业愿意承贷就意味着批发贷款已投放而银行利润便会形成，为此银行甚至与地方政府及企业（集团）签订战略合作协议以上门“送贷”，银行也就省去了细分市场和研究产业等方面的耗费。当企业出现市场变化甚至陷入严重亏损，“救企业就是救自己”的非理性避损思维促使银行动用新金融资源并同地方政府一起“积极”救助，银行资金沉淀的后果就是维持和推高了过剩产能而出现国有僵尸企业。
3.企业破产制度不健全及配套体系不完善。我国当前去产能政策强调兼并收购国有僵尸企业而不是破产清算，这相当于把安置失业工人和处置不良资产责任推给了其他企业和银行。这是典型的行政方式处置国有僵尸企业，是政府干预和过度保护下的职能错配行为，与此相应的就是全国法院审理的破产案件数量近年呈整体下滑趋势，通过破产程序退出市场的企业很少，比如我国适用破产程序案件数量不足美国的0.2%，西欧国家的1.16%。基于大陆法系构建的管理人制度行政化与法院强裁制度滥用使得我国破产重整制度起了逆向调节作用，而《劳动合同法》相关条款的企业与职工不分又推高了保企业就是保职工的预期。
上述三方面推进了国有企业经营风险债务化并外溢演化为社会成本，而且这三方面往往交织在一起，国有僵尸企业是银行、政府与企业三者间市场机制被扭曲下的资源错配结果，即国有企业在政府信用背书基础上占有大部分优质银行贷款资源，这些资源因非市场化导向被配置在盈利能力较差领域而导致资源错配。
三、国有僵尸企业清理的整体制度安排
僵尸企业比例高行业的全要素生产率增长率会显著降低并最终导致经济增速逐渐下降。国有僵尸企业清理实质上是重塑政商关系以阻止国有僵尸企业形成，比如国企和国有银行“连体双胞胎”（Siamese twins）关系意味着金融市场受权力严重干预而形成国家资本误配，国企利润因信贷优惠被夸大并影响国企缺乏改善经营水平的动力。总体上看，处置国有僵尸企业必须理清政府与市场界限以避免行政过度干预。国有僵尸企业清理的整体制度安排包括了直接与间接两个层面，其中直接层面是应对国有僵尸企业形成机理，包括下面第1至第5项内容；间接层面是从宏观上调整经济资源在企业群体中配置，包括下面第6至第8项内容。
1.国有僵尸企业清理的责任主体。国有僵尸企业多依附于国有企业集团但与集团主业没有关联却造成集团组织体系臃肿和复杂化，因此中央企业集团是处置国有僵尸企业责任主体，通常可考虑把国有僵尸企业处置工作纳入监事会重点监督检查范围，只是中央企业应该是真正合格的市场主体。当然，这也意味着要改变考核制度以激励国有僵尸企业处理，因为把处理低效无效资产纳入考核体系而同时放宽企业利润考核无疑给企业提供更多动力去处置国有僵尸企业。
2.银行机构不良贷款的显性化。处置国有僵尸企业应设计出使银行给僵尸企业提供贷款动机减弱甚至主动暴露不良贷款的监管机制。通常银行给僵尸企业持续提供贷款需要使贷款对应的投资项目显示出效益，典型做法是高估抵押品价值和项目未来盈利水平并配合使用较低折现率，另外银行还会隐瞒企业已出现的诸如经营款拖欠、“摆账资金”粉饰企业报表抬高授信等情形。这些情形的出现多源自银行不当的对利润增速业绩考核和不良贷款终身追责机制。解决银行不再为僵尸企业输血的基础是实现不良贷款显性化，这需要重估不良贷款价值以计量资源误配程度。
3.国有僵尸企业财政补贴的规范与限制。政府停止给国有僵尸企业财政补贴是实现市场出清的重要制度。政府应充分发挥国有资本预算功能以解决国有僵尸企业，这是因为国有资本预算是进行国有资本进退调整的重要手段，应实现规范和限制对企业的财政补贴，这也体现为国有资本预算对公共资源的保护而使其不被滥用。比如企业间并购重组是清理国企僵尸企业主要途径，政府要把对产能过剩企业补贴转为对兼并重组方优势企业补贴。同时精准补贴失业职工远胜于补贴僵尸企业，把企业与职工分开意味着政府和企业的边界清晰了。
4.充分利用市场化手段并强化《企业破产法》作用的发挥。清理僵尸企业存在行政和市场两种方式，国内倾向于行政方式而不是市场方式，并且多是在地方政府参与下以幕后谈判方式解决，但实践表明行政方式救助僵尸企业会使问题变得更严重，比如华润集团以其多元产业格局下企业体系的内部协同而优先考虑煤炭分流员工，但该做法很可能不仅使产能过剩和盈利能力弱问题得不到根本解决却造成其他企业僵尸化。依《企业破产法》实行企业破产重整与清算是从法制层面划清政府和企业关系而实现企业市场运行，破产出清国有僵尸企业是目前较好市场化退出方式，其中政府和法院的合理分工是国企破产首要解决的问题。
5.上市国有僵尸企业退市的投资者保护。国有企业从上市求生到补贴保壳再至卖壳解困的资本市场运作实质上就是政府有形之手支撑上市僵尸企业，上市国有僵尸企业具有更大危害性，如作为大股东的僵尸企业占用上市子公司资金以补充维持自身资金链不断裂、上市僵尸企业利用稀缺“壳资源”获利等。清理上市国有僵尸企业有利于A股市场供给侧提升活力，其退市能够起到较好的资源优化配置效果但不应忽视公平的投资者保护。上市国有僵尸企业退出需要系列配套政策支持，比如资本市场注册制能真正遏制上市僵尸企业炒作从而使退市制度能真正发挥作用。
6.国资管理体制的市场化重构。国企改革已经进行了“转换企业经营机制”、“建立现代企业制度”、“政企分开与两权分离”、“结构调整，抓大放小”、“股份制与深化国资管理”、“管资本”等多轮重大改革。然而数据显示我国国有企业中有国内最大的僵尸企业群体，非僵尸国有企业也存在程度不一的僵尸化倾向，如企业整体能生存但局部业务出现持续性亏损或者整体经营趋向持续恶化、国企总资产规模大却建立于巨额亏损和债务等。要从根本上解决僵尸企业问题除了淘汰过剩产能、停止资金输血外，更应认识到国有僵尸企业根源于国资管理制度不断形成新僵尸企业。
7.国企管理机制的优化。国有僵尸企业运营效率低下、资源配置低效及产能扩张无序等问题与国企管理层相关，国企管理层特定行为是导致多行业出现严重产能过剩重要原因。现阶段国企高管定位于政府官员还是职业经理人仍然不清晰，但总体表现却是通过扩大企业规模、贡献GDP增长、提高就业率等实现向政府系统升迁而不是追求企业利润、创新和可持续发展。即使国企高管专注于提升企业经济效益与效率，但现阶段激励机制却使其无法分享企业利润增长而缺少提升企业盈利能力的动力。国企高管将对国企控制权和影响力转化成个人私利的管理层掏空行为便成为常态。另外，国有僵尸企业宏观政策对标式管控与政商一体商业模式也严重制约国企管理机制。因此优化国企管理机制势在必行。
8.国企信息披露体系的完善。国企改革基础之一是依靠充分信息理清市场与政府间边界。尽管国企出于上市、融资发债等目的推行财务信息公开，国资委也探索建设统一国有企业信息公开平台以支持中央企业信息公开工作，但“管人、管事、管资产”体制使得国企报告语言自成体系，而“管资本”体制则意味着信息必须按市场规则披露。国有僵尸企业清理极可能遭遇僵尸企业管理者与地方政府合谋而隐瞒企业真实经营情况以骗贷，这需要尽快统一国有僵尸企业确认标准并建立健全国有僵尸企业数据库，应考虑构建国有企业僵化指数以实现对经济运行僵化状况常态化监控。
四、小结
国企改革是中国经济大变革的战略性环节，也是一项世界性难题，尤其我国还面临着改革优先还是稳增长优先的政策取向选择，实际上国有僵尸企业清理也存在保增长短期目标与促改革长期目标间均衡问题。国有僵尸企业代表了一种供给结构错配的特定国企形态，清理国有僵尸企业可以归结为关停并转等方式退出、重组合并而重新配置资源、转换新运营方式以实现有效供给、扩大出口以开辟新市场和加快产能输出等五大路径。当下复杂国内外经济形势下预期管理显得尤为关键，政府限制过剩产能主要依赖市场和破产来解决的政策信号对稳定市场预期十分重要。事实上，2016年6月6日至7日第八轮中美战略与经济对话框架下经济对话高度关注中国僵尸企业处置就强化了市场化预期，真正意义的国有僵尸企业清理意味着恢复市场机制并借势改革导致国企低效率的体制弊病。
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