山东大学商学院

内容提要：建立事权和支出责任相适应的制度，是当前我国财政体制改革领域乃至经济社会发展中的一个重大和焦点问题。本文既着眼于财政，又跳出财政的视野，就涉及建立事权和支出责任相适应的制度的几个深层次理论问题，包括事权与支出责任划分的理论基础、政府间职能设置、权力配置模式选择、事权与支出责任主体利益表达和平衡、事权和支出责任相适应制度的政策着力点选择、政府间转移支付功能定位等问题，进行了深入分析，提出了笔者的一些思考，希冀能为推进我国政府间事权与支出责任划分进而建立事权和支出责任相适应的制度有所裨益。

关键词：事权与支出责任  权力配置模式  “不可能三角”  项目治国

党的十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，成为此后财政体制改革领域乃至我国经济社会发展中的一个重大和焦点问题，特别是《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（【国发[2016]49号】，以下简称《指导意见》）更是为中央与地方事权和支出责任划分确立了时间表，要求到2020年基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。为此，在“财政是国家治理的基础和重要支柱”的新时期和背景下，深入分析涉及政府间事权与支出责任划分的理论问题，对于最终完成《指导意见》确立的改革“路线图”，从而助力于国家治理现代化，可能会更有意义。

一、事权与支出责任划分的理论基础问题

关于政府间事权与支出责任划分的理论基础或依据问题，学术界比较认可并采用的是公共品及其层次性理论，如卢洪友（1998）指出，研究公共产品的内在层次性，实际上就是找出公共产品与各级政府职责和行为目标的内在联系，为科学界定、划分和调整政府间事权与财权财力提供可靠依据^[1]；李齐云（2003）亦强调，在市场经济条件下，探讨政府职责划分问题，研究政府财政的层次性及其相互关系，应该从分析公共产品的受益范围入手，才能得出正确的结论，因此应当对公共产品做多个层次的划分^[2]。客观而言，公共品层次性理论突出了政府间事权与支出责任划分的核心内容——公共品供给的责任分工，为中央政府与地方各级政府职能的确立提供了经济依据。然而，公共品动态性变迁特点与政府建制自身的层次性和公共品层次的不相匹配，导致公共品层次性理论对政府间事权与支出责任划分的理论指导缺陷。

首先，公共品动态性变迁特征会导致按照公共品层次性界定和划分政府间事权与支出责任的困难。判定一种物品是公共品还是私人品进而进一步区分为全国性公共品亦或是地方性公共品，依据的通行标准是非竞争性和非排他性，然而，按照该标准选择出来的地方性公共品与实践中政府所生产或提供的地方性公共品可能是有差异的。一方面，按该标准选择出来的地方性公共品，现实中的地方政府可能并未生产或提供；另一方面，被该标准排除在外的很多私人品，现实中的地方政府却在生产或提供，如哈维·罗森认为，在某些场合，保健服务和住房是由公共部门提供的私人品^[3]。因此，公共品动态变迁特征表明，政府既可以提供公共品，亦可能提供直观形式上的私人品。冯俏彬、贾康（2010）提出了“权益-伦理型公共品”理论框架，认为当社会发展到一定程度以后，每一个公民能得到基本的教育、生病的时候能得到救治、有基本的住房保障、有一份工作、年老的时候能得到基本生活品等被视为人之所以为人的“基本权利”，被视为一个文明社会理应具备的仁慈与人道关怀。这种价值观在得到广泛的共识后，经过公共选择的程序，转化为现实的社会政策。于是，这些以前的私人产品顺理成章地进入了政府提供的公共产品的清单^[4]。权益-伦理型公共品是遵循政治伦理、按政治原则分配的，基于“每个人都应平等地享有某种权利”的价值观念而产生的，因此，特别重视那些缺乏权利的弱势群体。由此可见，公共品动态变迁决定了各级政府事权边界的动态游移，以往某些公共品可能是地方政府负责的，但随着经济社会发展，其重要意义已经不再局限于地方层面，而是涉及更大、更广的人群，而需要由中央政府负责，从而凸显了公共品层次性理论对政府间事权与支出责任划分的理论指导难度。

其次，用公共品层次性理论指导政府间事权与支出责任划分乃至优化政府层级设置，似有本末倒置之嫌。公共品层次性理论属于依据非竞争性与非排他性的标准，对物品属性进行的分类，属于特定范围内既定物品或服务特征的归纳，从一定意义上讲，公共品层次性理论并非完全来自政府本身的层次属性，而是一定程度上来自于具体事物的属性^[5]。政府间事权与支出责任划分更多地源于政府自身的层次性。政府体系的层次性更多地源于一个国家的政治、经济、社会以及地理等多因素的现实选择，属于历史范畴。从动态历史角度看，政府层次性及其下的事权与支出责任划分是先于公共品层次性及其发展的，因此，公共品层次性理论和政府间事权与支出责任的层次性在理论起源、发展路径与现实口径等方面存在差异，进而影响了公共品层次性理论对政府间事权与支出责任划分的指导效果。

事实上，中央政府与地方政府究竟提供什么样的公共品，取决于不同的经济发展阶段，以及不同发展阶段的市场化程度、经济发展水平、技术进步状况，以及第三部门的发展和普及程度等，更为直接和现实的是，还要受制于公共选择与政府财力限制。此外，从历史的角度，政府建制自身的层次性往往是选择公共品层次性的“因”而非“果”，会导致地方政府实际事权与支出责任划分与公共品层次性理论标准的差异。上述因素凸显了公共品层次性理论对政府间事权与支出责任划分的理论指导难度。因此，政府间事权与支出责任划分必须在公共品层次性理论的基础上，探寻更加科学、合理的理论作指导，从而更加有利于事权和支出责任乃至于整个财政体制的改革。

二、政府间职能设置问题

在公共管理上，职能指部门的管理功能，事权指政府管什么事，它既是政府职能的具体化，也指政府的具体责任，比如，社保局属于职能，而养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等属于事权^[6]，因此，政府间事权与支出责任划分，一个关键的前提是政府职能在各级政府间的科学合理配置，中央地方职能分殊，各有侧重，从而能够较好地分清中央事权、地方事权，并安排各自对应的支出责任。因此，政府间职能配置事关能否实现事权与支出责任相适应的目标。然而，要想在各级政府间科学合理地配置政府职能，有两个关键的影响因素。第一个是政府与市场关系下的经济因素。市场经济的不同发展阶段所体现出的政府职能有所差异。在经济发展的早期阶段，政府职能主要表现为为经济发展打好“基础”，因为，在此阶段，政府须为经济发展提供必要的公路、铁路、桥梁等社会基础设施，从而为经济发展提供必不可少的条件。此时，在所有政府职能中，最突出、最重要的是政府的经济职能。当市场经济处于中期阶段，政府职能转向对私人部门投资起补充作用方面，同时，加强对市场失灵的干预，以破除阻碍经济发展的各种因素。当市场经济进入成熟阶段以后，政府职能表现为主要提供教育、医疗保健、社会保障等基本公共服务和社会福利性支出。所以，不同经济发展阶段政府职能是有差异的，进而亦会影响到政府间职能配置。换言之，政府间职能配置必须要以政府市场职能边界清晰为前提。

影响政府间职能配置的第二个因素是政府机构内部的行政因素。当政府职能明确以后，就需要按照各级政府获取信息的优势和规模经济等要求，将政府职能在各级政府间配置，这就会不可避免地涉及一级政府内部的不同职能部门设置问题。例如，以环境保护为例，中央政府和地方政府进行职能分工以后，就要在一级政府内部的不同职能部门之间进行划分。所以，一级政府内部门间职能配置亦会影响到政府间职能的科学合理配置。换言之，政府间职能配置必须要以部门间职能配置为终点。

改革开放近40年来，我国经济快速发展，取得了举世瞩目的成就，以人均GDP衡量，已经进入中等收入国家行列。然而，各级政府与市场经济之间依然存在千丝万缕的联系。由于我国市场经济发展的特征是政府主导型的自上而下的强制性制度变迁，而非美国、欧洲等西方自下而上需求诱致型制度变革，因此，政府不仅要发挥“裁判员”角色，以弥补市场失灵，为市场经济发展创造各种有利条件，同时还发挥着“运动员”角色，直接参与市场经营。所以，政府市场关系内外不清与政府职能偏向经济增长是当前严峻的现实，政府职能存在“越位”和“缺位”的双重问题，从而成为政府间职能配置的现实羁绊。

其次，各级政府职能划分并未达到职能分殊、各有侧重的目标。如表1所示，我国各级政府间职能配置存在“上下不明”的突出问题，导致事权责任主体不清晰，事权配置重点不突出。由于受行政管理体制的约束，部门间职能设置考虑地是上下级政府间职能对口，而非公共品有效供给，从而出现“麻雀虽小五脏俱全”的现象。由于上下级政府间是隶属关系，部门间职能配置不清就会导致上级政府随意下放事权和支出责任，而下级政府出于财力限制又难以充分行使这些事权和支出责任，导致政府公共支出绩效低下。

表1  地方政府间职能与事权划分

资料来源：谢旭人.中国财政改革三十年[M].北京：中国财政经济出版社，2008.98-99.

    由于职能、事权与支出责任是本源和派生的关系，因此，优化政府间事权和支出责任划分，必须要考虑到政府间职能是否科学合理配置问题，而这又进一步取决于政府与市场职能边界是否清晰和部门间职能配置是否合理两个维度。如果上述问题不能有效解决，政府职能“越位”和“缺位”以及上级政府随意下放事权和支出责任等问题就难以避免，从而，建立事权和支出责任相适应的制度恐难以实现。

三、权力配置模式选择问题

政府间事权与支出责任划分表面上是各级政府事权确定与支出责任归属问题，实际上体现了各级政府的权力配置问题。长期以来，我国在政府间权力配置上主要采用的是行政性权力配置模式，与法治化权力配置模式相比，行政性权力配置模式在性质上是人治性的，是主观随意性而非制度性和科学性的；在权力配置依据上是以政策为界权的主要依据和手段，而非以宪法、法律为依据和手段；在权力配置的主体上是以行政机关自身为主体，而非以独立的第三方如立法机关为主体；在权力的配置内容上是以行政放权为主的，而非全面性的分权；在权力的配置方法、方式上是多极同构式的，而非以中央和地方政府应履权的领域来划分^[7]。尽管行政性权力配置模式具有灵活、变通和低成本等特征，但从长远来看，该模式对政府间事权与支出责任划分乃至财政体制产生了诸多不利影响。

如表2所示，从1994年开始实行分税制财政管理体制，到2014年提出的深化预算管理制度改革，再到2016年着重强调的财政事权和支出责任划分改革，20余年来，我国财政体制改革的突出特征是行政性权力变革，而非诉诸于以宪法、法律为代表的法治性变革，最高权力机构的作用缺位，其合宪性和合法性存疑^[8]。

表2  我国行政性财政体制历次政策调整

  资料来源：笔者根据相关文件整理。

这样一种权力配置模式的弊端，反应在政府间事权与支出责任划分上，主要表现为决策权、执行权与监督权的“不可能三角”。从权力配置的角度而言，事权与支出责任划分包括三项基本权力，即决策权、执行权与监督权，一级政府决定一项事权以后，就要在执行权的要求下安排相应的财政支出，而对于事权和支出责任的履行效果，则需要监督权发挥应有的作用。由于我国财政体制长期以来是中央政府主导的制度变革，决策权在中央，地方政府只具有执行权，而立法机关职能的缺位和行政内部监督相对弱化，导致对政府事权和支出责任的履行效果无法行使有效的监督权。

因此，行政性权力配置模式下的“三权分离”不利于事权和支出责任相适应，不利于提高地方政府的责任意识与财政支出绩效水平。这种“决策权在上、执行权在下、监督权缺位”的政府间事权与支出责任权力配置产生了诸多弊端。首先，“上面点菜、下面买单”的问题。也就是上面出政策，要求地方拿钱去落实。在“中央决策，地方执行”的事权划分方式下，“上面点菜”不可能避免，重大决策还是中央出。问题是上面政出多门，各个部门纷纷“点菜”，“点菜”太多、太频繁，而且档次也高，这造成地方买不起单^[9]，政府间事权和支出责任划分呈现混乱无序的状态。其次，支出责任被层层下放。由于中央政府具有决策权，地方政府只能被动接受，导致很多原本应由中央政府安排的直接支出责任被以转移支付的形式大量下放到了地方政府，一方面，形成了对中央财政的高度依赖，另一方面，地方高层级政府仿照中央政府的做法，又将支出责任进一步下放到县乡基层财政，财政支出压力过大，只能少供给或保底供给基本的社会性公共服务。最后，由于监督权缺位，地方政府在经济增长型激励下，财政支出结构偏向经济增长而忽视社会治理和公共服务等民生性支出，对经济社会发展和国家长治久安产生了一系列的负面影响[①]。

因此，进一步推进中央和地方事权与支出责任划分改革，必须正视权力配置模式选择问题，否则，整个财政体制运行中的机会主义与支出责任下放等不稳定行为便无法避免，实现《指导意见》所要求的“推进各级政府事权规范化法律化”的目标便无法顺利实现。

四、事权与支出责任主体利益表达和平衡问题

从动态角度看，各级政府是财政体制以及事权与支出责任划分的行为主体，而事权与支出责任的有效履行必须要以财力为物质基础，因此，政府间事权与支出责任划分还紧紧牵涉各级政府的利益问题，所以，各级政府利益表达与平衡问题，是事关政府间事权与支出责任能否有效履行的重大影响因素。

在我国，尽管中央政府掌握权力配置和改革的主动权与主导权，然而，地方政府却拥有巨大的非正式制度变革权力。改革开放近40年，地方政府已经由计划经济下的中央代理人转变为市场经济下的独立利益主体，随着市场经济不断向深度和广度发展，地方政府的利益主体地位日益强化。作为独立利益主体的地方政府，在面对中央政策要求时，会从辖区利益最大的角度出发执行中央政府的政策要求，并不会百分百地贯彻执行，因此，其利益追求与以中央政府利益和民众利益为代表的公共利益最大化存在相容和冲突两种可能。当中央政府的政策要求符合地方利益时，地方政府不仅会积极执行，甚至会过度执行，如在经济增长考核下普遍追求经济增长和财政收入的增加；当中央政府的政策要求与地方利益相悖时，地方政府会变通甚至是公然违抗中央政府的政策要求，如“铁本事件”、“沙漠排污”，等等。地方政府行为之所以表现为上述截然不同的结果，其核心源于地方政府的独立利益诉求。作为独立的利益主体，自然要求正当的利益诉求，从而保证地方经济社会的顺利发展，然而，长期以来，中央地方之间缺乏一个规范的利益表达与平衡机制，导致地方政府不得不诉诸于一些非正规途径和手段，以维护和实现自己的利益诉求。

从财政体制的角度而言，1994年分税制改革只是重新确立了中央地方的财力划分格局，而对政府间事权与支出责任划分未予充分重视，导致体制运行20余年来财权被层层上收，事权和支出责任被层层下放，产生“财权财力与事权和支出责任倒挂”，地方“大事权、小财权”格局，地方政府是典型的“小马拉大车”^[10]。在巨大的财政支出压力下，地方政府不得不另辟蹊径，满足财政支出的需要。从最初的以预算外收入为代表的非税收入膨胀，到近年来被广为诟病的土地财政与地方债的过度膨胀，均说明有效的利益表达与平衡机制缺失下，地方政府不得不诉诸于非正式的利益维护途径。此外，面对中央政府事权和支出责任层层下放，地方政府也采取了变通性的做法：对于能较好地巩固和扩大自身利益的支出项目，如投资开发，基础设施建设等，地方政府积极有效地履行；而对于那些会加重自身财政负担的支出项目，如社会保障领域的投入、完善社会福利救助制度、环境污染的治理等，地方政府往往缺乏有效支出的积极性，要么推向市场，不予充分的重视，要么仅依赖中央政府对应的转移支付支出，而少安排或不安排自有的财力投入，从而产生我国地方财政支出中特有的“挤出效应”与“荷兰病”问题^[11]，对事权与支出责任的有效履行产生了严重后果。

因此，进一步深化财政体制改革，建立政府间事权和支出责任相适应的制度，绝对不能忽视地方政府的利益主体地位，必须建立规范、有效的地方利益表达与平衡机制，才能确保各级政府事权和支出责任的有效履行。

五、事权和支出责任相适应制度的政策着力点选择问题

从理论和现实两个角度的综合审思，政府间事权与支出责任划分进而建立事权和支出责任相适应的制度，存在两条路径，即事权路径与支出责任路径。从理论角度而言，事权配置存在三个逻辑层次：首先是事权的初次界定，即按照内外清晰的原则，实现政府市场边界清晰，政府事权范围明确；其次是事权的二次界定，即按照上下分明的要求，实现中央地方各级政府事权分殊，各有侧重，突出事权的重点；最后是事权的三次界定，即按照横向互动的要求，根据市场和非营利组织的优势和特点，将政府承担的部分事权进行横向分解，从而鼓励市场和非营利组织参与公共品供给，提高政府公共服务领域的“多中心治理”水平。该路径下的事权配置要求每一个环节均要做到清晰明了，不存在职责同构与推诿卸责的情况发生，显然，该种路径属于事权系统性重构逻辑。鉴于事权和支出责任属于本源和派生的关系，只要政府事权边界清晰、各级政府事权界定科学合理，则自然实现事权和支出责任相适应的目标。

政府间事权与支出责任划分进而建立事权和支出责任相适应制度的支出责任路径，是指在既定的政府间事权格局不变的前提下，根据经济社会发展现实与国际惯例，理清现有政府事权清单中的中央事权、地方事权和混和事权三个类别，明确中央支出责任、地方支出责任和共同支出责任，其核心在于确定支出责任主体，从而确保支出责任和事权有效履行，进而实现支出责任与事权相匹配的目标。该路径将既定的政府及政府间事权视为改革的既有基础，重点针对原本应由各级政府履行而现实中却被下放或上收的事权和支出责任，通过明确责任主体，确保事权的有效履行。

如前所述，由于我国政府与市场边界模糊，政府间事权配置混乱，职责同构与职能错配问题比较突出，因此，要想在短时间内通过系统性重构事权的路径建立事权和支出责任相适应的制度，实现《指导意见》所要求的到2020年形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架的目标，恐怕难以做到。鉴于我国政府职能定位不清，财政包揽过多，一些本应由中央直接负责的事务却交给了地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任，以及不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，因此，完善政府间事权与支出责任划分，建立事权和支出责任相适应的制度，必须科学理性地选择政策着力点。否则，不但事倍功半，恐怕整个财政体制改革乃至国家治理目标的实现均要受到不同程度的负面影响。

六、政府间转移支付功能定位问题

政府间事权与支出责任划分，通常按照获取信息的优势，依据辅助性原则，较低层级政府承担的事权和支出责任相对更多；而税种划分与财力分配，通常出于宏观调控与国家政治稳定的需要，中央政府会掌握较大财权和分享较大的收入比重，因此，事权配置与财权财力划分的最终结果是地方政府尤其是较低层级政府的事权与财权财力不匹配，这样，为保证各级政府有效履行事权，供给民众合意的公共品，就需要政府间转移支付自上而下平衡各级政府的财政缺口，从而实现各级政府财力与支出责任相匹配。所以，从财政体制的角度而言，政府间转移支付的功能主要是用来弥补财政失衡，进而调节辖区间财政外溢问题，其中，弥补纵向财政失衡是政府间转移支付的首要功能。由此可见，作为一种利益平衡机制，政府间转移支付对地方政府有效履行事权和支出责任无疑发挥了重要的财政激励作用。

然而，我国目前的政府间转移支付制度却呈现出了“项目制”与“专项化”的特征，成为中央政府“项目治国”的工具，严重抑制了政府间转移支付的功能^[12]。从中央与地方支出关系来看，中央政府承担的直接财政支出比重日益下降，由1994年的30.3%下降到2015年的14.5%，下降15.8个百分点，与此相对，2015年地方财政支出占全国财政支出的比重是85.5%，中央政府承担的直接支出责任比重过低。从分项支出来看，2015年地方财政在教育、社会保障与就业、医疗卫生等支出上分别承担了94.8%、96.2%、99.3%的支出责任，几乎承担了除外交、国防等中央专属事权之外的全部支出。正如王雍君所言，中国的财政体制由此创造了两个“世界之最”，即地方政府支出占全国支出的比重最高；地方财政支出对中央转移支付依赖程度最高^[13]。

中国中央政府对地方转移支付与税收返还占GDP比重2000年为4.7%， 2010年则上升至8.1%；而同期内，美国联邦政府对州和地方政府的转移支付占GDP的比重2000年仅为1.9%，2010年为2.7%，之所以在2009年和2010年有所提高，原因在于迅速增长的卫生保健成本使得政府公共医疗补助项目增加所致^[14]。从中美比较可知，相对而言，中国的转移支付规模过大，是美国的3倍。我国的政府间转移支付是以不同形式安排的，分别表现为一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。由于税收返还是按照体制规定，对中央政府上收地方政府财权的体制补助和既得利益保护，对各级地方政府的影响相对较小，因此，要想实现对各级政府有效履行事权和支出责任，问题的关键就在于一般性和专项转移支付的组合。由于转移支付制度的专项化，已经严重制约了均衡性转移支付的比重和规模。均衡性转移支付是目前我国转移支付制度中相对客观、公正且具有均等化效果的项目，对地方政府有效履行事权和支出责任而言，发挥了重要的财力激励作用。但是，长期以来，由于受到转移支付结构不合理的影响，均衡性转移支付占一般性转移支付的比重基本上在40%左右，占中央税收返还和转移支付总规模的比重2013年刚刚超过20%。

转移支付规模庞大与结构不合理，对各级政府事权和支出责任有效履行和经济发展产生了一系列的负面影响。首先，对于过度依赖中央政府转移支付的地区而言，由于转移支付不是“自己的资金”，容易诱发扩大支出规模的冲动，产生“粘蝇纸效应”和“公共池效应”；其次，由于中央政府的专项转移支付项目庞杂，规模巨大，涉及地方财政支出的各个领域、各个项目，且不可挪作他用，因此，容易导致地方政府将原本应该负责支出的资金节省下来，地方政府应履行的支出责任逃避掉了，从而产生了“挤出效应”；最后，对于落后地区而言，由于从中央政府获得的转移支付远远大于本辖区的税收规模，因此，庞大的转移支付容易降低落后地区发展经济的积极性和税收努力程度，而对于发达地区而言，由于获得的转移支付较少，因此，产生“鞭打快牛”式的负向激励问题。根据范子英、张军（2010）的研究，转移支付比重每增加1个百分点将使得地方经济的长期增长率降低0.03个百分点，这种无效率的水平在西部地区更是达到0.37个百分点^[15]。

由此可见，“项目治国”下的政府间转移支付对地方政府和事权与支出责任的有效履行产生了诸多不利影响，因此，按照事权和支出责任相适应的要求，政府间事权和支出责任划分，必须结合政府间转移支付功能的合理定位。否则，中央政府通过转移支付的形式下放事权和支出责任便无法避免，而地方政府行为取向的差异又会降低公共支出地方化的效果，从而无法保障事权和支出责任相适应，不利于各级政府事权和支出责任的有效履行。

七、简要结语

党的十八届三中全会确立的“财政是国家治理的基础和重要支柱”是对新时期我国财政职能和财政改革目标的全新定位。然而，从现实角度看，我国政府间事权与支出责任划分存在诸多弊端，尚不能肩负起国家治理的基础和重要支柱的新时代使命。因此，进一步推进政府间事权与支出责任划分，是建立现代财政、打造现代政府进而实现国家治理现代化的内在要求。

本文既着眼于财政，又跳出财政的视野，就涉及建立事权和支出责任相适应的制度的几个深层次理论问题，进行了深入分析，提出了笔者的一些思考，希冀能为推进我国政府间事权与支出责任划分进而建立事权和支出责任相适应的制度有所裨益。

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