三亚学院

    内容提要：本文在回顾前分税制之前和分税制时期我国中央与地方财权和事权的划分情况后，集中分析了2016年国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的有关规定和主张。本文发现，文件在划分财政事权的指导原则上，对既有的体制形成了某种突破，但在中央事权、地方事权和中央与地方共同事权的具体分类上，仍旧因袭了现行的做法。本文对这一现象的成因及其克服做了简短的论述。

    关键词：财政事权  支出责任  中央与地方

    我国中央与地方财政关系的每一次重大体制变化，都与党和与国家领导层的变动高度相关。1950年代形成的高度中央集权的统收统支体系，发生在中国共产党取得全国政权之后。1980-1994年的分灶吃饭的财政包干制的引入和实施，发生在毛泽东去世、粉碎四人帮、邓小平、陈云等改革领导集体重掌政权之后。1994年全面实施分税制，发生在江泽民、朱镕基分别出任党的总书记和主管经济事务的国务院副总理之后。胡锦涛、温家宝两届政府萧规曹随，并未对江、朱时代启用的分税制做任何重大的修正，甚至未曾发表任何有关财政体制改革的重大文件。与胡、温政府不同，党的十八大形成的以习近平为核心的中央领导集体在执政近五年中，已经发布了两个与财政体制改革相关的重要文件。2013年11月召开的中共十八大三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。在该文件涉及的十六大项改革议题中，第五大项为“深化财税体制改革”。2016年8月国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。这个文件是根据“党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出的建立事权和支出责任相适应的制度”形成的。本文将就这两个文件所宣示的内容，在中央与地方的财政事权和支出责任划分问题上，在何种程度上对、或者可能对现行体制形成突破展开评论。

    温故而知新，本文的余下部分，将首先回顾分税制实施之前我国中央与地方财政事权和财权的划分情况，然后讨论分税制下财权和事权的分配，最后论述上述文件特别是后一个文件的历史意义及其不足之处。

    一、分税制改革之前中央与地方财政事权和财权的划分

    分税制改革之前，我国财政事权和财权的划分，经历了计划经济下的统收统支和改革前期的财政大包干两个时期。在事权和财权分配上，两个时期既有相同之处，也有不同的地方。大体而言，在事权的分配上，两个时期相同多于不同，在财权分配上，不同更为显著。在事权即财政支出责任的分配上，主要是按照行政和事业单位的行政隶属关系来划分的，即中央行政、事业和企业单位的事权属于中央财政的支出责任，归属各级地方政府(包含省、市和县)所管的行政、事业和企业单位的事权属于地方财政的支出责任。换言之，在分税制改革之前，除了国防、外交等少数事权为中央专属外，支出责任在中央与地方之间划分的主要依据，并非事项本身的差异，而是执行责任的单位的行政隶属。

    行政隶属关系对分税制改革之前的财权划分也产生了一定的影响，例如，企业收入的归属往往根据企业的行政归属而定，即中央所属企业收入为中央收入，地方企业收入为地方收入。但是，决定财权划分的根本变量是由中央政府规定的各个省级行政区地方财政收入征收基数(指标)、支出指标(仅用于1980年之前)、上解中央基数、从中央获得补贴指标、收入与中央分成方法等一系列财政体制规则决定的。中央政府始终保持单方面制定并改变规则的权力；这些规则或变量在1980年之前为“一年一变”，1980年到1993年之间为三到五年保持不变。这就意味着，在分税制实施之前，一个地方有权征收多少财政收入，有权使用多少财政收入，可以因中央的规定变化而一年一变(1980年前)，或3到5年一变(1980-1993年)。

    深究而言，在分税制实施之前，各地征收的财政收入规模，并不都是其可使用的财力，不都属于其财权范围之内。对于那些需要向中央上解财政收入的省份(通常是富裕省份如上海)而言，唯有完成其向中央上解支出后剩余的财政收入，方才属于其可以支配的财力也即财权。相反，那些需要中央提供财政补贴才能完成其支出责任的省份(通常是贫穷省份如贵州)来说，其所拥有的财力或财权为自身征收的财政收入加上中央补贴。在分税制改革之前，各地方无不在中央决定的规则范围内争取自身的财力或财权的最大化，最大化途径无非如下几个：(1)尽可能地增大本地的财政收入征收规模；(2)尽可能地减少上解中央的财政支出规模，或者争取尽可能多的中央财政补贴；(3)在地方征收的财政收入需要与中央分成的情况下，在条件许可的情况下，通过减少地方财政收入征收努力，通过上解规模的最小化达到财力的最大化。这几个途径均含有机会主义的成分。在1980年之前中央政府“一年一定、一年一变”规则的情况下，地方政府的机会主义难有多大作为。但在1980-1993年财政大包干时期，中央政府与各省级行政区形成了3-5年保持不变的财政包干关系，这就给后者的收入最大化的机会主义努力塑造了适宜的政策和制度环境。地方政府，特别是那些需要向中央提供上解收入的富裕地区政府，纷纷选择减小税收努力以求得向中央上解收入最小化的方式，来达到收入最大化的目的，从而导致国家财政总收入占国民生产总值、中央财政收入占财政总收入比重双双下降至接近危机的水平。1994年开始的分税制体制，正是中央政府在对这一危机反应下做出的制度变革。

    二、分税制下中央和地方财权和事权的划分

    分税制的实施，彻底改变了我国财权分配的方式，但在事权即支出责任的分配上则沿袭多于革新。分税制改革的纲领性文件《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)清晰地显示了这一点。中央与地方事权和支出的划分构成该文件第三节“分税制财政管理体制的具体内容”的第一点：

    根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

    显然，在这个文件中，除了国防、外交以及援外支出责任完全由中央承担、城市维护和建设经费完全由地方承担外，其余各项支出依然是按照行政级别归属予以划分的。在实际的进程中，分税制改革尽管在收入端使中央收入占总收入比重达到50%左右，但由中央执行的支出任务并没有增加。相反，分税制改革以来新增的政府支出责任，尤其是社会保障支出责任，几乎完全由地方政府来执行。因此，地方财政支出占公共财政总支出的比重，从1990年代中期的70%逐步增至2010年代中期的85%。换言之，在分税制体制下，相对于支出任务而言，中央财政出现了越来越多的剩余，地方财政则出现了越来越大的赤字。分税制是如何解决这个问题呢？这个问题的解决，是通过中央和地方财权的重新划分而实现的。

    除了极少的例外，分税制改革完全取消了按行政隶属划分收入的传统做法。国内税收按税种划分为中央税(消费税等)、地方税(营业税等)和中央与地方共享税(增值税、2002年起个人和企业所得税)。1994年成立的国税系统负责征收中央税与央地共享税。地方分享的共享税收入由国税部门征收后划转给地方。地方税务部门仅负责征收地方税。在这个制度下，与分税制改革之前不同，地方征收的收入悉数归属地方，构成地方财力的一部分。此外，中央对地方的税收返还和转移支付也被视为地方可支配的财力。分税制体制使得中央政府掌握了大量的剩余财力作为转移支付的资金基础。这是因为作为第一大税种的增值税，其收入按中央75%地方25%的比例分享，此外，大税种消费税被划分为中央税，个人和企业所得税在2002年中央与地方对半分成后，从2003年起按中央六成地方四成的比例分享，这些制度安排使中央的财政收入占全国公共财政总收入的比重，始终保持在50%左右，而地方财政支出占财政总支出的比重，如上所述，从1990年代中期的70%逐步增至2010年代中期的85%。于是，中央对地方的巨额财政转移支付成为中央消化其巨额财政收入剩余、地方填补其巨额财政收支赤字的基本手段。这也意味着中央通过转移支付承担了由地方政府执行的众多支出的部分责任。

    以2015年为例。在这一年，全国公共预算总收入和总支出分别达15.23万亿和17.59万亿元。中央收入和支出分别为6.93亿元和8.06万亿元，其中含对地方的税收返还和转移支付支出5.5万亿元。全国地方公共预算总收入为13.81亿元，其中本级收入和税收返还与转移支付收入分别为8.3万亿和5.5万亿，转移支付收入占地方总收入的40%。全国地方总支出为15.03万亿元，占全国总支出的85.44%。在中央对地方的税收返还和转移支付中，税收返还为5018.86亿元，这部分资金地方政府可以任意使用。在转移支付中，具有明确用途的专项转移支付达21623.63亿元，一般性转移支付达28455.02亿元。必须指出的是，在我国，一般性转移支付中的一部分资金是明确了用途的，尽管它们采用的不是项目的方式、而是总体拨款(block grant)的方式实施。表明用途的一般性转移支付包括城乡义务教育补助经费1232.82亿元，基层公检法司转移支付434.05亿元，基本养老金转移支付4405.18亿元，城乡居民医疗保险转移支付2123.24亿元，四者合计8195.29亿元。加上专项转移支付21623.63亿元为55097.51亿元，占中央对地方转移支付和税收返还合计55091.51亿元的54%。换言之，2015年中央对地方转移支付和税收返还资金中，有54%是明确规定好用途的。这样，我们就可能通过计算地方政府各类支出中中央指定用途转移支付所占的比重，来判断中央政府认定哪些支出领域属于中央与地方的共同责任。

    表1显示了我们的计算结果。在17类支出中，中央支出占全国支出占比超过97%的有外交与国防，其支出责任几乎完全由中央承担；粮油物资储备支出中中央占比达70%，支出的主要责任是由中央承担的。中央支出比重在40-51%之间的有金融业和科技，这两类支出责任可以说是由中央和地方分别分担的。其余的各类支出其支出任务的绝大多数甚至接近全部均是由地方政府执行的。在各类地方支出中，中央政府通过专项转移支付和分类整体拨款一般性转移支付的方式，承担起部分事权，按其承担比重排序依次是：住房保障(转移支付资金至少占45%)、节能环保(42%)、社会保障(38%)、农林水(38%)、交通运输(37%)、医疗卫生(28%)、商业服务业(19%)、国土海洋气象(14%)、教育(12%)和文化(10%)。

表1  一般公共预算支出：中央、地方与转移支付的分布(2015)

    资料来源：财政部官网“财政数据”专栏，http://yss.mof.gov.cn/2015js/index.html。

    在分税制体制下，中央与地方的财权分配方式，同以往相比，发生了本质的变化。地方政府所支配的财力或财权由两个部分构成：地方政府自己征收的收入和从中央获得的转移支付和税收返还收入。但是，在事权或支出责任分配上则基本沿袭了此前按行政隶属关系划分的方式，地方政府承担了85%的国家财政支出任务，中央政府是以向地方政府提供转移支付的方式来承担或分担由后者执行的支出责任的。在这个思路下，在地方支出中，那些专项转移支付和准专项性的“整体拨款”占比较高的支出类别，社会保障、住房保障、节能环保、交通运输等，可视为中央与地方共同事权的领域。

    三、当前我国事权和财权划分政策：基于《意见》的评析

    十八大以来的中央对财权和事权划分的新政策，具体而言，2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》)，在财权和事权的划分问题上，究竟有多少突破、多少因循？我们在本节将做一番深入解读。

    首先，我们注意到，“意见”完全摒弃了按行政隶属关系划分支出责任的传统陈述。它提出了五条划分事权的指导性原则。

    1.受益原则。体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责，跨省(区、市)的基本公共服务由中央与地方共同负责。

    2.效率原则。结合我国现有中央与地方政府职能配置和机构设置，更多、更好发挥地方政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，提高行政效率，降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权。

    3.权、责、利相统一原则。适宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行能力；适宜由地方承担的财政事权决策权要下放，减少中央部门代地方决策事项，保证地方有效管理区域内事务。明确共同财政事权中央与地方各自承担的职责，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。

    4.激励地方政府主动作为原则。合理确定地方财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障，避免出现地方政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。

    5.支出责任与财政事权相适应原则，即“谁的财政事权谁承担支出责任”原则。属于中央并由中央组织实施的财政事权，原则上由中央承担支出责任；属于地方并由地方组织实施的财政事权，原则上由地方承担支出责任；属于中央与地方共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定中央和地方的支出责任以及承担方式。

    这五条原则中，在内容上，第1条和第4条重叠，第3条和第5条高度重叠。第2条效率原则从信息搜集和利用难度进行事权划分，把信息搜集和利用难度大的公共服务的提供作为地方政府、特别是基层政府的事权，把信息比较容易获取和甄别的公共服务的提供作为中央政府的事权，以提高行政效率，减少行政成本。这个原则符合国际上财政联邦主义学说对分权的一个主要辩护论点：即地方政府比中央政府更贴近信息源、更能反映地方居民的需求(Tiebout,1956)。其余的4条原则均可从所谓第一代和第二代财政联邦主义理论(Musgrave，1959；Weingast，2009)那里获得理论支持。

    更加值得注意的是，“意见”给出了如表2所示的中央财政事权、地方财政事权与中央和地方共同财政事权的清单,并要求在2017-2018年取得突破，在2019-2020年完成基本领域改革。对这个清单可获知如下印象和判断：(1)纳入中央财政事权的支出责任类别均符合上述5个原则。(2)纳入地方财政事权的支出责任类别也符合上述原则，但支出类别缺非常之少。(3)纳入中央与地方共同事权类别却非常之多。对照前列表1仔细观察，我们发现，表2所列的中央事权、地方事权和中央地方共同事权分类，虽略有出入，基本上就是对我国目前(或2015年)的事权分配方式的认定和再现。如果我们把中央支出占比超过70%作为中央事权的标准，地方占比超过80%，且其支出中来自专项和“整块”转移支付资金占比不超过10%作为地方事权的标准的话，那么，根据表1报告的数据，可划入中央事权的支出仅有外交、国防和粮油物资储备三个大类，可划入地方事权的支持仅有城乡社区建设、资源勘探信息、公共安全三个大类，其余的所有类别支出，除了科技和金融业支出外，都可划入中央与地方的共同事权范围，因此，共同事权的范围被泛化了。

表2  《意见》对财政事权划分清单

    资料来源：《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，2016.

    仔细探究发现，《意见》对中央与地方共同事权的泛化处理，似乎并不符合它提出的有关处理财政事权划分的五个原则。例如，在社会主义市场经济的条件下，一个地方的就业状况，主要取决于该地的经济发展状况。我国改革发展的成功经验表明，从政策的角度看，一个地区的经济发展，主要是当地政府的责任，而不能依靠中央政府的照顾。招商引资、营造良好的商业和基础设施环境，主要是地方政府的责任。包括就业在内的地方经济发展成果的受益者亦主要为地方居民。如张五常(2009))所言，县域竞争乃是中国经济发展成功的主要制度性根源之一。此外，从信息复杂性特殊性的角度看，影响地方就业和经济发展因素因地而异，千差万别，为发展地方经济、增加地方就业水平的公共服务提供所需的信息可谓“信息量大、信息复杂且获取困难”。这些公共服务不仅包括社会治安、市政交通、城乡社区事务建设、农村公路，而且也应包括基础教育、公共文化、医疗卫生设施和服务，等等。这些支出类别，按照五个原则，或者国际的通行做法，应当明确宣布为地方的事权。

    另一方面，基本养老保险、城乡居民基本医疗保险等社会化保险支出执行责任，按照效率和公平的原则，应当成为中央的财政事权。从效率的角度看，社会化保险特别是城镇职工基本养老保险、医疗保险等只涉及资金的缴入和给付，并不直接涉及服务的提供，所需信息相对简单，通过精算等手段，完全能够在全国统筹统一运行的平台上进行。这样做，比目前的县市统筹、省级调剂的体制更有行政效率，也更公平。目前零碎化的县市统筹体制，全国高达数千个各自独立的运营机构(通常为各县市社保部门)，带来了高昂的行政管理成本。同时，由于缺乏资金运作的专业人才，社保资金的投资保值增值效率极其低下。在公平性方面，在零碎化的县市统筹体制下，人口老年化严重，退休人口众多，劳动人口相对较少的地区(如东北)，与人口结构相对年轻、经济发展良好的地区(如深圳)相比，处于非常不利和困难的位置。前者不得不“用足”国家政策，全额征收社保费；后者则可网开一面，以较低的比率征收社保缴费。国家无法统筹使用全国的社保资金，实现社会保障做大资金池分担分散风险的应有之意。

    从国际上看，凡提供社会化养老保险项目的现代市场经济国家，都是在全国统筹的层面上，由中央政府统一运作，而非由地方政府各自运营自己的项目。美国学者彼得森道出其中原委。在他于1995年发表的《联邦主义的代价》一书中，提出了功能性联邦主义学说。这个学说把财政的国内功能分作两大类即发展功能和再分配功能。在市场经济条件下，即资本和劳动力等生产要素自由迁移的条件下，发展功能应由地方政府承担，以使地方政府通过改善基础设施、教育、安全等服务吸引资金和劳动力的流入。再分配功能则应由中央政府承担，因为如果由地方政府承担的话，提供较高福利水平的地方会成为“福利磁铁”，吸引人们到那里享受福利。而为了提供较高水平的福利，地方政府必须征收较高水平的税收，对此，企业将用脚投票，或远而避之，或迁往他处。财政的再分配功能完全或主要由地方政府承担的话，必然出现各地方“逐底竞争”，最终导致国家的再分配功能彻底丧失的局面。相反，如果由中央政府来提供再分配服务，至少在一国的范围内，不会影响到资本和劳动力的自由流动(Peterson,1995)。反观我国，之所以能够出现基本养老保险地方统筹的局面，完全是因为户口制度存在，使地方政府能够使用户籍区隔外地人口享受本地提供的福利。事实上，社会保障特别是城镇职工基本养老保险的县市统筹，已经成为阻碍我国劳动力流动从而阻碍市场化改革的主要因素之一。

    为什么《意见》把应该划给中央的财政事权和应该划给地方的财政事权，大量地划入了中央与地方共同事权的范畴呢？如前所述，这是对分税制实施以来不断膨胀的中央对地方转移支付的事实的认定。不如此划分，接近中央公共预算收入80%、公共预算支出70%、占地方公共预算支出40%的转移支付，就没有存在的合理理由，至少没有理由达到如此之大的规模。巨大规模的转移支付的存在背后，是某些强势部门和强势地方的利益。《意见》似乎对此也有所体认。它在完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度一小节里指出，“清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付，……对保留的专项转移支付进行甄别，属于地方财政事权的划入一般性转移支付。”而在《意见》的开篇，更是强调“适度加强中央事权和支出责任”。显然，中央与地方共同财政事权泛化、转移支付规模过大的问题，需要党中央和国务院做出能够克服强势部门和地区利益的政治决断。

参考文献：

〔1〕Musgrave, R. A. The Theory of Public Finance. New York: McGraw-Hill. 1959.

〔2〕Peterson, P. E. The price of federalism. Washington DC: The Brookings Institute. 1995.

〔3〕Weingast, B. R. Second generation fiscal federalism: the implications of fiscal incentives. Journal of Urban Economics, 2009, 65(3), 279-293.

〔4〕Tiebout, C. M. A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy, 1956, 64(Volume 64, Number 5), 416-424.

〔5〕张五常.中国的经济制度.中信出版社，2009年.