中国社会科学院

 

内容提要：自1994年分税制改革以来，我国围绕财权、事权、财力、支出责任这四个要素，经过了几轮关于政府间财政关系的改革，改革所表现的特征有二，一方面从收入端向支出端演进，一方面从全域向财政领域聚焦。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的出台，标志着我国财政体制改革进入了一个新的发展阶段，如何让其中所明确的改革事项逐一落地，需要加强理论和实践两个层面的探索。为了形成切实可行的中央、地方财政事权与支出责任划分方案，一要做好“办事”与“花钱”的学问，二要实施“双向平衡”与“上下结合”的方略，三要形成具体划分标准、路径、方法和流程。

关键词：财政  事权  支出责任

 

2016年8月24日，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49 号，以下简称《意见》）正式发布，至此，我国在调整政府间财政关系方面迈出了关键性的一步。事实上，政府间关系博弈的结果无外乎竞争和合作两个方面，适度的竞争可提高效率，有质量的合作可降低成本。合理划分中央和地方的财政事权与支出责任，归根到底是要理顺政府间财政关系，建立低成本、高效率的财政体制。在新的起点推进改革走向纵深，首先要将《意见》中的改革事项充分落实到位，这需要从理论到实践的路线指引。

一、相关理论的启示

财政事权与支出责任如何在不同级次政府间划分才能更有效率、更低成本？事实上，这并不是一个新问题，学术界围绕此问题经过一个多世纪的不断求索，已经得到了非常丰富的理论、观点，成为指导中国改革实践的重要依据。当前，我国财政体制改革行进到新阶段，一方面需要驻足回望经典理论，从中得到新的启发；一方面需要梳理分析前沿观点，将其化零为整形成指导实践的合力。

（一）财政分权理论的基础性影响

财政分权理论所探讨的主题是中央政府与地方政府及地方政府间财政分工的方式，形成了很多的理论观点，其中Tiebout（1956）的“以脚投票”理论、Stigler（1957）最优分权理论、Buchanan（1965）的“俱乐部”理论、Oates（1972）的分权定理、Tresch（1981）的偏好误识理论以及Montinola，Qian and Weingast（1995）、Seabright（1996）、Qian和Weingast（1997）、Qian和Roland（2001）所专注的激励相容与机制设计学说，均围绕着政府职能、财政职能及财政工具如何在不同级次的政府间进行合理配置的问题展开，对中央与地方财政事权与支出责任划分研究起到基础性理论支撑的作用。

（二）财政事权与支出责任的定义及关系

《意见》明确，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。在《意见》出台前，国内外学者并未对财政事权单独进行研究，将事权理解为政府职能的作用、范围、重点、边界，强调权力的归属和执行的主体，而支出责任则是实现事权的成本和花费，当事权对接到财政运行管理环节上的预算支出科目时，事权的实现就得以保证。所以，事权是前提，支出责任跟着事权走，拥有什么样的事权就要承担什么样的支出责任（文政，2008，刘新凤，2011，白景明，2015，赵云旗，2015）。也就是说，依据政府间财政事权划分进行支出责任的划分，支出责任的划分反映和体现了财政事权的划分（齐志宏，2001，李齐云，2001）。

（三）央地财政事权与支出责任划分的必要性

首先，基于公共物品成本收益均衡的考虑。如果不划分中央和地方政府之间的财政事权和支出责任，那么政府的税收和支出脱钩，提供公共物品就无法实现成本收益的均衡（Oates, 1972）。一个地区的居民数量增加，会使给定数量的公共物品的平均成本降低，同时平均而言，每个居民使用公共物品所带来的效用也降低了，则存在一个最优的地区规模，使每增加一个居民所产生的边际收益等于边际成本，也就是说，单一层级的政府管理整个国家内部的多个地区并非最优，政府应该分层级为多个地区的居民提供公共物品（Buchanan，1965）。

其次，基于公共资源配置最优化的考虑。一个国家内部不同地区的居民有权通过投票表决或选择居住地点，显示出自己对公共物品的偏好（Stigler，1957，Tiebout，1956，Gramlich，Rubinfeld，1982）。如果中央和地方政府划分了财政事权和支出责任，就可以按照居民的偏好提供相应的公共物品，从而能够满足社会福利最大化的条件，实现公共资源配置的优化。（Musgrave, 1959，Oates, 1972）

第三，基于信息不完全的考虑。地方政府比中央政府更接近地区的居民，更了解居民的偏好和需求，中央和地方政府划分财政事权和支出责任，并分别提供相应的公共物品，是避免不确定性、消除信息问题的可取之法。（Stigler，1957，Tresch，1981）

第四，基于鼓励创新的考虑。通过划分财政事权和支出责任，中央政府赋予地方政府某些公共服务职能，对于某一种产品或服务而言实践的机会就多了，更有可能出现新的创意、新的办法，相比由中央政府单独提供有着更多的创新机会。（Tresch，1981）

第五，基于路径依赖的考虑。历史上，因为生产力落后，通信和交通不便，幅员辽阔的国家受限于政府的管理半径，往往不得不设置多个层级的政府。与之对应，当时市场交易并不发达，政府的治理理念强调大小事务均由政府处理，这就要求政府清晰地划分权责，设置部门。历史的路径依赖延续至今，为中央和地方政府划分财政事权和支出责任赋予了行政合法性。（侯一麟，2009）

第六，基于理顺政府间财政关系的考虑。科学合理地界定中央与地方各级政府的事权与支出责任，是保障政府公共职能的有效发挥和实现央地关系规范化的逻辑前提（郭庆旺、赵志耘，2002）。这样，地方政府才会对地方经济负责，各级政府都面对着硬预算约束，同时，产品和要素可以自由流动，地区之间的竞争将对地方政府形成强有力的激励。（钱颖一，1998）

（四）央地财政事权与支出责任的划分原则

早在19世纪末，Bastable就从财政事权与支出责任的角度对财政体制划分提出了三原则，即受益原则、行动原则、技术原则（Bastable，1892）。到了20世纪下半叶，学者们开始专注财政职能在中央和地方政府间最优划分问题。Oates（1968）认为，经济稳定与发展职能和收入分配职能应由中央承担，资源配置职能则应由地方财政承担。就中国而言，面向建立现代财政制度，时任财政部部长楼继伟（2014）也提出了中央、地方事权与支出责任划分的三原则，即外部性、信息处理复杂性和激励相容。

（五）我国央地财政事权与支出责任的划分

研究表明，我国中央、地方财政事权与支出责任划分存在以下不足之处：其一，划分的边界不清晰。其二，强调经济建设方面财政事权和支出责任的划分，忽视了公共物品和公共服务方面。其三，中央和地方政府缺少将混合型事权划分清晰的动机。其四，缺乏统一完整的法律法规。（寇铁军，2006，文政，2008，唐在富，2009，赵云旗，2015，贾康、苏京春，2016）

面对存在的问题，学者们试图从不同的角度提出解决思路。其一，首先要界定政府边界，明确政府和市场、政府和社会的关系，然后再来划分央地间财政事权和支出责任，进而再确定央地收入划分、健全地方主体税体系，即先将事权和支出责任巧妙地对接到一起，再考虑收入和它匹配的问题（高培勇，2016，刘尚希2017，）。其二，技术进步可能要求市场、社会和政府的重新定位，所以划分既要稳定性和确定性，又要动态调整（杨志勇，2016）。其三，哑铃形三级分权结构是事权和支出责任相适应的财政体制最佳路径（吕冰洋，2014，马国贤，2016）。其四，应由事权最终执行环节的那一级政府承担相应的支出责任，由此达到事权和支出责任的匹配（贾康、苏京春，2016）。其五，外部性大的事权应划分给中央政府，并由其履行相应的支出责任，以增加公共品供给效率（安体富、贾晓俊，2010，傅勇，2010）。其六、设立专门委员会，为财政体制改革提供协商平台，为事权和支出责任调整提供动力机制（高培勇、汪德华，2017）。

学者们还尝试根据自己提出的分析框架对中央地方间的财政事权和支出责任进行具体划分。白景明等（2015）对中央、省、市县三级事权和支出责任进行了操作层面的划分。李春根、舒城（2015）提出基于路径优化的划分框架，并对省、地、县三级事权和支出责任进行划分。马海涛等（2016）以事权划分的影响因素构建决策矩阵，并据此对北京市公用事业领域的财政事权与支出责任在市区两级进行调整。

可见，无论是国外的财政分权理论，还是国内政府间财政关系领域的研究，基本达成了共识，即需要在中央和地方各级政府间划分事权和支出责任。但目前的研究仍是停留在价值判断层面，提出的划分方案也只是方向性的。要将《意见》中的改革事项充分落实到位，即要解决“具体怎样划分”问题，还需将国外研究中国化，将国内研究具体化。

二、我国相关改革的进程

（一）改革从收入端向支出端的演进

财权、事权、财力、支出责任是政府间财政关系构成的四个要素，自1994年分税制改革以来，我国围绕这四个要素经过了几轮关于政府间财政关系的改革，从“事权与财权相结合”到“财权与事权相匹配”、“财力与事权相匹配”，再到当前的“事权与支出责任相适应”[①]。可以看到改革从最初的强调收入和支出并重，甚至把收入一端的改革放在更重要的地位，发展到目前把支出一端的改革放在主体地位，反映出对政府间财政关系改革的认识已经慢慢回到“以支定收”的财政基本原则。

换句话说，理顺政府间财政关系首先要解决的问题是进行各级政府事权划分，并根据事权配置支出责任使二者相适应，然后再要解决各级政府财权划分问题，并通过中央对地方政府的转移支付调剂各级政府财力余缺。可见，支出端的改革是处于第一层面或者基本层面的问题，是理顺政府间财政关系的关键。由于我国财政体制改革的短板在支出一端，此项改革恰是补齐短板之笔，对于我国现代财政制度的建立乃至国家治理现代化的实现也具有重大现实意义。

（二）改革从全域向财政领域的聚焦

党的十八届三中全会提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”，事实上是明确了改革的方向，即中央和地方按照事权划分相应承担各自的支出责任，中央事权的支出责任在中央政府，地方各级事权的支出责任在地方各级政府。而《意见》则将改革聚焦财政领域，作为中央、地方财政事权和支出责任划分改革的纲领性文件，给出了改革的基本思路和时间表。

《意见》首先从市场与政府、中央与地方、省以下地方政府间的关系层面以及法律依据层面的种种表现，指出我国现行的中央与地方财政事权和支出责任划分的不清晰、不合理、不规范等问题，提出推进改革的必要性。在此基础上，提出改革的目标是“形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式”，从而让市场在资源配置中的决定性作用充分发挥，让政府能够有效提供基本公共服务，让建立、健全现代财政制度及推动国家治理体系和治理能力现代化的要求得到满足。《意见》明确了五项改革的总体要领，其中的亮点在于坚持财政事权由中央决定、坚持法治化规范化道路。

在既定的目标和要求下，《意见》明确了中央与地方财政事权和支出责任的五项划分原则，这些原则涵盖了理论上的公共品受益范围、成本收益、激励相容等方面。而五大原则指导下的改革主要从财政事权划分和支出责任划分两个方面推进。在财政事权划分方面提出要对中央的财政事权适度加强，对地方的财政事权给予保障，对中央与地方共同财政事权进行减少和规范，同时，建立财政事权划分动态调整机制。在支出责任划分方面明确中央和地方的财政事权分别由中央和地方各自承担支出责任，中央与地方共同的财政事权区分情况划分支出责任，并对具体情况进行了分类。此外，改革还包括加快省以下财政事权和支出责任划分，完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度，加强相关领域改革的协同配套等等。

从2016年《意见》及相关改革方案出台，到2020年基本完成主要领域改革，我国计划用不到五年的时间，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。事实上，探讨我国中央、地方财政事权与支出责任划分问题，需要对一系列具体问题给出答案，《意见》对其中的大部分已经作答，包括：为什么要对中央地方的财政事权与支出责任进行划分；要在哪些层面划分；基于何种原则划分；我国中央地方财政事权与支出责任划分改革有着怎样的基本架构；改革向纵深发展需要怎样的体制机制和配套措施的保障。

但也要看到，《意见》所明确的改革事项仍是抽象的，难以对接到执行层面，如何让它们“接地气”，还需要对如下三个问题作答。一是基于何种标准和方法对事权和支出责任进行划分；二是具体划分时应基于怎样的路线、方案和流程；三是是否需要设定先决条件。因为当前决策层最为关心的问题，便是如何将《意见》具体化为行动方案，如何将划分原则具体化为划分方法。

除此之外还要看到，《意见》中最重要的部分是划分原则，但这些原则均是财政事权划分原则。而对于支出责任划分，《意见》仅仅提出“做到支出责任与财政事权相适应，谁的财政事权谁承担支出责任”，而在现实中，这对于指导支出责任的划分是远远不够的，尤其是出现外部性、财政能力局限和规模经济时，需要多级财政共担支出责任。因此，应将外部性原则、财政能力原则和规模经济原则作为支出责任划分的补充性原则提出。

三、将改革事项进一步落到实处的建议

《意见》的出台是财政体制支出一端改革的重要节点，而如何让《意见》所明确的改革事项逐一落地，形成切实可行的中央地方财政事权与支出责任划分方案，则是现阶段改革的重中之重。

（一）做好“办事”与“花钱”的学问

探讨我国中央、地方财政事权与支出责任划分问题，需要由浅入深地进行剖析，可以借助一个参照背景，而这个参照背景可以选择“办事”与“花钱”的学问。花钱和办事之间的关系并不简单，关键在于花谁的钱、办谁的事。实践证明，办别人的事花自己的钱，节约但是低效，为了省钱可能会偷工减料；办自己的事花别人的钱，既浪费又低效，还会被附加条件，受别人的想法左右，最终不能实现自己的初衷；办别人的事花别人的钱，也是既浪费又低效，还可能会挪用一部分资金办自己的事，甚至挥霍、中饱私囊。由此可见，只有花自己的钱办自己的事才能又节约、又高效，其内在原因是“权责对等”。

将“办事与花钱的学问”运用到财政领域，就要解决如何“花财政的钱办财政的事”的问题，说到底，就是把花钱（支出责任）和办事（事权）之间的关系处理好，把有限的财政资源用好，实现财政支出方的权责对等，做好“办事”与“花钱”的学问，这也是财政体制支出一端的改革最终要实现的目标。

需要注意的是，花自己的钱办自己的事是有条件的，即钱和能力都满足需要。这将引出两个问题，一是自己的钱不够，二是有些事情自己有钱也办不成。所以，中央和地方的事权与支出责任划分，在解决权责对等问题之后，还要解决资金不够、能力不足的问题，以及在“办大家的事花大家的钱”时具体该如何操作的问题。

（二）实施“双向平衡”与“上下结合”的方略

由于政府结构一般为金字塔状，一个中央政府下设若干级地方政府，政府级次越低，其数量越多。因此，划分财政事权和支出责任，需要从纵横两个维度进行：纵向划分基于不同级次的政府之间，横向划分基于同级次政府之间以及政府各部门之间。可见，政府结构决定了政府间关系的复杂性，而后者导致财政事权和支出责任错综复杂地交织在一起，在政府间对其进行划分，必须达到纵横“双向平衡”。

而在划分方案形成后的实施阶段，则应遵循“上下结合”的方略，自上而下——顶层设计，形成改革的具体路径、流程和方法；自下而上——具体实践，即从基层的、最小范围的政府财政事权和支出责任开始，逐级向上，由细到粗、由小到大地划分。这样，既有利于中央统一领导，又能充分发挥各级地方政府的积极性、主动性、创造性。需要强调的是，在每个层级划分前，都要本着市场能做的事交给市场，创造明确本级事权边界的先决条件。

纵横“双向平衡”方略是基于我国五级政府和若干政府部门构成的金字塔型政府架构，以及地区间经济、社会、文化、自然的较大差异而提出；“上下结合”的方略，是基于《意见》的要求，发挥中央和地方两个积极性而提出，其中，“自上而下”面向划分方案的顶层设计，“自下而上”面向具体划分方案的形成、模拟、验证和实施。

（三）形成具体划分标准、路径、方法和流程

要加速推进中央、地方财政事权与支出责任划分改革，最终要解决“具体怎样划分”问题，即明晰财政事权与支出责任划分的基本路径，明晰每项公共品的受益范围，每项事权的外部性，各级政府行使每项事权的成本收益，每项公共服务产生规模经济所要达到的规模，每项共同事权的支出责任分配结构等等。因此，需要加速推进相关量化研究取得实质性进展。

但是，对公共品的受益范围、外部性等核心指标的测度非常困难，以承担一项事权的支出责任为例，其收益不是简单的经济收益，更多的可能是社会效益、长远效益、间接效益。因此，只能本着尽可能的原则，将所涉及的核心指标进行量化，实在不能测度的，则选取科学的方法进行估计。

国外的前沿研究相对成熟，但由于政治体制的差异，对我国的借鉴意义有限，可将其成熟的技术和分析方法在我国国情条件下进行改造、运用，对相关核心指标进行衡量或估计，最终得出具体的划分标准、路径、方法和流程，经模拟验证后形成具体划分方案，从而将《意见》中涉及的改革事项及国内研究提出的相对抽象的划分方案坐实。同时也要看到，我国地方差异较大，通用的划分方法可能对一些特殊的财政事权或支出责任并不适用，需要因事、因地制宜。

此外，由于财政事权与支出责任划分改革是一个复杂的系统工程，一方面，自身需要进行若干体制机制的建设，包括动态调整机制、评价与协调机制、利益补偿机制、违约成本承担机制、法律体系等等；另一方面，作为我国财政体制改革的一个新的发展阶段，并不能只限于解决支出一侧的权责对等问题，还要考虑收入划分的问题，将转移支付、政府债务、地方主体税种、土地财政、政府与社会资本合作等配套领域的改革也纳入视野，以从收入一端保证支出一端改革的实现。

 

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