李彬/辽宁大学；吕长生/中国社会科学院研究生院

 

    内容提要：明晰政府事权、合理划分支出责任是深化财政体制改革的重要内容，也是全面建成小康社会的制度保障。以首都经济圈为例，运用博弈论可以解释我国区域一体化进程中财税体制的矛盾性。通过研究日本区域一体化过程中财税制度创新经验，解析日本都区财政调整制度缘由、内容及政令指定都市税源分配制度，提出对首都经济圈创新财税制度的启示。

    关键词：日本  首都经济圈  财政调整  税源分配  区域一体化

 

    2014年，习近平总书记在北京座谈时全面阐述了京津冀协同发展的重要意义、建设方法和具体要求，并明确将京津冀协同发展提升到国家战略高度。次年，中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展纲要》进一步明确了京津冀三地的功能定位、产业分工与城市布局，陆续实施了交通、生态、产业等多个专项规划。2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知决定设立河北雄安新区。与此相关，首都经济圈的建设再次被提上日程。凭借强大的政治区位优势和政策支持，首都经济圈将日益成为区域经济增长的重要引擎。但是，相比早期的长三角、珠三角经济区而言，首都经济圈依然面临起步晚、发展慢、区域内部发展不平衡等一系列问题。面对诸多挑战，首都经济圈财税制度面临何种矛盾且该如何化解呢？对此，亟需扩展国际视野寻求相关经验借鉴，本文试图通过研究日本区域一体化过程中的财税创新经验，为首都经济圈提供有益的政策启示与对策建议。

    一、我国首都经济圈财税制度面临的问题

    (一)首都经济圈发展相对滞后

    首都经济圈面积达21.6万平方千米，主要覆盖京津冀三地，与长三角、珠三角经济区并列为我国三大经济增长极，但却面临起步晚、发展慢、区域内部发展不平衡等一系列问题。2016年，长三角经济区主要16个城市常住人口为1.10亿人，生产总值达12.3万亿元，增长率为7.8%，人均GDP为10.9万元，区域经济总量占全国比重达16.5%；^[1]珠三角经济区九市常住人口5874.28万人，生产总值接近6.79万亿元，增长率为8.3%，人均GDP为11.5万元，区域经济总量占全国比重达9.1%；^[2]首都经济圈常住人口为1.12亿人，生产总值为7.5万亿元，增长率为7.6%，人均GDP为5.9万元，区域经济总量占全国比重达10.1%。^[3]相对来看，长三角和珠三角经济区的经济增速均高于首都经济圈，且人均GDP相差也比较大。就经济圈内部情况来看，北京、天津、河北三地的人均GDP分别为11.46万元、^[4]11.45万元、^[5]4.26万元，^[6]北京和天津的人均产值几乎是河北的三倍，区域发展严重失衡。在京津冀一体化过程中，财税体制矛盾性与制度创新就成为值得研究的重要课题。

    (二)“行政区经济”下地区分割财税体制的矛盾性

    我国经过多年经济发展，在区域经济中普遍存在着“行政区经济”的特殊现象。^[7]“行政区经济”是指计划经济向市场经济过渡过程中呈现出来的，与区域经济一体化背道而驰的区域经济现象，表现为行政区划刚性约束区域经济发展，地方政府强烈干预所辖区经济发展，阻碍生产要素流动，是一种具有封闭性、特殊性、过渡性的不利于区域经济发展的经济现象。

    在行政区经济现象下，首都经济圈存在地区分割状态下财税体制的矛盾性。主要表现在四个方面：一是资金资源难以自由流动。地方政府通常会从自身利益出发，实行地方保护，这使地方资金、劳动力受到行政干预流动困难；二是稳态结构引起条块分割。各地区发展格局自成体系，形成稳态结构，现行的财税体制与政绩考核方式条块分割，不利于区域财政税收一体化的发展；三是重复建设。自20世纪80年代起，我国多次实行财政体制改革，每次改革均调动了地方政府进行积极的财政投入，^[8]同时也导致了重复布局、重复建设问题；四是产生经济摩擦。各行政区在财政体制与税收体制方面，为保障本行政区利益，容易产生经济摩擦。

    (三)首都经济圈财税体制问题的原因：博弈论解释

    在经济区一体化建设过程中，还有一个很大的阻力来自于各地政府的自我保护主义，为获取有利的政治排名，为赢得稀缺的上升渠道，政府官员不仅要关注本地区发展，还要关注邻近地区的发展。在极端情况下，一个地区的官员不仅有意愿做有利于本地区经济发展的事情，甚至还有意愿去做不利于其潜在竞争对手所在地区的事情，采取以邻为壑的政策。

   下面运用博弈论方法对此现象及产生原因进行分析。首先，可将政府是否愿意合作的决策过程看作是一场博弈。在此假设参与博弈的双方均知道彼此间的选择，即双方的选择信息是完全公开的。一场完整的博弈主要由博弈参与人，博弈策略以及博弈收益三方面组成的，建立此次博弈也从这三个角度入手。假设博弈人是级别相同、发展状况相似的两地政府A和B。假设博弈策略有A和B两地政府且均可以选择合作或者不合作，则排列组合最后共计有四种结果：{合作、合作}，{合作、不合作}，{不合作、合作}，{不合作、不合作}。在此次博弈中，最终的收益确定至关重要，因为对预期收益的判断将直接左右参与者的决策，那么对于A、B两地政府而言，何种收益能够使其做出合作与否的决定呢？

    在现实中，假设A政府采取合作策略而B政府采取事实上不合作策略，则均会使A政府陷入很被动的境地。在此种情况下，A政府的收益往往会小于双方均独立发展的收益D，即D>E，而且由于A、B两地经济发展程度相似，所以陷入被动局面下的A政府收益E，往往也会小于在正常情况下发展的B政府收益F，即F>E。

    另外，在A政府选择合作的情况下，如果B地也选择合作，那么在合作过程中所产生的效益将基本均等分配，即A、B两地分别可以得到合作成果的50%，可是这样的结果对于身处此博弈的双方而言意义不大，因为任何一方均不能超过另一方，即在两者政治升迁中没有明显的帮助；可是如果在A采取合作策略时，B却采取了消极态度而选择不合作，则将使结果完全不同。在已论证F>E的情况下，B将在此次博弈中超越A而获得名次的上升，进而获得更大的升迁机会。由此可知，在A地选择合作的情况下，B期望的最佳收益为F。同样，在B选择合作时，A期望的最佳收益也为F。

    综上所述，可以发现D对E而言是更好的选择，F对C而言是更好的选择，在这样的结论下，此次博弈的纳什均衡就是{DD}，即两地政府均不采取合作行动。由此推及，可以论证在首都经济圈建设过程中，作为邻近地区和潜在竞争对手的地方政府之间，大多不会主动采取合作共赢的策略，而更多的更是一场零和博弈。加之，行政分割与体制壁垒是经济区产业整合与优化资源配置的一条难以逾越的鸿沟。因此，区域一体化过程中，如何调整和完善财税体制，如何进行制度创新，怎样打破原有的隶属关系和财税分配格局，就是一道必须破解的难题。对此，有必要拓展国际视野。

    二、日本东京都的都区财政调整制度

    日本在区域一体化过程中，不断进行财政制度创新，比较典型的有以东京圈中东京都为案例的都区财政调整制度。

    (一)东京都与特别区的行政划分

    在日本东京圈中的东京都和特别区之间，因为有行政区的交叉和职能划分，日本近年来创新了都区财政调整制度。都区财政调整制度是指为了平衡东京都与特别区之间及特别区之间的财源，为了确保特别区行政自主权，确保特别区能够按照计划进行运营，根据日本《地方自治法》第282条第1项规定，设定了特别区财政调整交付金。[①]

    日本东京都与东部由23个特别区构成的行政单位也称为“东京都区”，东京都区相当于日本历史上东京市覆盖的区域，总面积达621.97万平方公里。特别区是日本第三级行政单位，直接归属东京都管辖，但是并非完全意义上的上下隶属关系，东京都区之间没有郡和市的行政级别，每个特别区与其它市是平级行政单位。东京特别区包括的23个区有千代田区、中央区、港区、新宿区、文京区、台东区、墨田区、江东区、品川区、目黑区、大田区、世田区、涩谷区、中野区、杉并区、丰岛区、北区、荒川区、板桥区、练马区、足立区、葛饰区、江户川区。

    (二)东京都与特别区的事务分配

东京都本应仅负责府县事务，特别区仅负责市街村事务，但是东京都通过特别区行使了一体化事务，如上下水道和消防事务，而特别区也行使了中心核心城市的事务(见图2)。

    一直以来，东京都一直根据东京都与特别区事务分配进行相关财税制度改革，改革历史进程回顾如表1所示。

表1  东京都的都区财政调整制度改革历程回顾

年月	制度修订	区的性质	事务权能
1947年5月	施行地方自治法	与市同样属于基础性的自治体	与市同样具有事务机能、创设都区财政调整制度
1952年9月	修订地方自治法(区长任命制度、限制事务)	属于都的内部团体	市的事务原则上由都处理、法律上列举10项事务由区行使
1965年4月	修订地方自治法(一部分转移事务、设定区议会次数上限、设置都区协议会) 修订地方税法(设定特别区税)	属于都的内部团体	市的事务原则上由都处理，21项事务以法律形式限定一部分区应行使的事务，将都区财政调整制度调整为现行方式
1975年4月	修订地方自治法(转移一部分事务)、事务权能原则上准许市行使，废除都配属职员制度	属于都的内部团体	修改区事务限定事项，原则上行使市和保健所设置市，转移保健所事务
2000年 4月	修订地方自治法(规定与市同样的基础自治体、转移清扫事务、明文规定财政调整制度)	属于基础性自治体，但是属于特殊的地方公共团体	特别区是与市相同的基础性自治体，转移清扫事务、重新看待都区财政调整制度、废除法定化的交纳金制度。

 

    (三)创新都区财政调整制度的原因

    一般情况下，市街村负责上下水道和消防等事务，而东京圈的事务均由东京都来完成，在此情况下，东京都与特别区之间就必须重新分配为处理上述事务经费的税源，因都区分割税源，在特别区之间遂产生了很大的税源差异。伴随这种税源差异，为更合理地在都区之间进行分配，也为更合理地在23个特别区之间进行财税调整，才有必要确立都区财政调整制度。

    (四)都区财政调整制度的内容与框架

    1.行政上大都市事务的特例

    东京都的地位在特别区的区域上，除了府县事务之外，本应由市街村行使的事务，却基于确保人口高度集中的大都市区域行政一体化与统一性观点，由东京都行使一体化施行的事务，如上下水道及消防事务等大都市事务。

    2.税制上的特例

    关于税制，在特别区的区域，作为普通税，除了都道府县税之外，在赋税征收方面还设定了三种税的特例，即市街村固定资产税、市街村民税法人税和特别土地保有税，这些税种统称为“调整税”。[②]

    3.特别区财政调整交付金

    在特别区的区域内，除上述行政上和税制上的特例之外，特别区相互之间存在着税源的显著差异与昼夜间人口差距这种区域特性。为此，东京都为了调整都区之间的财源分配及特别区之间的财源，要在赋税征收的市街村税中，按照一定比例提取调整税作为财源，这笔税金也称为“特别区财政调整交付金”。特别区财政调整交付金包括三个方面：一是根据地方自治法282条的规定，为了调整东京都与特别区之间及特别区相互之间的财政税收，特别区要向“都”交付特别区财政调整交付金；二是东京都要按照一定比例抽取调整税，以此作为财源。自1997年起，所抽取的比例设定为55%；三是余下的45%源自东京，用于确保大都市区域一体化发展事务的财源。

    特别区财政调整交付金是将调整税按照一定比例作为特别区的固有财源，将各区交付的交付金作为各区的一般财源。特别区财政调整交付金总额是这样计算的：交付金总额=调整税等收入额×55%。

    特别区财政调整交付金分为普通交付金和特别交付金两种类型，二者之间的比例为95：5。计算普通交付金时，需要分别计算基准财政需要额与计算基准财政收入额，基准财政需要额是针对超过收入额的部分，将超过金额作为普通交付金来交付。特别交付金则是在发生灾害等特别财政需求时交付的一种税金。概而言之，东京都的特别财政调整交付金制度示意图如图3所示。

    4.都区财政调整制度与地方交付税制

    日本都区财政调整制度不同于地方交付税。地方交付税是日本为不损害地方公共团体运营的自主性，为平衡各地财源，由中央政府在个人所得税、公司所得税、酒税、增值税和烟税五种国家税收基础上，按照一定比例和系数加成后形成的财政基金，目的是保障地方行政有计划地运营，以实现区域自治和强化地方公共团体的独立性。地方交付税实质上是在各地方政府间根据一定标准进行无条件转移分配，以强化落后地区地方政府的财政支出能力和基本公共服务供给能力，地方交付税也分为普通交付金和特别交付金两种。日本都区财政调整制度则从保障税收总额与保障团体利益两个方面，与地方交付税制度存在诸多不同之处。如表2所示，最大的不同就是确保保留的财源比例的基准税率的不同。

表2  日本地方交付税制度与都区财政调整制度比较

    资料来源：作者根据「公益財団法人特別区協議会」第一次特別区制度調査会(平成17年3月5日)资料整理制成。

    (五)都区财政调整制度的都区协议会

    根据日本地方自治法第282条第2款，东京都与特别区在处理事务时，为了调整东京都与特别区之间、特别区之间的相互联系，日本创新性地设计成立了由都知事和特别区长参加、协商的“都区协议会”，进行都区之间财政调整等事宜的协商。关于都区协议会、都区财政调整协议会和都区地方研讨委员会的组成情况如表3所示。^[9]当都区协议会进行都区财政调整制度时，如果出现都区协议会无法调停的事项时，将转交由现行的自治纷争处理委员会进行调停。^[10]

 

表3  日本东京都区协议会的组成情况

都区协议会		都区财政调整协议会
都侧委员	区侧委员	都侧委员	区侧委员
知事 副知事3人 东京都技监 总务局长 主税局长	特别区长会会长 特别区长会副会长2人 特别区长会干事5人	总务局总务部长 总务局行政部长 财政局主管部长	特别区副区长会会长 特别区副区长会副会长2人 特别区副区长会干事5人 特别区长会事务局长
		都区地方研讨委员会
		都侧委员		区侧委员
		副知事3人 总务局长		特别区长会会长 特别区长会副会长2人 特别区长会事务局长

资料来源：松井一郎，橋下徹.大阪にふさわしい大都市制度“大阪都の実現”[R].2012：42

 

    三、日本政令指定都市的税源分配制度

    (一)日本政令指定都市制度缘起与特点

    日本政令指定都市制度顾名思义，是政府行政命令特别指定城市的制度，它是日本制定地方自治法时就存在的替代实际上不能适用的特别市的制度。基于《日本地方自治法》第252条第19款，日本将政令指定都市作为日本的行政区制，在一个城市人口超过50万人而实际认定时均超过100万人时，在经济和工业非常重要的情况下，可以认定为主要都市。1956年，日本废除了《五大都市行政监督法》(日本大正11年法律1号文件)，同年创设了地方自治新法，在其中的第147号文件中形成了政令指定都市制度，于1956年9月正式实施。原有的京都市、大阪市、横滨市、神户市、名古屋市等五个都市为政令指定都市，另外规定人口超过50万人的城市也为政令指定都市。截至2012年底，日本政令指定都市共有20个，总人口约为2693万人，由此约占日本总人口1/5的居民生活在政令指定都市中。

    政令指定都市原则上仍归属于上级的道府县管辖，但是它具有一定的自治权，政令指定都市既可以下设行政区，类似中国的市下设的管辖区，可以拥有多于普通城市的自治权。我国学者将日本政令指定都市制度特点概括为三个方面：一是政令指定都市在事权划分方面的行政监督、组织和财权等有明确规定；二是政令指定都市与其所在都道府县的行政职能分工科学，关系融洽；三是中央主管政令指定都市的部门分工合理且非常明确。^[11]

    (二)日本政令指定都市制度的分类

    以神奈川县1990年情况为例，政令指定都市可以分为大都市圈中心城市、大都市圈周边城市以及地方圈中心城市共三种类型。

    大都市圈中心城市是指人口在500万以上的大都市圈圈域的中心城市，主要有名古屋市、大阪市、北九州市及福冈市。这些城市有个共同特点是周边市街的居民涌入城市工作，晚上回到周边市街，结果出现了白天人口超过夜间人口的倾向。即使是在东京设有本部的企业也在这些大都市圈中心的都市中设置了分公司或者分店。^[12]

    大都市圈周边城市是指上述大都市圈中的中心城市之外的城市，如横滨市、川崎市、千叶市、埼玉市等首都圈周边城市，京都市、神户市、堺市等关西圈周边城市。这些城市白天人口未必低于夜间人口，但是白天去东京都区或者大阪市各大都市中心城市工作上学的比较多。

    地方圈中心城市是地方的中心城市，主要有札幌市、仙台市、广岛市等城市。全国范围内开展业务的企业分社多设置在地方圈中心城市。此外，这些城市多为后发政令指定都市，很多城市达到了合并的基准，也有很多城市具有广阔的市域。

    (三)日本政令指定都市制度的特权

    政令指定都市制度的特权可以分为行政权限特例、行政相关特例、行政组织特例和财税政策特例共四种类型。行政权限特例是根据日本地方自治法第252条第19款的规定，都道府县将80%的事务权利下放到政令指定都市，80%的事务权利主要包括：在福利方面有儿童福利相关事务、照顾穷人相关事务、残疾人福利相关事务、社会保障相关事务、病死游客相关处理事务、社会福利制度相关事务、智障患者福利相关事务、母子家庭和寡妇福利相关事务、老年人福利相关事务、妇幼保健相关事务、食品卫生相关事务、丧葬相关事务、旅游景点、旅馆及公共浴场营业规则事务、精神病人福利相关事务、预防结核病相关事务。在城市规划方面有城市规划相关事务、土地区划整理相关事务、户外广告相关事务。在道路方面有基于道路法管理市内指定区域外的国道和县道。在教育方面有任免县费负担的教职员工权限，有决定教职员工工资的权限。政令指定都市在财政上基本可与都道府县一样，具有相同的权利，地方交付税与道路配备的收入也会比中核市(中心核心城市)和特例市[③]有所增加；行政相关特例以大城市的自主性和一元行政为目标，当城市在处理事务时，主要处理关于知事的确认、许可、认可等相关事务；行政组织特例市指为有效地在指定都市中执行行政职能而设计的行政组织上的特例。如关于区的设置就是指定都市为分权市长权限内的事务，专门以条例形式将区域分开设置了区；财税政策特例是指为确保适合大都市的行政需要，考虑特别行政需求，设置地方挥发油让与税等，具体特例内容如表4所示。^[13]由此可见，财税政策特例实质上是政令指定都市制度的四项特权之一。

 

表4  日本政令指定都市财税政策特例情况

区别	项目	政令指定都市财税政策特例内容
地方税	国定资产税	1.对大规模补偿资产课税 2.每个课税客体适用免税点
	市民税	当具有两个以上区的事务所或事业所时，对每个区课税
	特别土地保有税	政令指定都市比一般市街村的课税基准面积小(政令指定都市的标准是2000m2，拥有都市规划区域的市街村的标准是5000m2，其他为10000m2)
国、县支出金	国、县支出金	通过移交事务增加税收，或者通过变更负担率减少税收收入。
地方交付税	地方交付税	测算基准财政需要额时，在修订测算单位、反映行政机能差异时确定修订系数时适用。
地方债	发行地方债的协议对象	发行地方债、地方债利率、变更地方债偿还方法时协议对象包括总务大臣。
发行彩票	销售彩票的收益金	为补充公共事业费的财源，获得总务大臣许可即可以发行彩票
让与道路特定财源及交付金	地方道路让与税	县及政令指定都市管理地方道路税(国税)的43/100
	石油煤气让与税	县及政令指定都市管理石油煤气税(国税)的1/2
	轻油交易税交付金	县及政令指定都市管理轻油交易税(县税)的90%
	汽车购买税交付金	政令指定都市管理汽车购买税的95%
	交通安全对策特别交付金	将违反交通规则的罚款作为原有资金，变更交付金的计算公式。

资料来源：東葛広域行政連絡協議会.政令指定都市問題研究会最終報告[R].2006：6-7

    (四)消除二元行政的税源再分配制度

    1.“二元行政”问题

    自1956年日本设置政令指定都市制度以来，这一制度持续了近50多年，基本制度框架几乎没有太大的改变。然而，在这段时间里，在政令指定都市与都道府县的实际行政运营中，所谓“二元行政”问题变得越来越显著。因此，为完善大都市中有效的行政体制，消除二元行政是非常必要的。

    过去“二元行政”并非是政令指定都市与都道府县之间固有的问题，然而随着政令指定都市规模的提高，政令指定都市常常是都道府县厅的所在地，因此政令指定都市与都道府县之间矛盾开始变得深刻起来。为消除“二元行政”问题，在政令指定都市存在的区域中，尽可能地将处理同种事务主体化为一元化，进而调整政令指定都市与都道府县之间的关系是非常必要的。

    2.税源再分配制度

    日本政令指定都市制度与现行税制如图4所示。^[14]为消除政令指定都市与都道府县之间存在的“二元行政”问题，首先以法定事务为中心，都道府县在处理全体事务时，但凡政令指定都市能够处理的事务尽量要移交给政令指定都市处理，据此有必要使处理同种事务的主体变为“一元化”。

    作为从都道府县转移到政令指定都市的事务，主要有都市规划、农地等土地利用领域、福利、医疗领域、教育等对人的服务领域。尽管由县承担了教职员工工资、城市规划区域整备、开发及保全方针等城市规划工作，已经由地方分权改革推进委员会第一次劝告，成为了从都道府县向政令指定都市转移的对象，但是没有移交的事务也作为移交事宜进行探讨。

    由于一些事务移交到政令指定都市，相应地会给政令指定都市带来新的财政负担，对此有必要探讨设置适宜的财政措施。当给县带来费用负担时，要考虑税源再分配问题，如采取移交税源等财政措施。

    (五)成立政令指定都市与都道府县协议会

    为消除“二元行政”问题，除移交事务和再分配税源之外，还有必要设置能够调整政令指定都市与都道府县之间的政策机构。为此，日本设置了在政令指定都市与都道府县之间，进行处理同种事务时适宜的联络调整协议会，并将协议工作制度化，适宜配置公共设施和进行有效的事务处理。

    作为协议会的组成人员，主要来自政令指定都市、都道府县执行机构和议会，他们共同参与有利于提高协议的实效性。协议会会长是市长或者知事，委员除了由市长或者知事、各议长担任之外，还要从其他议员或者职员中选任。在协议会中，有时也会出现无法调和的协议事项。如果发生此种情况，在现行制度上，可能会由自治纷争处理委员会进行调停。

    四、日本经验对首都经济圈创新财税制度的启示

    本文研究日本在区域一体化发展过程中进行的两种典型制度创新经验，即日本都区财政调整制度和政令指定都市制度下的税源分配制度经验，为我国首都经济圈在创新财税制度提供如下启示：

    1.要分清财权和事权。日本东京都区财政调整与政令指定都市制度均对应承担明确划分的财权和事权。当务之急，首都经济圈也应首先划分首都经济圈与省级政府部门、各市政府部门的财权和事权。

    2.可以考虑成立首都经济圈财税调整协议会。对此，可以参照日本东京都区财政调整协议会的做法，也可以参照日本政令指定都市与都道府县协议会的做法，成立专门机构，负责协调首都经济圈财政税收和省级财政部门与各市财政部门的关系。

    3.要保障首都经济圈建设的财源。(1)设立调整税。在东京都区财政调整制度中设置有市街村固定资产税、市街村民税法人税和特别土地保有税等“调整税”，首都经济圈在建设过程中不妨仿照东京都区的做法，设立调整税，进行试点探索；(2)划拨专项税款。日本东京都区中普通交付金占95%，特别交付金占5%，可以参照此种做法，从我国首都经济圈各地方税中划拨5%以补充首都经济圈的财源；(3)划定特例税。可以参照日本政令指定都市制度中设立财税政策特例的做法，考虑尝试赋予首都经济圈财税政策一定的特权或者特例。

    4.消除可能的“二元行政”。随着首都经济圈的发展，属于首都经济圈的各城市会逐渐发展壮大，长期下去势必会形成首都经济圈与各市及省级行政单位都要分管的二元行政现象，不仅可能会出现“二元行政”，还很可能会出现“三元行政”现象。日本消除政令指定都市与都道府县“二元行政”现象采取的是再分配税源的做法。首都经济圈不妨借鉴这一做法，划定可以移交给首都经济圈的税源，如果产生无法调和的协议事项时，可以由组建的纷争处理委员会进行调停。

    5.建立公共产品供给基金。公共产品的供给短缺一直为人所诟病，首都经济圈同样也面临着此类问题，一方面因为政府对公共产品的财政投入并不能对经济增长起到立竿见影的拉动作用，另一方面因为经济区内部存在着显著的税源差异，区域间发展失衡问题突出。为此，可以借鉴日本特别区财政调整金制度，在首都经济圈试点，设立公共产品供给基金，以此对具有明显外部性且关系重大的公共产品进行统一规划、统一投资，彻底补上公共产品供给短缺的短板。

 

参考文献：

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