河南财经政法大学

 

内容提要：受政体、经济发展水平、文化传统、政府政策、财政体制、地理条件、人口、行政、历史等因素的制约，IMF成员国中的英国、丹麦、土耳其和印度尼西亚财政集权程度差异较大。英国是高度集权的发达国家，印度尼西亚是相对分权的发展中国家。各国中央财政承担的重点支出责任却大致相同，囊括国防、健康、公共秩序与安全、教育和社会保障。我国财政的分权程度比较高，中央财政仅承担了国防支出责任，但没有承担起健康、公共秩序与安全、教育和社会保障支出的应有责任。因而，应适当增加我国中央财政的事权和支出责任，构建事权与财政支出责任相适应的分税制。

内容提要：财政事权  支出责任  政体  财政分权  国际比较

 

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立事权和支出责任相适应的制度”。这是对我国争论多年的分税制原则的重新界定。之后，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》阐述了财政事权和支出责任划分的重大意义。“合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要”。为了顺利推进中央和地方财政事权和支出责任的合理划分，首先必须明确财政事权和支出责任有哪些，然后才能对这些财政事权和支出责任在政府间划分。为此，应借鉴IMF成员国中与我国同属于单一制政体的发达国家和发展中国家政府间财政支出责任划分的经验，结合我国财政支出责任划分的现状，并以公共服务的受益范围、信息复杂性和激励相容原则为指导，才能更好地把我国的财政事权和支出责任在政府间进行划分，构建起我国财政事权和支出责任相适应的制度。

一、文献综述

随着分税制的运行，财力、财权与事权不匹配的矛盾日益严重地凸显出来，因而，如何划分政府间财政事权和支出责任的问题成为社会各界关注的焦点。这是因为，在政府间财政关系的三个构成要件中，政府间财政事权和支出责任的划分是税种划分和转移支付制度构建的前提和基础。那么，究竟应如何划分政府间的事权和支出责任呢？对于这样一个问题，社会各界众说纷纭。

（一）文献回顾

夏先德（2015）认为，应将全国受益、外部性强和信息复杂性低的公共服务作为中央事权和支出责任；对于中央事权内的公共服务，如果委托地方管理更有效率，则由地方代为管理；对于由地方管理有信息优势且对其他地区有较大外部性的公共服务，可作为中央和地方共同事权和支出责任；对于受益范围较小、地方管理的信息优势明显，可作为地方事权和支出责任。^[1]李汉文（2015）以贵州省的某县为例，根据受益、行动、技术规模、上级帮扶、历史和跨区域向上转移原则，把按功能分类的十五类支出在中央、省、县级之间进行了详细的划分。^[2]寇铁军、周波（2007）以发达国家英国、美国、法国和发展中国家俄罗斯、印度、阿根廷为例，分析了20世纪90 年代以来，各国中央和地方政府在每一项财政支出中的份额，认为发展中国家倾向于让地方承担主要支出责任，发达国家中央政府倾向于承担每一项目的主要支出责任。他们把这一结论与我国对比后发现，我国中央政府把较多的支出责任下放给了地方，地方承担了大多数支出项目的主要支出责任。^[3]郑培（2012）根据事权法定、财力事权匹配、受益范围、因地制宜、分工负责原则，把国防、对外事务、教育、医疗卫生、社会保障等支出事项的决策、支出责任、管理与执行和监督等权力在中央、省、市、县间进行了详细划分。^[4]吕冰洋（2014）把事权分为决策权、支出权和监督权，据此对公共事务在中央、省、县级政府间进行划分。他认为，决策权归哪级政府依据公共事务外部性，全国性的中央决策，地方性的地方决策；地方决策地方负责支出，中央决策时由中央承担支出责任有效的，中央承担支出，否则，地方承担支出责任有效的，地方承担支出。^[5]李奕宏（2014）认为，应在转变政府职能和优化政府层次的基础上划分政府事权和支出，把事权和支出分为中央的、省的、市县的和中央与地方共担的。^[6]宋立、许生（2009）根据受益、能力、管理效率、统筹协调、权责利对称原则，把义务教育、医疗卫生和社会保障的支出责任进行了划分。他们认为，公共卫生为中央、地方共同的支出责任；养老保险、失业保险和医疗保险具有全国性公共物品性质，应为中央政府和高层级地方政府的支出责任，管理责任可以由中央和地方共同行使；生育保险具有全国性公共物品性质，应为中央政府的支出责任；工伤保险与社会福利、社会救济等与地方密切相关，属于地方性公共物品，应该作为地方政府的支出责任。^[7]李海、张达芬（2014）按外部性、信息处理复杂性和激励相容原则划分了政府间事权和支出责任。他们认为，全国性公共产品如国家安全、宏观经济稳定、收入再分配等由中央（联邦）负责提供；资源配置主要由州或地方负责；跨区域的公共产品提供、经济建设等由中央与地方共同负责，中央承担主要责任。^[8]王东辉建议，应根据受益范围等原则确定中央、地方和中央地方共同事权。应将国防、外交、国家安全、产权与人权保护、边境公路与界河管护、宪法，以及食品药品监督、疾病预防控制、海洋管理、地震、气象等受益范围广、关系统一市场形成的事权划归中央，并由中央组织实施；将对利益外溢明显而信息管理相对复杂等领域，包括基础养老、失业、社会救助、儿童福利、职业教育、基础设施、江河治理等作为中央地方共同事权；将信息复杂、受益范围在当地的环境保护、自然资源管理、警察保安、住房、地方公路等作为地方事权。^[9]

（二）文献评价

文献根据受益、信息复杂性等原则对我国中央和地方各级政府的事权和支出责任进行了比较全面、详细的划分，具有一定的合理性。但文献侧重于对受益、信息复杂性原则的运用，而没能很好地把激励相容原则运用到食品、药品监管等事权和支出责任的划分中去，用其他原则来解释未免有些失当。

文献尽管也从国外事权和支出责任的配置中去归纳支出责任的划分经验，但选择的时段多为上世纪90年代，并未贴近现实。由于影响事权和支出责任配置的因素不断变化，事权和支出责任的划分就具有动态性，上世纪90年代的财政资源的政府间配置状况并不能作为我国当下划分事权和支出责任的依据。

文献虽然对我国各级政府间事权和支出责任进行了比较全面的划分，但并未明确政府间事权和支出责任划分的先后顺序。因为，只有先把中央和地方事权和支出责任划分好了，才谈得上地方财政之间事权和支出责任的划分。

有的文献将政府事权细分为决策权、监督权和支出权等，有的把政府支出责任和事权、政府事权和财政事权混为一谈，不可避免地制约了财政事权和支出责任的合理划分。还有的文献把政府资源配置、收入分配、稳定经济等职能进行了大致划分，而没对体现政府功能的财政支出项目进行分解，有失偏颇和具体。

二、中央财政事权和支出责任比较的视角和内容

（一）财政事权与支出责任的范围及其相互关系

在国外的财税理论中，根本不存在诸如我国这样的“财政事权”、“政府事权”这些术语，他们使用的是“政府功能”这一概念。IMF依据政府功能把财政支出划分为一般公共服务支出、国防支出、公共秩序与安全支出、经济事务支出、环境保护支出、住房与社区事务支出、健康支出、娱乐文化和宗教支出、教育支出和社会保障支出。[①]本文认为，这一按政府功能划分的财政支出类别，其实就是我们通常所说的财政支出责任，也可以说就是财政的事权，因为财政的事权就是财政的支出责任。然而，政府事权的概念要宽泛得多，包括政府各部门的事权，如财政事权、安全事权、外交事权等，财政事权只是其中之一，无非是支出责任。

（二）关注不同政体的国家

受政体等国情因素的影响，中央与地方政府事权和财政支出责任的划分方式有两种：一是分权方式，宪法中明确规定了联邦的权力和责任，凡是宪法中没有明确规定的权力和责任，则属于地方。二是授权方式，单一制国家的宪法并不明确划分中央和地方的权力和责任，地方的权力和责任由中央政府决定，也可以说是由中央政府的立法机关授权，没有授权的，则属于中央政府。因而，相对于联邦制国家，单一制国家中央政府的事权和责任较大。^[10]由于事权和财政支出责任划分方式不同以及由此衍生的中央政府事权和支出责任的大小不同，为了比较的需要，这里选择与我国同属于单一制政体的英国、丹麦、土耳其和印度尼西亚四个国家。

（三）关注不同经济发展阶段的国家

根据经济发展水平的差异，可将单一制国家划分为单一制的发达国家和发展中国家。我国属于发展中国家，但随着技术进步、制度变迁等的作用，我国的经济发展水平必将向发达国家迈进。因而，这里选择了与我国处于同一经济发展阶段的发展中国家，如土耳其和印度尼西亚，以便增加可比性。同时，本文也选择了部分发达国家，如英国和丹麦，以便借鉴他们的成功经验。

（四）选择的时段和比较的目的

由于客观条件变化所决定的财政事权和支出责任调整的动态性，本文选择2008年以来IMF成员国中财政支出数据比较齐全的土耳其、丹麦、英国和印度尼西亚为研究对象，系统分析这些国家各项中央财政支出占全国财政支出的变动趋势，归纳出中央和地方支出责任划分的经验，并适当融入到我国政府间支出责任的划分中去，为我国中央与地方财政支出责任的合理划分提供有益借鉴。

三、中央财政事权和支出责任的实证分析

（一）英国

英国是单一制发达国家，地方政府的权利和责任由中央政府确定。中央政府在任何时候均可以通过正常的立法改变地方政府的权责，甚至取消或设立某些地方政府。英国的地方政府包括两个层次：县委员会（County Councils）（在苏格兰称为地区委员会，Regional Councils）和县委员会之下的地区委员会（District Councils）。^[11]

2008年-2013年，英国中央政府支出占全国总支出的比重均高于85%，除2013年外，该比重趋于上升，由2008年的85.71%提高到2012年的91.33%。英国中央集权制的特征表现得特别明显，并且其集权还在加强。中央承担了全部的健康支出责任（2013年除外）和99%以上的国防支出责任，健康和国防构成了英国中央财政支出的重点。中央承担了大约80-90%的一般公共服务、社会保障、经济事务和教育支出责任、70-80%的公共秩序与安全支出责任、60-80%的住房与社区事务支出责任（2008年除外）、50%多的娱乐、文化与宗教支出责任和少于50%的环境保护支出责任（见表1）。

 

表1  英国中央财政支出占全国财政支出的百分比           

                                                                单位：%

备注：①本表计算的是中央本级支出占全国该项支出的百分比。②资料来源：《政府财政统计年鉴2015》。

 

（二）丹麦

丹麦属于单一制发达国家，政府分为中央、州和市镇（地方）三个层次。尽管只有市镇是地方政府，但下表中“丹麦中央政府支出占全国财政支出的百分比”中的全国财政支出包括中央、州级和市级政府支出，以便增加与我国、英国等其他国家的可比性。[②]

2008年-2013年，丹麦中央财政支出占全国财政支出的55-70%，中央政府在财政资源的配置中起主导性作用。同期，中央国防支出占全国该项支出的比重均高于98%，中央公共秩序与安全占全国该项支出的比重均高于90%，国防和公共秩序与安全成为丹麦中央财政支出的重点。中央承担了85-90%的一般公共服务、55-65%的社会保障、55-60%的教育、50-60%的娱乐文化与宗教和40-55%的环境保护支出责任。除2013年外，中央承担了60-70%的经济事务支出。除2010年外，中央承担了55-70%的住房与社区事务支出。除2008年-2009年外，中央承担了55-60%的健康支出（见表2）。

表2  丹麦中央财政支出占全国财政支出的百分比

单位：%

	2008年	2009年	2010年	2011年	2012年	2013年
支出	55.29	55.7	65.12	65.64	66.36	65.15
一般公共服务支出	85.83	85.93	86.79	87.38	88.04	87.94
国防支出	99.01	98.9	98.89	98.56	98.98	98.89
公共秩序与安全支出	90.45	90.7	90.49	90.86	90.52	90.54
经济事务支出	62.88	67.86	65.24	68.44	69.69	71.49
环境保护支出	51.59	48.62	46.58	47.6	46.72	44.53
住房与社区事务支出	63.03	69.62	95.03	68.47	59.36	57.7
健康支出	3.75	3.84	55.784	56.55	55.56	55.38
娱乐、文化与宗教支出	53.78	54.1	55.56	56.97	57.26	56.71
教育支出	57.47	56.66	56.86	56.43	57.67	59.23
社会保障支出	58.36	58.85	61.51	61.4	61.91	60.25

备注：①本表数据是用中央本级支出除以全国该项支出的比重来表示的。②资料来源：政府财政统计年鉴2015。

 

（三）土耳其

土耳其是单一制发展中国家，其政府架构分为中央、省、县、市（地方）四级，但财政分为中央和市两级，省、县并不是一级独立的财政，无独立的税权和税基，省、县仅管理教育、卫生等事务。市有设区的市和不设区的市，都有自己独立的财产税、环境税等地方税，财产税的一定比例上缴中央。^[12]

土耳其中央政府承担了大约95%的财政支出责任，在整个公共服务的提供中起决定性作用。国防、社会保障、健康、教育、公共秩序与安全是中央政府的重点支出，中央政府均承担了90%以上的支出责任。中央政府承担了接近或超过80%的一般公共服务、经济事务支出责任以及接近70%甚至超过80%的娱乐、文化与宗教支出责任。中央政府还承担了住房与社区事务20-50%的支出责任以及低于或略高于10%的环境保护支出责任（见表3）。

表3  土耳其中央政府的财政支出责任

单位：%

	2008年	2009年	2010年	2011年	2012年	2013年	2014年
支出	94.24	95.58	96.17	95.91	96.34	95.42	95.88
一般公共服务支出	85.13	86.32	85.38	84.35	83.57	78.29	83.29
国防支出	99.87	100	100	98.88	98.70	98.68	99.54
公共秩序与安全支出	91.25	93.35	91.80	93.27	92.46	91.99	90.40
经济事务支出	79.27	78.33	82.89	80.79	82.81	85.36	85.07
环境保护支出	6.79	7.74	9.45	10.17	6.72	7.48	8.07
住房与社区事务支出	35.26	32.46	49.65	34.55	33.27	34.7	22.74
健康支出	97.91	98.75	98.7	98.67	98.43	98.43	98.57
娱乐、文化与宗教支出	72.66	80.03	77.74	77.71	71.68	68.52	67.63
教育支出	94.9	95.57	95.52	95.38	94.03	93.61	94.42
社会保障支出	99.46	98.84	98.58	98.83	98.75	98.86	99.48

备注：①本表数据是用中央本级支出除以中央和地方支出之和计算而得的。②资料来源：政府财政统计年鉴2015。

 

（四）印度尼西亚

印度尼西亚是单一制发展中国家，地方政府由雅加达、日惹、亚齐3个特区、30省（一级地方政府）和396个县、93个市（二级地方政府）组成。

印度尼西亚中央政府承担了全国70%多的财政支出责任，在公共服务的提供中发挥着重要作用。并且，中央财政支出占全国财政支出的比重呈下降的趋势，显示出财政分权化的特征。2008年-2013年，中央财政承担了全部的国防支出责任，符合全国性公共服务由中央政府提供的财政事权和支出责任原则。在整个财政支出项目中，只有一般公共服务是由中央财政承担80%多的支出份额的，中央财政还承担了公共秩序与安全的40-90%、经济事务的58-76%、教育的38-62%、社会保障的19-73%、环境保护的38-60%、住房和社区事务的18-36%、健康的12-43%、娱乐文化和宗教的37-72%的支出责任（见表4）。

 

                      表4  印度尼西亚中央政府的财政支出责任

单位：%

	2008年	2009年	2010年	2011年	2012年	2013年	2014年
支出	73.62	70.61	71.89	73	72.04	71.78	70.08
一般公共服务支出	87.44	84.51	83.05	83.54	83.26	83.09	85.03
国防支出	100	100	100	100	100	100	100
公共秩序与安全支出	69.64	41.29	83.81	88.28	88.84	88.85	70.63
经济事务支出	68.92	65.62	67.19	75.51	73.78	72.32	58.45
环境保护支出	44.31	56.64	53.29	59.72	52.04	50.46	38.92
住房与社区事务支出	18.65	30.33	33.67	35.68	32.14	31.6	17.19
健康支出	29.41	33.68	42.92	32.61	29.25	29.15	12.58
娱乐、文化与宗教支出	48.74	37.79	56.81	71.21	68.79	64.2	51.51
教育支出	54.9	61.21	55.71	51.03	48.61	48.78	38.05
社会保障支出	45.9	19.08	47.21	47.5	46.58	72.35	54.43

备注：①本表数据是用中央本级支出除以中央和地方支出之和计算而得的。②资料来源：政府财政统计年鉴2015。

 

四、中央财政支出责任的跨国比较及借鉴

（一）中央财政支出责任的大小不一

     尽管上述国家都属于单一制国家，但中央财政支出占全国财政支出的比重悬殊明显，中央集权程度差异较大。一般来说，相对于发达国家，发展中国家由于地区之间财政能力差距较大，需要较大的中央支出用于平衡地区差距，包含转移支付在内的中央财政支出应占全国财政支出的较大份额，但印度尼西亚的中央财政支出占全国财政支出的比重却低于英国中央财政支出的同一比重，印度尼西亚的分权与英国的集权形成鲜明对比。印度尼西亚中央财政支出占全国财政支出的比重由2011年的73%下降到2014年的70.08%，而英国该比重由2008年的85.71%上升到2013年的89.75%，2012年曾经高达91.33%。这表明，一国财政的集权与分权程度除受政体、经济发展水平的影响外，还受文化传统、政府政策、财政体制、地理条件、人口、行政、历史、国土面积等多种因素的制约。近年来，印度尼西亚财政分权是由政府强制推动的，运行结果备受诟病。地方财政的支出责任并没有明确，地方的职责就是中央不干的事情。税权过渡集中中央，地方可以开征税种，但不能控制重要税基，便开征了扭曲性的税种。并且，还放弃了一个非常有效的以结果为导向的转移支付制度，它曾经使印度尼西亚在全国范围内实现了最低标准的公共服务，即基础教育和公共卫生。比如，中央转移支付占中央财政支出的比重由2008年的8.97%下降到2014年的7.51%。因而，应使财政支出分权与财力的配置相适应，满足地区之间公共服务均等化的需要。

我国是单一制发展中国家，由于国土辽阔、人口众多、地区发展不平衡等，从理论上讲，需要中央的集权来实现区域基本公共服务的均等化，但近年来，包括转移支付的中央财政支出占全国财政支出的比重却由2008年的49.27%下降到2013年的41.72%，明显低于印度尼西亚的70%、土耳其的90%、丹麦的55%和英国的85%以上。这表明，我国的中央政府“过小”了，一些应由中央承担的支出责任下放给了地方，致使一些地方财政、尤其基层财政入不敷出。因而，必须适当加强中央财政的事权和支出责任，使其与我国作为发展中大国的地位相称（见表5）。

 

 

表5  中国中央政府的财政支出责任

单位：%

备注：①本表数据是用中央本级支出除以中央和地方支出之和计算而得的。②资料来源：政府财政统计年鉴2015。

 

（二）各国中央财政承担的重点支出责任大同小异

中央财政几乎承担了国防支出的全部责任。印度尼西亚为100%、英国为99%以上、土耳其和丹麦为98%以上。

公共秩序与安全是一些国家中央财政的主要的支出责任。丹麦、土耳其中央政府承担了公共秩序与安全支出的90%以上。相比较而言，公共秩序与安全支出在印度尼西亚中央财政的支出中也是比较多的，除2009年外，一般在69-89%之间。英国大多数年份中央承担了该项支出的70%以上。

健康、社会保障和教育也构成了中央财政的重点支出。除2013年外，英国中央政府承担了健康支出的100%，还承担了社会保障和教育80%以上的支出。除个别年份外，丹麦中央政府承担了健康、社会保障和教育支出的一半以上。土耳其中央政府的健康、社会保障和教育支出比重均超过90%。印度尼西亚中央财政的三项支出比重稍微低了些，这是财政分权化的结果。

我国财政的分权化倾向特别严重。在十大财政支出项目中，中央财政仅把国防作为重点支出，承担了其96%以上的支出责任。对于作为上述国家中央的重点支出项目，我国中央财政只承担公共秩序与安全支出的15-19%、健康支出的1-2%、教育支出的5-8%、社会保障支出的2-6%。中央对本应是自己的支出责任承担得太少，造成了公共服务提供的严重不足，也制约了地区公共服务的均等化。为此，根据公共服务的受益范围、信息复杂性和激励相容原则并借鉴国外经验，应适当加强中央事权和支出责任。由于养老保险的信息复杂程度低，信息处理相对容易，只需知道年龄、就业状况、生死就可以了。如果由地方管理，将阻碍劳动力流动，也影响收入公平分配，由中央承担事权和支出责任是最好的选择。相反，医疗保险的信息要求比较多，除养老保险需要的信息外，还需提供医院、药品、疾病等信息，并且信息不对称，可由地方承担主要事权和支出责任，中央提供帮助。由于传染病的治疗和预防涉及的范围较广，地方难以控制，应由中央承担事权和支出责任。普通疾病治疗需要的信息比较复杂、影响范围有限，应由地方管理。义务教育有一定的地域外部性、信息需要量大，应由地方管理为主，中央对困难地区承担事权和支出责任，促进义务教育的地区均等化。高等教育和科研的影响范围广、服务面宽，其支出责任应主要由中央和省级政府承担。公共秩序与安全涉及公平、正义，为保障司法的公正，减少地区干预，其事权和支出责任应适当上移到省和中央。海防、边境安全和界河管理等关系国家安全的国防性质的事权和支出责任应完全由中央承担。食品、药品和环境安全等具有全国范围的正外部性，地方难以有效管理，因为这与当地的就业、税收，经济发展等有关，而由中央承担其事权和支出责任，就能使外部效应内部化，符合激励相容原则。^[13]

 

参考文献：

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