在经济下行压力加大，财政改革深入推进的背景下，政府引导基金因其能实现财政支持经济发展方式的市场化转变、调动民间资本的积极性以及促进实体产业转型升级等多重目标而备受关注。

2014年以来受政策红利影响，我国政府引导基金呈现井喷式增长。据清科研究中心旗下私募通统计，截至2016年12月底，国内共成立1013支政府引导基金，目标规模已经超过5.3万亿。与捉襟见肘的财政收入相比，如此庞大的资金足以让中国产业转型升级底气十足。但规模增长的背后是引导基金资金闲置问题凸显，产业转型升级引导效应不明显。地方政府引导基金投向扎堆、政府间同质化竞争、基金运作行政色彩浓厚、激励约束机制不完善等行为扭曲问题持续多年，饱受诟病而至今待解。当前各界更多关注政府与市场关系的理顺，轻视地方政府行为扭曲的制度性根源，是政府引导基金发展中根本性问题未有效解决的重要原因之一。

首先，改革驱动催生地方政府引导基金野蛮生长。在2013年清理财政存量资金政策与2014年清理规范税收等优惠政策的驱动下，设立引导基金为地方政府提供了转变资金使用方式、保存地方原有财力的有效出口，短期内，地方政府引导基金爆发式增长。仓促成立的地方引导基金存在一系列发展隐患，如基金投向高度重合；地方政府间财税优惠政策恶性竞争；甚至将基金作为新的融资工具等问题。

其次，基金资金来源的地方性、监管制度不完善使地方政府重行政干预而偏离基金市场化运作轨道。实现市场化运作，发挥产业投资基金及基金管理机构在项目筛选、投资管理上的优势是引导效应有效发挥的关键。引导基金的市场化主要体现在专业化管理和突破投资的地域性限制。而引导基金资金多来源于地方专项资金的整合，一定程度上承接了原有专项资金的经济职能，服务并推动本地经济发展是其主要目标。监管制度的不完善难以确保地方政府能及时监控并化解运作中风险，为保证基金引导目标的实现，行政干预成为地方政府的优先选择。

再次，财政资金的保值增值约束使政府难以与社会资本实现权责利对等。产业基金具有投资周期长，投资前期通常为亏损等特点，因此合理的利益分享和风险分担机制是引导基金吸引社会资本和产业投资机构合作的基础。财政部和国家发展改革委分别发布的《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》和《政府投资基金暂行管理办法》两份文件中均明确了财政资金的保值增值要求，对亏损等风险共担机制或未提及，或表述上较为模糊，使地方政府在实际操作中很难拿捏，将保值增值作为底线。

因此，解决地方政府发展引导基金过程中的行为扭曲问题，还需突破制度约束，通过进一步规范基金设立、完善监管制度、构建容错机制等制度体系的完善，形成对地方政府有效的激励约束，推动地方政府引导基金走上正轨。