浙江省财政厅
内容提要：政府产业基金[①]以市场化方式实现政府的调控目标，是财政管理上一项全新的制度供给。本文在分析浙江省政府产业基金设立、运营情况的基础上，分析了目前政府产业基金在设立、管理、运营等环节存在的一些问题，并就下一阶段如何科学处理好政府与市场的关系、供与需的对接、上与下的联动、新与旧的衔接、进与退的处理，提出了财税的对策建议。
关键词：地方政府 产业基金 实践
政府产业基金旨在通过市场化的运作模式，引导金融资本和社会资本支持实体经济发展，与无偿补助、贴息等“一次投入、一次使用”的专项资金扶持有着质的区别，是财政扶持方式的根本性变革。近年来，浙江省积极推进政府产业基金的设立与科学运营，通过创新财政支持经济发展方式，切实发挥财政的资金供给和杠杆作用，力促经济社会持续健康发展。通过几年的实践探索，浙江省政府产业基金成效初显，但在财政资金“试水”市场化过程中，仍需及时总结得与失，以更好地助推这项财政改革红利的进一步释放。
一、浙江省政府产业基金的推进情况及成效
（一）由点及面，稳步推进，不断扩容资金池
近年来，浙江省政府产业基金在杭州市先行先试的基础上，基金的设立和运营从省级到市县，由点及面地稳步推进，相继设立了系列政府产业基金，涵盖了多个领域，基金规模也快速扩容。
1.从省级情况看。2009年设立总规模7.5亿元的创业风险投资引导基金，以阶段参股形式促进早期项目投资，解决市场失灵问题，参股基金11个，总规模达38亿元。在创业投资引导基金的运作经验基础上，2012—2015年，浙江省每年设立相关政府产业基金，基金工作的推进进入了快车道，进度之快、力度之大，都走在全国前列。其中，2012年设立规模10亿元的海洋产业基金；2013年设立总规模6亿元的创新强省产业基金，参股基金4个，总规模达到20.07亿元；2014年设立规模20亿元的信息经济创业投资基金，与余杭、嘉兴、金华、台州分别组建区域子基金，合计规模40亿元；2015年整合信息经济创业投资基金基础上，设立总规模为200亿元的政府产业基金，重点支持信息、环保、健康、旅游、时尚、高端装备制造等七大产业以及现代农业发展，其中省信息经济创投资金规模扩大到50亿元、新设省转型省级产业基金100亿元、农业发展投资基金50亿元。
2.从市县情况看。杭州、宁波、嘉兴等地作为浙江省经济发达地区，产业基础雄厚，政府产业基金设立和运作较为活跃和聚集，是探索政府产业基金工作的领头羊，并为兄弟市县的基金工作提供了可参考的样本。台州、嘉兴、温州、绍兴等市县，也紧跟步伐，成为基金工作的中间力量。但衢州、丽水等市县受制于当地政府财力和市场需求等客观因素，基金工作尚处于起步阶段。从杭甬等地看，杭州早在2008年就设立了创业引导基金，至今已先后设立了产业发展投资基金、信息经济投资基金、蒲公英天使基金，政府出资规模达到了43亿元。宁波市相比杭州市起步稍晚，于2012年1月设立规模为10亿元的创业投资引导基金，2013年初设立规模2亿元的天使投资引导基金，2015年4月设立规模100亿元的产业发展基金。
（二）因地制宜，强化管理，不断夯实软实力
政府产业基金以市场化方式实现政府的调控目标，是财政管理上一项全新的制度供给。博采众长，因地制宜地强化管理，是审慎规范高效开展基金运作的压舱石。近年来，浙江省紧紧抓住管理框架、运营风险防控这两个关键环节，力促基金的稳健运营。
1.搭建了科学合理的基金管理体系。从省级看，在省产业基金工作领导小组下设基金管委会，按所有权、管理权、运营权分离原则，搭建了基金管委会——投资决策委员会——基金法人机构——基金运营机构四级组织管理框架。目前，浙江金控投资管理有限公司负责进行基金的对外投资管理，通过不断的总结经验、创新突破，逐步形成多样化的基金投资模式体系，充分并灵活地发挥政府基金的杠杆放大作用和示范引领作用。从市县看，杭甬等地也因地制宜地结合地方实际，积极探索，并形成特色鲜明的管理运作模式。如宁波市推行的是统分结合方式，决策层面成立产业发展基金领导小组，由市长任组长，决定和审批基金投资原则方向、资金计划、各类基金管理制度、决策直接投资项目方案等重大事项；管理层面设置专项产业基金管理委员会，由分管副市长任主任，行业主管部门提出专业领域的投资方向和重点，决策产业子基金的组建、监督和退出等管理事项，这种决策和管理“统”的基础上，实现专业的分工配合，有利于发挥财政和行业主管部门两个积极性和作用。
2.建立了严格的风控合规体系和内部管控制度防范体系。从省级看，浙江金控投资管理有限公司从制度构建入手，建立健全包括投资管理制度、风险管理组织、风险管理制度和风险控制流程在内的风控合规体系及内部管控制度，对投资项目的投资、管理、退出等各环节实施了规范化的全程管理。从市县看，如宁波市设置了独立的专家评审，对重点产业企业项目进行评审，且评审意见作为决策的重要依据。杭州市各类基金在运作框架上，一般都有相应的资金使用管理办法，同时，要求采取银行托管、定期检查等方式，强化内部管理制度和外部监管制度的落实，严格实行规范的投资项目征集、筛选、预审、投入、退出等全过程的运作管理，以确保基金使用安全和效益。至今杭州市已有4个项目实现了安全退出，尚无出现基金运营风险事项。
（三）规范高效，科学运作，不断提升硬成效
浙江省政府产业基金运作以来，成功引入了一大批国内知名投资管理机构在省内合作设立子基金，为地方转型升级持续导入优质的资本、人才、技术和先进的管理理念，综合效益显著。
1.以较少的政府投入，有效发挥基金的产业导向和激励作用，带动社会资本参与到地方产业发展，有力驱动了地方传统产业的提升改造和战略性新兴产业的发展。如省创投引导基金，截至2015年9月，已出资4.88亿元与深创投等国内知名投资机构合作参股组建的子基金11只，总规模38亿元，投资项目119个，带动社会资本投入71.03亿元，投资放大效应近30倍，各合作基金团队管理的资金总规模则超过千亿元。目前，已退出子基金3只，退出本金1057.5万元，在让利的前提下获得收益1312.95万元。运营不足一年的政府产业基金则已批准参股组建子基金15支，子基金总规模330亿元，政府产业基金出资81.9亿元，放大规模超过4倍。再如杭州设立的四只政府产业基金，基金计划规模是43亿元，目前财政已出资21.5亿元，合作设立各类子基金达到52家，子基金总规模超过200亿元，财政杠杆撬动达到10倍，投资杭州本地项目达到245项，投资金额33.6亿元。在政府产业基金的引导下，进一步改善和调整了社会资本的配置，更多流向了生物医药、节能环保、新能源和新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批发展后劲较强的创新型企业，促进了产业结构的调整和优化升级。
2.有效引导了社会资金的集聚，形成了良好的资本供给效应，改善了创业投资金融环境。浙江省政府产业基金已初步形成了省市县共同参与、母子基金互相配套的良性互动局面，自创业投资引导基金等政府产业基金成立以来，已成功引入清华长三角研究院、赛富基金、德同资本等国内知名投资管理机构参与到政府产业基金的投资运作中。据有关部门统计，全省各类创投机构从2008年的几十家增加到目前的上千家，海外、省外知名基金管理团队在浙江的投资落户，为浙江企业优化治理结构、嫁接发展资源、制定发展战略，实施资本运作提供了大量增值服务。其中杭州市风险投资领域的管理资本增长迅速，占全国的比例从5%增长到10%，占全省的比例接近90%。且通过产业基金方式的运用，风险池、担保补助等各类市场化方式，也越来越多的被各级政府运用到支持产业发展中，各类金融资本支持创业创新的氛围更为浓厚。
二、政府产业基金问题解析的三个维度：设立、管理和运营
政府产业基金在创新中不断取得突破，灵活有效地发挥了基金的杠杆放大和示范引领作用，为创业创新和经济转型发展导入了优质经济要素，综合效益显著。但从市县调研情况看，基金设立、管理、运营过程中仍存在一些问题和困难，需要关注和解决。
（一）设立层面，制约因素有待突破
受资金和人力资源等因素影响，市县推进基金工作既有畏难情绪，也存客观困难。
1.基金规模做大缺乏后续资金有力支撑。市县基金的资金主要来源于清理竞争性领域财政专项资金、深化财政存量资金改革盘活的部分存量资金、公共财政预算安排和基金投资收益等。今后一个时期，财政收入进入低速增长通道，而民生支出有增无减，通过预算增量资金安排存在困难；而存量结构调整难度较大，原有的“零钱”、“碎钱”基本都已经合并使用到现有基金池中，未来进一步做大基金规模，缺乏后续财力的支撑。受资金募集困难影响，市县政府推进基金工作存在明显的畏难情绪，即便是财力较雄厚的杭州市，同样存在这个问题，调研中他们反映其现阶段的工作重点是立足现有的规模进行结构调整，继续做大规模需要根据市场需求和政府财力而定。
2.人力资源稀缺，人才制约凸显。一是优质的投资机构缺失。目前全省各地都在推进产业基金，势必造成“庙多僧少”，出现基金人才危机。尤其是财力困难市县，这个问题显得尤为突出。加上受限于基金投资策略限制，基金不能完全地进入全部行业、全部区域和全部阶段的投资标的，基金的市场机会大大降低，即便有利益让渡等激励举措，社会资本与非地级市政府合作的热情和意愿都不是很高，导致地方只能对有兴趣与其合作的机构进行谈判，在市场化谈判中处于被动地位。二是基金管理团队能力及经验等相对欠缺。由于地方政府产业基金是政府主导而非市场环境下自发成立，基金的管理团队在市场认知及专业能力等许多方面普遍较弱。三是政府部门基金管理的专业人才缺失。在推进基金工作时，虽然系统地强化了专业知识培训，但干部在专业素养、知识积累、经验积累上仍然不能满足工作需要，这直接影响了政府基金工作推进的效率和质量。如宁波市在部门专项产业基金管理模式选择上，都选择了专业化机构托管而非部门自行管理。但后续与专业化基金托管机构管理职责约定、基金日常监管以及部门内部风控制度建设都需要具备一定专业知识。不懂游戏规则，就无法制定游戏规则，部门的人才瓶颈亟需突破。
（二）管理层面，相关环节有待厘清
1.突出财政主导作用和行业主管部门积极性发挥的统筹问题。政府产业基金的资金来源全部为财政资金，基金的使用既是财政资金扶持经济发展的方式创新，也是形成应对未来可能的财政风险的资金池，因此基金的管理应突出财政的主导作用，行使出资人职责，切实强化对基金的统筹调配能力。在突出财政主导作用的前提下，如何发挥好行业主管部门的积极性，则有待进一步破题。如宁波市探索的统分结合方式，一定程度上发挥了行业主管部门的作用，但也容易出现资金分块使用的弊端，不利于从经济发展全局出发对基金的使用作出统筹安排。再如杭州市基金管理主体并非财政部门，影响财政对基金管理的统筹协调。
2.把握基金运作亏损以及收益让渡的尺度较难。一是利益分配不尽明晰。省里出台的《浙江省转型升级产业基金管理办法》对利益分配和让渡作出了一些原则性规定，提出对初创期、中早期创业投资等业务可以采取适当让利措施，如约定退出期限和回报率，按同期银行贷款基准利率收取一定收益等方式，为各地出台办法提供了指导意见。但具体操作过程中，各地对让渡的方式、让渡的对象和尺度等，都存在一些困惑。部分市县反映，利益分配和让渡上，各地存在较大差异，让渡的尺度、让渡的对象不尽相同，尤其是让渡对象上，到底让渡给基金管理公司，还是让渡给企业，哪个更能发挥基金的扶持和引导效应，有待进一步研究。让渡尺度上，没有区分投资项目发展阶段和规模，无论是初创期，还是成熟期，无论是中小企业，还是规模企业，均按银行基准利率进行利益分配，未能体现差别化的引导和激励政策导向。二是存在制度瓶颈。财政资金拨付到基金法人机构仍属于国有资产，基金的利益让渡与国家规定的“公司制企业应坚持同股同利原则向投资者分配利润”要求相背离。三是缺少损失核销机制。目前的管理办法缺少损失的核销机制，失败项目亏损无法对冲的话，其风险显而易见。
（三）运营层面，政策效果有待提升
1.政策意图实现和市场化逐利行为存在一定的冲突。政府产业基金作为政策性基金，投资领域应该是社会资本不愿或不敢进入、竞争不充分、风险较大的领域，如初创期、孵化期企业等。但调研发现，基金的市场化运作过程中，基金管理团队在利益、风险驱动下，往往按照市场偏好，选择变现迅速、流动性好、投资周期短、见效快的资本市场和风险较小的成熟型企业，如中后期成熟项目、PE项目等，一定程度上存在与市场争利的事实，而那些对政府产业结构调整与发展有较大促进作用的项目，却因成长期长、见效慢而得不到基金关注，偏离了政府产业基金的政策性、引导性的功能定位，影响了基金创业扶持、经济振兴或产业战略转型等既定政策目标的实现。
2.受市场需求不足或投资方式等影响，基金对外投资不尽理想。政府产业基金进入实体经济，虽为企业带来了诸如增信等好处，但企业仍存在一些顾虑，尤其是基金退出时可能带来的一些负面影响，使政府产业基金即受欢迎，也不同程度存在遇冷。如某县设立的两个子基金，一个至今未有对外投资项目，一个虽有投资项目，但项目不在本辖区。
另外，投资方式也会影响基金对外投资的规模和进度。如宁波市的天使引导基金，基金规模原定2亿，现在到位运作为1.2亿。在市场不景气的大背景下，一些具有发展前景的高科技企业，由于尚处于产业化初期、业绩增长较慢甚至亏损、知名度低或者融资活动不活跃等原因，不受创投机构青睐，而该基金采用跟投方式进行参股，社会资本没有投资，基金跟投就无法实现。3年来创投机构主动提出跟投要求的数量仅为6—7例，多为基金管理公司主动对接要求跟投。基金管理机构反映，目前基本上找不到可跟投的项目，无进一步扩大基金规模的必要和可能，且引导基金存在资金沉淀和闲置，影响了基金作用的更好发挥。
3.政府基金与社会资本的良性合作急需加强，基金运营机构存在变相应对投资考核现象。基金设立的初衷是为了扶持地方经济发展，基于“政府引导”的目的，基金对于参股基金的注册地、投资区域、投资行业、投资阶段等都有相应的规定。比如对投资本区域的占比规定，对于经济发达市县而言，该规定对基金的运作并不构成太大的影响，但对于财力困难市县，限于县域经济发展层次和水平，县域范围内可选的优质项目较少。调研发现，基金运营机构为了满足投资本区域的占比考核，存在变相操作现象。如某县的基金运营机构为满足投资本区域的占比规定，在当地注册成立公司，将基金投入该公司，再由该公司对辖区外的项目进行投资，通过这种变通方式，即满足了投资考核需要，又变相扩大了其投资区域范围的利益诉求。
三、创新产业基金需正确把握好的基本关系
建立产业基金是政府扶持经济发展方式的重大创新，改革推进过程中需要正确处理好几对关系，使这一创新性的制度供给发挥最大功效，更好地服务于经济社会发展。
（一）政府与市场关系的把握
政府产业基金以市场化的方式来体现政府对产业的引导和扶持，政策性、引导性和市场性是其重要的功能定位。从“无偿”到“有偿”，政府和市场主体都需要适应和把握，要防止从“只求补助付出”的这一极走向“只求高额回报”的另一极，要克服“市场失灵”问题，也要防止“挤出效应”的发生。政府引导与市场力量只有形成合力，才能更好地解决政府干预和市场失灵两大固有顽疾，有效促进产业转型升级和经济发展，达到产业基金设立的目的。
（二）供与需的对接
全面推进政府产业基金过程中，不能遍地开花，应摈弃求大求全思维，处理好供与需的对接。尤其是财力困难市县，当地的优质项目源少、地方财力有限，基金工作需要通盘考量，应需而设，视情而动，不能为设而设，无合适项目可以投资的基金，就失去了设立的意义，作用的发挥更无从谈起。要立足于地方实际，根据市场潜在和真实的需求，科学合理设置基金，并根据发展的需要，动态调整基金规模。
（三）上与下的联动
政府产业基金发挥作用、体现生命力的关键是上下联动，在顶层谋篇布局基础上，需要基层的协同配合、合力推进。只有“上下两个轮子一起转”，省与市县共同参与，母子基金相互配套，才能实现基金层层的放大乘数效应，将基金的资金供给优势转化成发展红利。作为一项制度供给的创新，需要省级对改革作出科学的顶层设计和明晰的系统谋划，也需要基层积极的实践创新，在摸石过河中把握规律，在统筹规划中协同推进，找到最合理的改革路径，推出最扎实的改革举措。
（四）新与旧的衔接
政府产业基金试水以来，各地先后设立了诸如创业投资引导基金、天使投资引导基金、产业发展基金、信息基金等各种基金，有些以财政部门为主组建，有些以部门为主设立。各基金在投资阶段、方向上存在交叉，扶持企业存在重叠；有些基金运作达到了设置的政策目标，有些则处于停滞，未有进一步拓展。随着政府产业基金的进一步推进，对已有的基金应进行总结梳理、归并整合，将新设的基金与原有的基金进行必要的归并整合，立足于促进经济转型升级这一核心政策目标，形成定位清晰、扶持重点明确的立体式基金体系。
（五）进与退的处理
政府产业基金在进入和退出渠道上若“两头受堵”，出现“进”“退”两难问题的话，必将极大影响到社会资本方的参与积极性。因此，基金运作必须处理好“进”与“退”这两个关键环节。就“进”而言，怎么进、进哪里；就“退”而言，何时退、怎么退，利益怎么让、让多少，这些关键节点的权衡，直接关系着基金的政策意图是否得以很好地贯彻落实，直接影响着基金作用的发挥，若选择不当，基金将沦为摆设，甚至产生消极作用。
四、充分发挥产业基金作用的基本路径
政府产业基金标志着政府“给钱”的方式由“喂养式帮扶”向“市场化方式”转变，具有明显的制度优势。在全面推进过程中，应正确发挥好政府“导航仪”和市场“发动机”的作用，力促这项升级版的财税改革取得实效。
（一）准确定位，突出政策性导向
政府产业基金的本质是政府职能的延伸，在充分尊重基金专业化管理团队的独立决策、运营的前提下，突出政策性导向，就基金的投资地域、行业、阶段等做出规定和约束，科学把握投资方向。
1.政府在前端做好总体投资方案的审定，在后端把握好投资方向，藉此确保基金的总体投向和各子基金的投资方向符合省委、省政府经济发展战略，符合国家和省产业政策导向，以及地方的相关产业发展规划，并应时应势根据经济发展形势和环境的变化做出调整，使基金切实发挥推进经济结构调整和产业升级的积极作用。
2.在投资本区域的占比规定上，应客观评估本区域的优质项目源和潜在项目源，客观设置投资于本地的最低占比，并分类分档就投资占比的提高给予奖励，切实发挥政府产业基金的放大效应和导向作用，引导更多金融资本和社会资本支持本区域实体经济发展。
3.在投资实体经济时，就初创期、成长期、成熟期的企业占比做出科学设置，规避出现与民争利的现象，确保基金进入市场不愿进、不敢进的领域，更好地实现政策和资本的有效对接，政府和企业的有效对接。如规定投资早期项目比例在60%以上，引导社会资金投资处于初创期的企业，重点流向高科技产业，培育一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业。投资方式上，建议增加同股同权的直接投资，尤其是创投基金，应积极探索投资方式，改变跟投单一的投资模式。
4.基金工作需要财政部门切实发挥主体和主导作用，行使好出资人职责，强化对基金的统筹调配能力；同时，也应充分发挥和利用好行业主管部门在产业规划、布局和转型发展等领域的优势，激励其围绕当地经济社会发展战略和产业政策调控导向，研究提出相关领域基金投资方向，为项目投资提供对接服务。推荐项目时，可考虑采用相关行业主管部门从项目库推荐和基金运营机构市场化搜寻征集并重方式。
5.增加政府的话语权，可考虑在参股子基金中扮演一定决策角色，比如在董事会或决策部门中至少有1个席位，当出现违背政策意图的投资行为出现时，可以行使相应的权利。
（二）抓住重点，稳步推进全省产业基金工作
应充分考虑外部环境和制约因素，增强工作推进的系统性、整体性和协同性，合理把握推进的力度和节奏，确保基金工作顺利实施并取得实效。
1.地区间各有侧重。基金设立需要坚实的经济基础和广阔的投资市场，财力困难地区资本活跃度相对较低，应根据需要确定基金是否设立、设立时间及规模、运作方式等。建议适当降低县级基金首期规模，适度放宽资金到位时限。尤其是26个“摘帽”县，基金规模的要求可降至不低于1亿元。发达地区作为中坚力量，应在制度建设、运行机制探索等方面发挥示范引领作用，并努力做大基金盘子，对全省的基金工作起到应有的支撑作用。
2.加强上下联动，发挥各级财政的合力。省级应会同相关部门建立健全政府产业基金的绩效评价和激励约束机制，尽快出台基金退出、利益让渡等实施意见，指导全省政府产业基金的运作和管理工作。建立对市县基金工作推进的奖励举措，对规范管理和运作基金的市县给予激励，力促全省基金工作高效高质地推进。市县层面，建议结合地方实际设立基金，并与设区市共同或联合发起设立区域基金为主，将基金的投资范围从县域扩大到全市区域，可以有效增强区域基金的灵活性，放大基金的引导辐射作用，有利于区域产业集聚发展。
3.做好新旧基金的整合，逐步做大基金规模。实现了政策目标的基金，退出后的资金可统筹到新的基金中；对投资领域存在交叉的基金，应进行梳理归并，形成定位清晰、扶持重点明确的基金体系。明确一定时期内基金规模的总盘子以及到位的总体安排，重点做好基金的资金筹集工作。要加快基金的资金循环速度，积极推动已批复的合作项目加快签约设立及资金到位，已完成投资的项目，在扶持效果显现基础上，按相关规定积极寻找退出机会，实现加快基金资金循环使用速度。积极探索开辟新的资金来源，通过财政存量资金清理、引入国有资本和加强与金融机构的合作等方式，充实产业基金的资金。
4.完善基金发展软环境。进一步提高基金管理机构的管理水平，完善管理机构的各项制度，在项目建议、尽职调查、内部决策机制等方面强化规范管理。积极探索聘任制公务员改革，大力培育和引进基金管理专业人员，尤其是引进、培养与万亿级产业相适应的金融人才，为政府推进基金工作提供人力支撑。鼓励政府部门相关管理人员和金融机构人员开展双向挂职交流，加大对政府部门金融研究和管理人才的培养，使基金管理机构和管理团队切实承担起基金的管理和运作职责。同时，强化配套政策的支持，重点打造金融主业突出、特色鲜明、具备一定行业影响力的示范型金融特色小镇，促进一批专业基金管理机构和专业人才集聚，为全省产业基金工作提供人力资源保障。
5.积极探索基金组合的多样化。设立子基金，应以更开阔的视野、以更有利于地方产业发展目的，进一步拓宽合作对象，除投资机构外，也可以考虑与当地龙头企业合作设立子基金的方式，加快基金的实质性运作。目前很多行业龙头企业都在积极打造金融业务板块，应积极推动有实力的龙头企业参与各级政府产业基金，实现产融结合，服务地方经济发展。
1.强化风险控制。目前，省级层面已构建了资金监管制度、风险预警制度、定期报告制度、审计监督制度等制度体系，在基金运作过程中，应强化制度的落实，并密切关注管理和运营上的漏洞和潜在危机，及时完善制度，确保基金运作安全、稳健。就制度体系而言，财政部门应会同相关部门及时制订和完善基金止损制度，积极探讨建立风险容忍机制，国资部门对基金跟投的清算项目予以核销，可视同补贴。同时，着眼于投前、投资、退出等各阶段，抓住各阶段重点，全面实施过程风险控制。投前阶段，相关行业主管部门应积极协助，必要时聘请第三方独立机构做好尽职调查，确保决策的科学性；投资阶段应专人负责项目投后的日常跟踪管理，及时掌握投资管理机构的投资动向、基金运作和财务情况，以及被投资企业的运行情况，做好投后持续管理的合理化建议。另外，财政部门要全力做好基金的基础保障和运转工作，制定基金的年度资金安排计划，及时发布年度申报指南，并会同相关主管部门建立健全政府产业基金及投资项目的绩效考核制度，加强对基金管理公司的考核，并就考核结果采取相应的奖惩措施。基金运行机构要建立健全风控合规体系及内部管控制度，实行规范的投资项目征集、筛选、预审、投入、退出等全过程的运行管理工作，做好定期汇报工作，确保基金的投资活动在风险可控的前提下运行。
2.完善收益分配机制。基金作为优先股股东所获取的股息参照同期国债利率，在收回本金和少量优先股股息的前提下，所参股创业投资企业的超额收益由非引导基金股东分享，作为社会资本承担政府特定目标而产生风险的对价，以提高民间资本参与创业投资的积极性。另外，为充分体现基金的公益性，对于投资市场暂时不敏感，但具有基础性、战略性意义的项目，可考虑优先保障社会投资人合理收益，适当分担投资损失或采取一定方式向社会资本让渡一部分收益，甚至是全部收益等投资方式，提高社会资本投资积极性。
（四）配套策应，强化改革推进的系统支撑
1.深化竞争性领域财政专项资金管理改革。竞争性领域的财政专项资金是基金资金的重要来源之一。今后做大基金规模需要专项资金改革的协同推进。应对竞争性领域的专项转移支付进行甄别排查，凡属“小、散、乱”、效用不明显或市场竞争机制能够有效调节的，要坚决取消；因政策延续性因素不能及时取消的，应明确执行期限，到期取消；确需保留的也要予以压缩或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，按市场化运作模式，逐步与金融资本结合，引导带动社会资本增加投入。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。要继续盘活存量，并加快竞争性领域专项资金的整合工作，转变财政资金扶持企业的方式，采用基金形式，变直接扶持为间接扶持。通过深化竞争性领域财政专项资金改革，设置阶段性目标，逐步提高扶持产业的专项资金中使用基金方式的资金比例。
2.加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照财政部的规定办理。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。除用于平衡预算外，可作为设立产业基金的资金来源。
3.完善基金服务体系。以搭建统一的项目对接网络平台为核心，建立起完善的基金服务体系，围绕省产业基金的运作打造功能完备的企业投融资生态系统。一是搭建项目对接平台。充分利用政府公信力和现有资源，依托互联网、大数据技术，省级层面搭建具有准公共性质的项目对接网络平台。通过开展各类线上、线下活动，吸引投资人、基金管理人、金融机构、创新创业人才和各类项目的汇集和深度融合，实现投资管理机构和优质潜力项目的精准对接，并为创业团队提供创业辅导、资金支持等服务。二是充分发挥金控平台资源，依托其金融经营的优势，在基金运作过程中，与银行、证券、担保、交易市场以及其他政府基金等广泛合作，积极开展产融协同、融融协同、投融协同等战略协同，推动产业基金全面实现运作目标。三是探索金融服务创新。积极探索“让利股权”“债权+期权”“投资+科贷”和“投资+担保”等创新业务模式，充分发挥金融服务实体经济的作用，增强政府产业基金在经济转型发展中的综合功能。
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