浙江大学经济学院
内容提要：长期来，我国沿袭以收入为核心的预算管理模式，追求年度预算平衡就成为与之相适应的财政目标。今后要建构以支出为核心的预算管理模式，这就需要“实行中期财政规划管理”、“改进年度预算控制方式”、“建立跨年度预算平衡机制”。对于跨年度预算平衡机制，必须放在预算管理模式转变这样一个大背景下去考察。本文以此作为切入点，对跨年度预算平衡机制的概念进行界定，并认为跨年度预算平衡机制的重心在于建立严格的支出预算约束机制，尤其是规范的项目支出生成机制。
关键词：跨年度预算平衡 预算管理模式 概念界定 重心设定
近年来，“跨年度预算平衡机制”引起人们的普遍关注。由于这是一个全新的提法，目前学术界和政府部门对于它的涵义及架构都缺乏权威的认识和表达。因而，本文就此作一番探讨，应该是有理论价值和现实意义的。
一、文献述评与问题提出
理论界现有关于跨年度预算平衡机制的代表性观点，大体可以归为三类：
第一类观点是通过建立跨年度预算平衡机制，加强预算与经济周期的适应性，并发挥对经济的调控作用。邱泰如（2014）认为，跨年度预算平衡机制是政府出于社会总供求平衡、经济周期、充分就业和建设项目跨年度支出等考虑，在必要时可每隔若干年实现一次预算基本平衡。张文春（2015）认为，跨年度预算平衡机制是对现行单一年度预算平衡机制的一种改进，是指在财政预算编制、执行等环节，建立健全跨年度的、合理的平衡机制，实施依法征税，硬化支出预算约束，更好地发挥财政宏观调控作用。马蔡琛和张莉（2016）认为，跨年度预算平衡机制是指在预算决策中结合财政政策的相机变化，进行多年期的预算收入与支出预测，实现预算收支从强制约束性向展望预期性的转变，更加强调预算收支在一个动态经济周期内的大致均衡，而不再过多强调年度预算的收支平衡，从而兼顾预算的逆周期调节作用和预算在经济周期内的平衡。
第二类观点是年度预算平衡无法实现，即便实现了也是形式上的，跨年度预算平衡是实质性的平衡。李慈强（2015）认为，跨年度预算平衡的法律价值在于追求实质意义上的预算平衡，在更长的预算周期内实现预算制度的规划、控制和管理功能，改进现有的年度预算制度并强化其约束力。李燕（2015）认为，由于在预算执行中会受到各种原因影响引起收入超收和短收的情况，无法实现年度预算平衡，因而需要建立起跨年度的动态预算平衡机制。
第三类观点是跨年度预算平衡不仅包含了年度预算平衡的情况，而且在范围上有很大的突破。王金秀（2015）认为，跨年度预算平衡机制并不是完全排除年度预算平衡情况的出现。跨年度预算平衡机制拓展了预算平衡的范围，预算平衡不仅仅考虑收支流量，还将作为存量资金的结余也纳入平衡范围，并在此基础上进一步将预算平衡视角从资金扩展到资产及其负债，突破了长期以来将预算仅仅囿于预算收支及其差额状况的描述。
上述三类观点，分别从不同角度去认识，富有启发性。不过，也都存在进一步探讨的空间。第一类观点把跨年度预算平衡放在宏观经济运行的大环境下进行考察，这是非常值得肯定的。但是，由此引出了另外一个话题，即跨年度预算平衡与周期预算平衡之间是什么关系？第二类观点认为，跨年度预算平衡是追求实质意义上的预算平衡。言下之意，传统的年度预算平衡是一种形式上的平衡。这个观点有一定的道理。因为无论中央政府还是地方政府，实现年度预算的账面平衡并不难，在收付实现制条件下，只须收入提前、支出退后或者做相反的操作，立马就能把控结余或赤字。需要进一步探讨的问题是，实质性平衡究竟怎样理解？跨年度之后是否就能确保实质性的平衡？第三类观点认为，跨年度预算平衡机制拓展了预算平衡的范围。按照这个观点，把存量资金的结余纳入平衡范围，是否会出现重复计入预算收入的情况？如果跨年度预算平衡机制涉及资产、负债等要素，那么它与政府综合财务报告之间又是什么关系？
观点上存在差异与争议，重要原因之一是跨年度预算平衡机制概念不够明确、架构不够清晰。而要界定概念并设定机制的重心，又要找到考察问题的合适视角。
二、跨年度预算平衡机制的概念界定
（一）跨年度预算平衡机制的考察视角
“建立跨年度预算平衡机制”的提法，最早出现在2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中。2014年8月全国人大常委会审议通过的新《预算法》，进一步提出了“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”的具体要求。2014年9月国务院颁布《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号），以350多字的篇幅，陈述了“建立跨年度预算平衡机制”的政策含义。
在国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》中，“实行中期财政规划管理”、“改进年度预算控制方式”、“建立跨年度预算平衡机制”三部分内容，都是在“改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制”这样一个大标题下分别陈述的。这就意味着，“改进预算管理和控制”是预期目标，围绕这个目标，必须“实行中期财政规划管理”、“改进年度预算控制方式”、“建立跨年度预算平衡机制”，而且三者之间是递进的关系。在这部分内容中，有几处表述非常值得关注。如“一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”“强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。”“收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。”“根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。”
本文认为，这些表述告诉人们，预算管理的模式要发生重大变化，支出政策与经济形势的衔接和契合变得更为重要。如果支出政策是合理的，即便有赤字或赤字规模较大，只要在若干年内能实现预算平衡，也是可以接受的。建立跨年度预算平衡机制，就是在这样的语境体系下提出来的。
在中国历史上，居支配地位的预算管理模式是以收入为核心的。这是与当时特定的经济社会背景相联系的。一是沿袭“重收轻支”的传统理财思想，强调预算收入在财政中的地位和作用，相对忽视支出对收入的反作用。二是把筹资看作财政的首要功能，因为在自然经济和计划经济条件下，财政的调节功能非常弱小。为了追求年度收支平衡，预算的执行和管理往往通过强硬的行政命令去保证。三是社会闲置资金的规模较小，通过公债发行弥补财政赤字的做法缺乏现实基础，从而要求预算支出必须严格限制在预算收入的框框内。
改革开放以后，我国逐步建立社会主义市场经济体制，以收入为核心的预算管理模式受到了冲击。首先，市场缺陷的存在决定政府必须运用一定的财力去干预，财政的作用不再局限于筹措经费，而是在提供公共产品的同时，运用收支手段参与资源的配置。其次，人们逐渐认识到支出在收支矛盾中居于重要的地位，因为安排支出是组织收入的目的，而且现实的支出又会转化成将来的收入。最后，随着社会闲置资金的增加和信用制度健全，通过发行公债弥补财政赤字成为操作简单且风险最小的手段，从而使预算收入不再成为预算支出不可超越的天然屏障。
尽管如此，总体上我国预算管理模式仍然偏重于以收入为核心。如今中央强调“一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”实际上就是转到以支出为核心的预算管理模式。
第一，以支出为核心的预算管理模式更能保证政府职能的履行。在市场经济条件下，政府参与资源配置、协调收入分配、调节经济运行，都离不开财政。这就是说，保持合理的预算支出规模，不仅是财政本身的问题，而是事关能否处理好政府与市场关系的大问题。因此，预算收入应更多地服从于预算支出，把满足合理的预算支出作为组织预算收入的出发点和归宿点。以支出为核心的预算管理模式是与全方位开放的市场经济发展要求相适应的。
第二，以支出为核心的预算管理模式更能强化财政的特殊地位。十八届三中全会关于全面深化改革的战略部署中，以前所未有的高度赋予财政以“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。以支出为核心的预算管理模式有利于树立财政权威，安排支出是为了履行政府职能，政府履行职能则是为了实现国家的治理。组织收入只不过是安排支出的手段。当然，无论是征税还是收费，都必须有章法，要服从税收法定原则。同时，把预算收入看成预算支出所决定的被动结果，也能摆脱在以收入为核心的预算管理模式下，组织到多少收入就算多少，出现收不抵支时再“挖挖补补”的窘迫境地。
第三，以支出为核心的预算管理模式有助于财政资金统筹使用。一些重大支出项目的实施，需要在一个较长时期内才能完成，相应地，需要筹措巨额的财政资金。然而，一些地方财政资金分散在各职能部门和预算单位内，而且一直处于沉淀闲置状态，还声称“打酱油的钱不能买醋”而拒绝动用。以支出为核心的预算管理模式可以打破支出结构僵化和固化的格局，而且有利于盘活各种沉淀和限制的资金，扎竹成排，保证重点项目的资金落实。
总之，“改进预算管理和控制”是目标，“实行中期财政规划管理”、“改进年度预算控制方式”、“建立跨年度预算平衡机制”，都是围绕目标采用的具体手段。为了改变以收入为核心的预算管理模式，必须实行中期财政管理；要实施中期财政管理，就必须淡化年度预算平衡；要淡化年度预算平衡，就要允许跨年度预算平衡。所以，跨年度预算平衡的命题不是空穴来风，是作为转变预算管理模式的手段提出来的。这一点对于理解和把握概念本身特别重要。
（二）跨年度预算平衡机制的内涵与外延
上面的分析为概念的界定作了铺垫。所谓跨年度预算平衡机制是指，为实现以支出为核心的预算管理模式，中央和地方政府可在跨越几个年度的时间段内，保持预算收支在数量上的大体对应，且对于出现的结余或赤字，能通过预算稳定调节基金和一般债务等手段妥善处理。
这个定义包含着以下几个要件：第一，建立跨年度预算平衡机制是为了实施以支出为核心的预算管理模式；第二，预算平衡可以跨越几个年度实现，虽然没有明确的时间规定，但是原则上应与中期财政管理的时间段相对应；第三，跨年度预算平衡并不要求预算收支的完全相等，只是数量上的大体对应，也即允许存在一定幅度的结余率或赤字率；第四，跨年度预算的平衡手段是预算稳定调节基金和一般债务。
关于跨年度预算平衡机制，还有几个相关问题需要澄清：
一是跨年度预算平衡与周期预算平衡之间的关系。周期预算平衡（Cyclical Budget Balance）是指政府以宏观经济稳定为目标，根据反经济周期的需要，在繁荣时期保持预算盈余，在萧条时期有意安排预算赤字，使经济周期内的盈余和赤字相抵而实现预算收支平衡。显然，二者的共同点在于，都允许跨越几个年度实现预算收支的平衡。但是，周期预算平衡的目的是通过扩张或紧缩的财政政策，熨平经济波动；跨年度预算平衡的目的可能是为了实施在较长时期内才能完成的重大支出项目，也可能是为了体现财政政策反经济周期的需要。另外，周期预算平衡的时间段通常与经济周期相对应，而跨年度预算平衡的时期，可能正好在一个经济周期内，也可能不在一个经济周期内。这就是说，跨年度预算平衡的外延比周期预算平衡更加宽泛。
二是跨年度预算平衡究竟是形式上的平衡还是实质性的平衡。实际上，即便是年度预算平衡，两种情况都可能存在。如果迫于某种压力，政府人为地操作收入与支出，这样的平衡往往是形式上的平衡。但是，如果事先预算合理，事中执行规范，这样的平衡就是实质上的平衡。在跨年度预算中，这两种情况仍然会出现。笔者认为，跨年度预算平衡的实质是要体现严肃性与灵活性的兼容。一方面，预算是事先安排的有关政府收支状况的计划，一经议会批准，就具有法律效力。另一方面，处于转型期的中国，各级政府及其部门的事务边界并不清晰。经常是，在每年第四季度编制下一年度预算时，不明白将来预算执行过程中会出现什么临时性事件。事先难以预料的开支，光靠占支出总额3%-5%的预备费是无济于事的。建立跨年度预算平衡机制，就是希望预算管理既要有硬约束，又要有灵活机动的余地，通过放宽时间约束，既实现形式上的平衡，又实现实质上的平衡。
第三，存量资金的结余是否纳入平衡范围。一般而言，预算平衡是指预算收入与预算支出在数量上的大体对应。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》明确规定了超收与短收的处理办法。但是，并没有涉及到存量资金。闲置沉淀的存量资金要盘活，但是，这些资金并不体现在预算收支平衡上。理由很简单，凡是政府的存量资金都是某一年或某几年预算收入的结余，如果在跨年度预算平衡中再次体现存量资金，就有重复计算之嫌。另外，如果“将预算平衡视角从资金扩展到资产及其负债”，那就不是预算平衡，而是政府综合财务中资产、负债和所有者权益三者的平衡了。跨年度预算平衡机制与权责发生制政府综合财务报告之间有关联，但二者不是等同的关系。
三、跨年度预算平衡机制的重心设定
（一）严格的支出预算约束是跨年度预算平衡机制的重心
跨年度预算平衡机制的架构应当是“三维并举”。一是高效的预算收入增长机制。所谓“高效”就是要使预算收入建立在源泉宽广、附加值高、环境友好的产业基础之上。开源是根本，无本无源的预算，跨越的时间段再长也是徒劳的。如果预算收入规模很小，不仅难以满足支出需要，对经济运行也没有影响力。二是严格的支出预算约束机制。在以支出为核心的预算管理模式中，节流是关键环节。但是，节流不是简单地节省支出，而是要保证必要支出的同时管住不必要的支出。这就需要建构支出项目合理生成的机制。三是合理的预算结余与赤字处理机制。完善预算稳定基金和一般债务制度，使之充当风险最小的平衡手段。
之所以把严格的支出预算约束机制设定为跨年度预算平衡机制的重心，是因为以支出为核心的预算管理模式，其有效性是建立在“支”的合理基础上的。如果按照市场经济的要求，政府活动的范围、方向及力度都以弥补市场缺陷为出发点，那么，一定时期内，预算支出的需要量是相对稳定的，预算支出规模不会使相应的预算收入成为超越现实可能的“无限量”。比如，公共产品的供给，哪些是政府提供，哪些是市场提供，哪些由第三部门提供，这些边界要划清，不能一说公共产品，就要由政府包揽。再如，基本公共服务均等化，城乡之间、东西部之间都需要均等化，但是，均等到什么程度，何时实现，这些也需要明确，不能不顾条件，盲目实现均等化。
应当注意的是，支出必须经过广大人民的代表——立法机关的授权，并且施行过程自始至终必须处于立法机关监督之下。既然支出的目的是满足公共需要，而不是政府自身的需要或哪一个人的需要，那么，预算支出必须得到广大人民的同意。然后，根据支出需要组织预算收入。收入采取的方式是税还是费，及其征收依据、征收对象和收入规模，同样必须接受立法机关监督。这就说明，在支出方向确定之后，才可能科学、客观地确定支出规模，并对其进行严格控制；更重要的是，取得收入的渠道才能相应明确下来并加以规范。这样，“以支出为核心的预算管理模式”的“支”就受到严格约束，而不是无边无际的。
（二）建立起流程规范的项目支出生成机制
近几年，随着严格的定员定额标准和中央八项规定的落实，人员经费和公用经费等基本支出的编制与执行比较规范。相比之下，项目支出的随意性比较大。笔者在调研中了解到，项目支出居高不下、不断增长的背后存在几种情况：一是部门和单位习惯性地预料在预算执行过程中，上级会临时下达事务，却不一定划拨经费。于是，年初千方百计多申请经费。例如，某县反映，市里要求把所有彩色的石棉瓦屋顶改换成黑色的屋顶，仅此一项，增加支出2000多万元。二是部门和单位攀比，通过多立项目体现政绩，分管领导也迎合这种心理，随意批条子，要求财政部门安排。例如，预算部门和单位经常拿领导批示或会议纪要某领导的讲话、表态作为编列项目支出的依据。三是预算审查的困难，无论是部门预算评议会还是人大代表审查会，都涉及一个信息不对称问题。预算部门和单位将一些“专属信息”转化为“公共信息”，人为提高预算支出的标准。作为信息的优势占有方，部分职能部门往往会通过人为高报项目预算来获得更多的资金。例如，经常在照相机、摄像机等前面冠以“专用”一词，以此提高开支标准。由此可见，要严格控制项目支出，有保有压，必须重新建构项目支出的生成机制。
设想中的新机制，不是由预算单位和职能部门说了算，也不是由分管各片工作的副职市长、区（县）长说了算，而是项目统筹领导小组、人大财经委员会等通过公共选择来决定。
新流程的特点是，项目统筹领导小组审项目。以往，财政部门从信息角度难以甄别职能部门设定的项目是否有必要，从机构层级看又难以剔除一些不必要的支出项目，如果以经费去“卡”项目，难免得罪一些部门。在许多情况下，往往项目（如受长官意志左右的“政绩工程”）已经实施，却要求履行审核程序。即便查出了问题，当事人也受到了处分，可纳税人的钱被不当使用已成事实。按照新的分工，专门成立一个“项目统筹领导小组”，去约束职能部门的行为，一旦发现不合理、不规范的项目，直接予以否决或剔除。一句话，就是“关口前移”。
“项目统筹领导小组”由分管财政工作的行政一把手任组长，成员包括发改委（局）、国土局、建设局、财政局等部门的人员，也可以吸纳专家学者参加，每次开会时，还可以邀请社会人士旁听。
为什么要突出财政项目预算审核中心的作用的地位和作用？目前，预算部门的项目支出预算往往只是切块项目预算，没有完全细化到具体项目，需要在年度预算执行中通过“二次分配”的方式落实到具体的项目。在项目支出的预算编制中引入以专业技术为特征的财政评审，通过建立信息对称的事前评审机制，倒逼各部门细化和编实、编准预算，这就解决了传统项目支出预算中财政部门面临简单、专业的预算信息时只能确立粗放型预算的困境。目前很多地方财政项目预算审核中心（或投资评审中心）只是财政局下属全额拨款的事业单位。这样的定位要改变。财政项目预算审核中心的职能定位应该是：依据法律、法规，运用专业技术手段，通过在预算编制阶段对财政项目的技术性审查与评价，实现预算支出的规范化和精细化管理。
由人大财经委最终表决，可以实现单项表决。目前，人大采取一揽子表决方式，整体审议通过预算草案，没有单项表决。有的人大代表就反映，“我对预算中的绝大多数项目安排都支持，但有个别项目我认为不妥，那么在表决时我是赞成、反对还是弃权呢？”新机制可以解决这个难题。
今后，各部门、各单位因工作任务增加或调整而产生的新增项目支出，原则上由部门从年初预算安排的预备费或机动费中调剂解决。当年追加预算原则上仅限于上级和市委市政府重大政策性调整以及应对突发事件等特殊事项。这样，主观随意决策、乱批条子、乱上项目的现象有望杜绝，政策碎片化、项目碎片化、资金碎片化问题有望得到解决。
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