岳茜玫/北京经贸职业学院；李艳芝/中国财政杂志社
内容提要：建立跨年度预算平衡机制是新一轮财税体制改革的重要任务之一。相对于传统的预算管理模式，此项改革面临财政周期与经济转型的长期影响，亦存在新管理模式与技术手段不成熟等诸多问题。为此，研究追踪了实施跨年度预算机制所需的基本条件与主要环节，试图分析其中的难点、成因及可能利用的化解办法。文章认为，应立足于构建超越财政周期与经济转型约束的预算平衡机制；将跨年度预算平衡机制建设融入财税改革总体框架；解决管理模式和技术手段的国产化问题；致力于协调实现财政与经济的双可持续。
关键词：跨年度预算平衡 预算改革 财税改革 中国转型
一、引言
如何实现预算平衡？几乎成为了中国新一轮财税体制改革亟待突破的关键环节之一。跨年度预算平衡机制或将发挥未曾料想的重要作用。众所周知，当2011年底，中国财政收入增速结束了近20年两倍于GDP增速之后，财政收支盈余逐步缩减。2014年，财政赤字再次现身。2016年，预算赤字扩充至占当年GDP比重约3%的水平。这一系列极速的收入形势变化说明，实现预算平衡不仅是建立现代财政制度的美好理想，而且是应对当前支出规模刚性扩张和收入增速下滑局面的艰巨任务。
事实上，预算平衡早已走出了传统的财政年度，迈向了跨年度预算平衡的新阶段。理论和实践都能完全印证上述论断。1978年，加州大学伯克利分校阿龙·怀尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）的研究全面揭示了跨年度预算平衡机制与传统上在一年之内按季度甚至月度制定预算的不同。他认为很多情况下，年度预算阻碍了经济发展与财政升级（Upgrade）。当新的经济环境要求财政活动具备更强的稳健性和更好的灵活性之时，预算平衡就不能局限在政府行政便利的时间段，而是要尽可能做到匹配财政支出和财政投资的基本规律，实现财政可持续与经济增长之间的跨期互动。某种意义上，跨年度预算平衡是在给财政可持续性找台阶下，也是在设法为经济发展提供更多的支持。正是基于上述的理解，过去20年，世界范围内近120个国家实施了世界银行推广的“中期财政支出框架”（Medium-Term Expenditure Framework，MTEF）。虽然说此举措与实现跨年度预算平衡还有一定距离，但对于大多数国家而言，其控制支出的实际效果非常显著。特别是在那些坚持实施支出控制和跨年度预算平衡的国家，财政规则得到了极大巩固，财政状况也得以大幅改善（Grigoli etc., 2012）。
当然，中国跨年度预算平衡机制的建立，很可能是一个相对较长的过程。这与平衡机制的复杂程度有关，也受到现实国情的影响。为了更好地实现这个愿景，本文接下来的部分将全面分析机制设计过程中的主要挑战，问题症结及解决办法。试图从理论和实践两个层面，为财税改革中跨年度预算平衡机制设计，提供一些可行的依据。
二、面临的主要挑战
（一）财政周期与经济转型的影响
实施供给侧结构性改革是当前中国经济社会发展的首要任务。这是基于各方面对经济发展中的周期性问题（即经济波动）与结构性问题（即发展方式）全面分析并深刻总结之后的一致性意见。如果用匈牙利著名转轨经济学家科奈尔的理论来解释，那就是发展中国家特别是实施过计划经济体制的国家，当其试图迈入经济发展高级阶段时，很可能会面临全面的经济转型压力。而且这种转型或者转轨将是市场结构和治理方式的同时变换。现实大致印证了上述预测。而比理论更复杂的是，中国面临的经济周期问题和与之伴生的财政周期问题，尚处于持续发酵的过程之中。从这个意义上而言，经济发展和体制转轨中的风险与周期性问题叠加之后，可能被放大为财政危机。财税改革正是在此大背景下被再次提及，并全面实施的。跨年度预算平衡机制脱不开上述背景的影响。
1.财政周期的问题
如果财政要求帮助经济，那么首先要理顺自身问题。中国的财政周期问题始终存在。最主要的原因是财政规则（Fiscal Rule）长期不确定，而且财政活动受到其他事项干扰，独立性不足。一般而言，财政规则是保证财政可持续和防范财政风险的最有效办法。简言之，所谓的财政规则大致囊括了宏观上如何平衡预算、如何处置赤字或债务，微观上如何实施可控且有效的财政收支及管理活动。如若仔细观察中国经济增速与财政收支增速的变动，就可以看到，财政周期要比经济周期明显得多。而跨年度预算平衡机制本质上是一个高阶财政规则下的先进管理方式。也就是说，在一个财政规则不明确导致财政周期性波动较大的国家，实施跨年度预算平衡机制较之成熟经济体，压力会更大，所做的准备也要更多。
2.经济转型的影响
跨年度预算平衡机制要求经济运行相对平稳、经济结构相对稳定。因为只有这样，才可能相对准确的预测未来财政收支规模，并实施有效的财政管理。但目前而言，中国经济转型和经济波动还会是一个长期过程。首先，经济体量和要素禀赋决定了中国经济转型需要经历多个阶段。从劳动力转移到技术革新，再到产品和服务升级，中间的波折或许不会少，波动自然也比较大。其次，财政规则与经济转型之间的互动关系还没有完全确定。很多时候，政府支持经济转型的力度完全取决于当期财政实力，甚至是政治导向。这意味着，影响预算平衡的财政收支活动依然具有较大的不确定性。最后，全球经济对中国的影响进一步加大。中国与世界的交流只会更加紧密。金融与贸易活动的便利化，对财政活动的冲击将是全方位的。人民币汇率和利率市场化，以及服务贸易的广泛准入，都将对财政收支产生较大的影响。
（二）财税改革的影响
新一轮财税改革已然启动。学界比较一致认同的看法是，相对于1994年分税制财税体制改革，本次改革的任务会更重，局面也更复杂。建立跨年度预算平衡机制，既是财税改革的目标任务之一，还可能受到相关领域改革的集中影响。如果说税制改革、支出改革和管理改革，牵涉到税种调整、政府投资消费、政府间财政关系等单项领域，那么预算领域的任何变动都会与其他发生直接关联。而且这种关联有时相互促进，并肩前行，但有时却会彼此掣肘，甚至需要停下来协调。
1.政府收支活动的年度规律
如果要实现跨年度预算平衡，那么财政收支活动本身也应该具有跨年度特征。但在目前的情况下，可能还存在诸多障碍：第一，财政收入环节的微观基础不支持跨年度收入预算安排。无论是企业所得税、增值税还是个人所得税，收入、商品或服务的结算周期都是在会计准则下按年截止的。如果要实现收入环节的跨年度预算平衡，那么现有的微观结算体系将会面临大幅调整。第二，财政支出环节的考核要求不兼容跨年度的支出设计。一项工程的建设和实施可能要跨越财政年度。但是支出环节却要求具体到每一个财政年度。而且，财政支出与行政活动，特别是与主管负责人的任职期限高度对应。如果跨年度实施支出计划，那么如何衔接行政活动周期必将成为一大难点。
2.政府间财政关系及财政管理的年度规律
宏观层面看，跨年度预算平衡机制牵涉到政府间财政关系及财政管理。财政分权是中国模式发展的一大特色。当年设计的一级政府一级财政的体制安排，虽然饱受批评，但形式上确已成型。在当今地方财力弱化，中央向地方转移支付比重占财政总收入比重约30%，占地方财政收入约50%的局面下，政府间财政关系，特别是上下级财政关系的变动所致影响，很可能是巨大的。跨年度预算平衡机制要求自上而下的整体实施。这是一种相对于支出项目横向扁平化管理，而体现出来的资金运行垂直管理过程（李永友，2010）。具体到预算层面，任何一级的跨年度预算平衡都会引发其他层级的预算变动，而财政管理的变化更是难以料想。因此，跨年度预算平衡机制导致体制机制变化，对现行政府间财政关系与财政管理的年度规律，将形成实质上的冲击。
（三）新管理模式和技术手段的难点
跨年度预算平衡机制背后的管理模式和技术手段，体现了现代国家治理结构的最新进展。这是二次世界大战以后，现代国家追求和平发展及政府稳定的集中体现。因此，跨年度预算平衡机制本质上是为构建一个相对稳定的财政体系，乃至行政体系，进而维护国家的长治久安的方式方法。然而，新的管理模式和技术手段并不是“阳春白雪”，破除旧模式和建立新机制都存在较大难度。
1.新管理模式需要外部环境配合
多数实施过“中期财政支出框架”的国家在制度建设之初，都曾面临很大的困难。不少国家和地区就此放弃了制定跨年度预算的理想。世界银行总结出来的教训如下：其一，经济环境经受不起财政转型。事实上，不少发展中国家财政疲弱。财政收支规模占GDP比重低于世界平均水平。按照王绍光（1991）的说法，财政能力是政府能力的最直接体现。财政弱、政府弱与经济不稳定之间的弱均衡关系，使得财政转型的成功概率极低。其二，跨年度预算平衡机制要求实施严格的财政管理。这在很多存在灰色地带的经济体中阻力较大，因为跨年度预算平衡阻碍了当期收益的获得。利益集团没有动力支撑有损自身的改革方案。其三，实施机制不易构建。改革往往不会立竿见影。行之有效的改革背后大都有一套合适的实施方案。如若能仔细对接本国国情，并携强有力的政治力量推动跨年度预算平衡机制的建设，那么改革成功就很值得期待了。
2.新技术手段没想象中成熟
跨年度预算平衡机制要求对收入与支出规模有良好的预测。这在大多数经济体当中很难做到。按理说一项如此优越的管理方法，应该自动被各国竞相效法。但实际上，过去几十年，没有国际组织的帮助甚至资助，多数国家是不会去主动对接这个项目的。一个很重要的原因不是各国政府不愿意选取先进的技术手段，而是技术手段本身存在一定的局限性。归纳起来，跨年度预算平衡机制对政府财务信息搜集、行政管理体系效率和技术手段的稳健性都有相对较高的要求。第一，大数据信息并不是每个国家都能搜集上来。即使简单的企业或个人信息，能够被预算制定真正利用的往往非常有限。第二，行政管理体系不兼容跨年度预算。拉长预算周期不是为了把问题往后推，而是要求知道未来的发展趋势，并做好应对。这对行政管理体系的效率提出了较高要求。第三，技术手段不一定稳健。一般而言，获得财政收支预测的结论都有一些假设。然而，这些假设不一定在未来完全兑现。因此，现实中的预算调整在所难免，跨年度预算平衡的稳健性就此降低。
（四）财政可持续、预算平衡与经济可持续之间的分歧
近些年，财政可持续性被再次重视。不仅是由于欧元区主权债务危机尚未了结，而且是因为各国政府长期负债运行和赤字管理缺失的风险，正在加大。约束政府借款是一件很难的事情。传统上认为控制财政支出是约束政府借款的主要工作，但后来大家发现，财政亏空的机制更值得探究。Hamilton与Flavin夫妇（1986）在《美国经济评论》（American Economic Review）上的文章指出，政府借款的核心问题是赤字与债务能不能满足时间序列上的平稳，乃至收敛。如果能做到，那么政府负债和财政赤字所引致的风险将大幅降低。跨年度预算平衡机制正是背书上述研究结论。然而，我们后来却发现，现实情况较之理论更复杂，特别是如何识别财政可持续乃至经济可持续，跨年度预算平衡机制还有一些不足。
1.财政可持续与预算平衡之间到底什么关系
财政可持续是一个具有特征描述式的状态表述。这里既没有结论性意见，也没有价值判断内容。预算平衡大致也是如此。但每当这两个词汇放在一起，很多情况就不一样了。首先，财政可持续不等于预算平衡。日本债务负担率长期超过200%（政府债务占GDP比重），法国赤字率早就超过了3%的警戒线水平，但这两个国家的财政均可持续。而一些没有太多赤字和过大债务规模的国家却出现了严重问题。其次，预算平衡不等于财政可持续。共和国前三十年，我们财政的账面上不列赤字，更没有债务。改革开放之后，地方财政也不能赤字运行。那么，是不是说财政一定可持续呢？有没有确实的借贷关系存在，而没有表现在预算和结算报表之中呢？最后，财政可持续与预算平衡之间高度相关，但没有确凿的因果关系。科学研究关注大概率事件，预算平衡与财政可持续之间的相关性是显著的，但没有由此及彼的因果关联。保持财政可持续和保持预算平衡，都是财政健康乃至经济健康的标志。因此，跨年度预算平衡机制本质上是维护这一体系的支撑力量。
2.经济可持续与财政可持续是否可以兼得
跨年度预算平衡是一种兼顾经济可持续和财政可持续的制度设计。但在理论上，二者之间可能会在某些时候不太兼容。第一，跨年度预算平衡植根于现实的经济与财政状况。这似乎是一种统领两者的“智能驾驶”技术。长时间看，经济与财政相互关联，都有极强的动态随机特征。很像道路上行驶的汽车，而“智能驾驶”要求机器人不断学习路面状况特别是突发状况。第二，跨年度预算平衡的积累还不足以支撑二者可持续运行。实际上，有太多的强假设约束了跨年度预算平衡的做法。这意味着此技术在处理突发事件上，还没有足够多的经验。如何在经济膨胀和经济危机、财政扩张与财政紧缩等特殊时期发挥作用，尚没有看到更多的治理办法体现在跨年度预算平衡机制上。第三，协调经济与财政的分歧，其实存在时间换空间的做法。实际上，跨年度预算平衡机制做的是辅助性工作，而非统领。化解欧洲主权债务危机的争议核心是：大多数危机国家认为，现在的经济困难要靠财政刺激，财政支撑经济走出困境是解决问题的唯一办法。可IMF和欧洲央行等债权人认为，不合理的财政体系与财政规则导致了危机，因此“输血”不能替代“造血”。经济可持续必须建立在财政可持续之上。整顿财政秩序应该先行。这就是建立跨年度预算平衡机制的难点，没有经济基础的财政资金调配和没有财力支撑的经济复苏计划，好比国际象棋的僵局，辅助环节起不了决定作用。
三、主要原因分析
（一）中国经济与财政的转型不是一蹴而就
跨年度预算平衡机制要匹配合适的制度环境与经济状态。中国经济与财政转型的速度却不可能太快。第一，中国财政周期真实存在，具体表现为收支波动与地方债务风险。跨年度预算平衡机制的基本任务是消除财政周期波动导致的财政稳健性降低。但是中国财政收支波动显然不完全是制度效力不足所致，而是受到了一些外部因素冲击。比如全口径预算问题至今没有彻底解决，四本预算打通使用更是遥遥无期；再比如各级政府拥有的不少收支裁量权，特别是不受预算约束的借贷行为。第二，中国经济周期要求财政政策逆周期行事，令跨年度预算不易落实。现如今，中国是世界上为数不多的拥有财政实力，可以安排财政刺激计划调控宏观经济的国家。近二十年来，我们比较频繁的通过财政扩张稳定经济运行。这可能有违跨年度财政预算机制的要义。因为短期的财政刺激计划，必然加剧财政收支波动。换言之，财政政策是在为经济波动“买单”，即用财政波动替代经济波动。跨年度预算平衡机制是熨平波动而非支持“买单”。第三，经济转型、经济波动与财政周期叠加下实现跨年度平衡机制，需要更多的智慧和勇气。长远来看，跨年度预算平衡机制是维护财政规则，推升潜在经济增长能力的良政。但是三期叠加下的新机制构建，必然面临各方面的约束。破解这些约束不仅要靠技术的先进性，而且要善于利用改革大势，顺势而为。
（二）财税改革的节奏和力度不易把握
跨年度预算平衡机制可能成为一种新的财税改革思路，但这个思路需要妥善处置财政收支环节的年度考核传统，进而解决政府间财政关系中的纵向管理难题。三个方面的原因制约了上述设想的达成。首先，制定年度收入预算是我国多年来财政收入高增长的保证。跨年度预算平衡机制意味着收入预算的跨度会拉长，误差会变大。最要紧的是，组织收入责任可能模糊，而且目标不易分解或者难以被准确执行。其次，制定年度支出计划是稳定支出规模、评估支出绩效的基础。跨年度预算机制会将年度支出转变为多年支出，年度考核转变为多年考核。那么现行财政拨付体系和支出规则将出现重大变化。就目前而言，改变并不现实。最后，跨年度财政预算可能颠覆各级预算年度汇总、逐级上报的传统。因为预算制定极其依赖微观信息，但是跨年度预算除了要获悉微观数据的汇总结果，还要有一个统筹规划和下放实施的过程。这意味着，预算的制定与执行至少存在自下而上，再自上而下的周期。如果预算没有得到广泛认同，那么可能导致上述形成过程需要重新开始。由此所致的时间与机会成本将大幅增加，还会形成新的利益博弈。
（三）跨年度预算平衡机制的高要求
跨年度预算平衡机制对外部经济环境有一定要求，且需要在技术上进行本土化实践。这意味着中国经济发展的平稳性需要进一步提高，且制度建设的规范化与科学性要全面提升。其一，经济发展的平稳性难以预期，跨年度预算平衡机制受到的冲击也难以预料。有证据显示，如果没有稳定的经济增长轨迹，财政收支的不确定性将急剧增加。斯坦福大学教授尼克·布鲁姆（Nick Bloom）在其构建的全球主要经济体政策不确定性（Policy Uncertainty）数据库中展示了各国经济增长与政策不确定之间的关联。中国便位列诸国之中。其二，跨年度预算平衡机制的预测技术尚未本土化。这将极大制约其预期目标的实现。中国财税数据的封闭性决定了，短时间内不可能有大范围的科学家参与技术研发。大量的经验研究与预测工作不可能靠少数团队和个别学者单独完成。比如教育支出、医疗支出、卫生支出和公共建设支出等领域的研究，往往都要靠长时间、大规模的追踪探索，并不断实证检验。其三，2014年底颁布的“新预算法”与真正的跨年度预算平衡机制之间还不太一样。我们对预算合规性、时效性和完整性追求还处于初级阶段。而新机制要求的可预测性、可管控性和可跨期平衡等特征，属于高阶事项。全面熟悉科学化预算管理尚需时日，迈入更高阶段则是后续安排。
（四）财政可持续涉及多方面内容
预算平衡终究是财政管理的阶段性成果，而财政可持续才是终极目标。寄希望于通过跨年度预算平衡机制来实现财政可持续，乃至稳定经济增长，实在是略显单薄。其中缘由，体现在两个层面，第一，唯有理顺预算平衡与财政可持续之间的关系，方才能实现跨年度预算平衡机制的设计构想。理论上，财政可持续体现在债务和赤字的可持续。时间序列上的数量规模平稳及其重要。跨年度预算平衡机制能在管理层面实现这一目标。即使财政收支平衡被阶段性打破，但是预算平衡机制体现的修复功能依然可以发挥维护财政可持续的作用。第二，连接经济可持续和财政可持续，可以依靠跨年度预算平衡机制的协调。一般而言，经济周期与财政周期之间的复杂关系是难以洞悉，更是难以处置的。跨年度预算平衡机制至少是一种在更长时段内，熨平财政收支波动，严肃财政纪律的制度安排。如果我们认可经济波动与经济发展之间存在螺旋式上升的基本规律，那么减少财政刺激的负外部性和减轻财政自身的收支压力，确实有必要依靠中长期财政规划来协调。因此可以说，跨年度预算平衡机制面临的机遇与挑战并存。发挥其主要优势，实施一些看得见，能见效的政策，将在很大层面缓解各方顾虑，并推动经济与财政同步发展。
四、实施策略
（一）立足于构建超越财政周期与经济转型约束的预算平衡机制
财政周期与经济转型存在一定规律，跨年度预算平衡机制应善于嵌入其中，发挥其应有作用。首先，跨年度预算平衡机制可作为明确的财政规则纳入政策框架。以此作为熨平财政周期的重要工具。其次，将跨年度预算平衡机制作为推动经济转型的政策工具。准确匹配经济转型与跨年度预算管理时段。力求经济转型与预算平衡同期实现。最后，协调财政波动与经济波动。利用跨年度预算平衡机制解决两种波动此起彼伏的问题。
（二）将跨年度预算平衡机制建设融入财税改革总体框架
协调好财税改革年度任务与跨年度预算平衡之间的关系。着力搭建政策调整、制度建设与管理改进之间的有效沟通渠道。第一，实施跨年度预算平衡机制的年度任务拆分。化解年度决算与跨年预算之间的可能分歧。第二，做好体制改革衔接，用跨年度预算平衡机制激发各方提高管理水平的积极性。避免出现地方财政收支考核弱化，财政管理绩效降低的问题。第三，运用信息化手段加快预算信息的互联互通。形成预算信息上传下达更加便利，修订调整更加快捷的新模式。
（三）解决管理模式和技术手段的国产化问题
中国模式的特殊性在于，真正能够被直接应用的制度设计，必然经历了国产化过程。换言之，适合国情和现有体制机制的新模式，才可能有生命力、有新活力。为此，我们需要展开如下工作，其一，跨年度预算平衡机制要选取易于实施的项目、部门和区域展开。要让先期试点取得成功，见到实效。其二，注重兼顾垂直管理与横向管理之间的预算平衡。理解大国治理条块分割特征，不应急于实施自上而下的全面改革。其三，预测技术研制和基础支撑工作应尽快着手落实。基础数据搜集与信息有条件开放并举，广泛引入科研力量测算当期预算平衡规模及未来走势。
（四）致力于协调实现财政与经济的双可持续
跨年度预算平衡机制与财政、经济之间的互动是双向的。因此，当今世界的难题，也可能是未来中国的问题——即如何协调实现财政与经济的双可持续。第一，将跨年度预算平衡机制作为稳定财政收支格局的抓手。解决外部冲击和行政活动对财政可持续性的干扰。第二，实施熨平经济波动的预算管理战略。先期可以作为辅助手段，旨在缓解财政扩张的压力。第三，兼顾财政与经济可持续的关键是稳定预期。利用跨年度预算平衡机制稳定各方预期，尝试解决财政与经济活动中的不确定性难题。
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