中国财政科学研究院

内容提要：中期财政规划的编制和实施，是我国新预算法的重大突破，是提升国家治理能力的重要工具。目前，我国中期财政规划尚处于起步阶段，各项制度还有待完善。对于如何做，做什么等问题还在探索之中。因此，本文主要从中期预算编制目的、组织结构、具体实施三个角度，借鉴了六个在中期预算实践方面较有特点的典型国家（澳大利亚、奥地利、德国、新西兰、英国和美国），并总结出五点经验启示，即编制中期预算是必然趋势；中国中期预算的编制要符合国内的中长期发展目标和国家治理能力；中期预算的引入是一个循序渐进的过程，不可操之过急，但要有长远规划；中期预算需要支出部门的共同参与；多因素综合考虑，提高中期预算的可靠性和准确性。

关键词：中期预算  国家治理  部门参与  国际借鉴

一、中期预算的概念

政府的预算多是以年度为周期编制的，但是为了提高年度预算的科学性，并且持续的提供高质量的公共服务，编制预算的时候必须考虑一些年度周期之外的因素，这些因素包括：宏观经济的现实情况、预期的政府收益以及政府中长期支出政策和项目的长期需求。这就决定了，年度预算要想更好地发挥国家治理工具的作用，就必须置于多年期预算制度框架下。中期预算的概念也由此引出。

从狭义上来讲，中期预算是指决定几年内政府收入和支出的预算编制方法。更详细的解释一下，中期预算是指通过对多年期的财政收支进行预判或者通过跨年度财政平衡机制来提高年度预算编制的有效性。中期预算是一个总的称呼，具体在每个国家，有各自的不同叫法，例如在美国叫做中期预算，在德国叫做中期财政规划，下文我们将统一使用中期预算这一概念。

与年度预算相比，中期预算的优势主要有以下五点：一是通过编制中期预算，能够更加合理的反映政府的发展目标和政策优先性；二是通过编制中期预算可以判断未来几年的政策是否与国家发展战略相违背；三是避免了年度预算的短视性，赋予了预算编制工作以连续性和可持续性；四是提高了预算编制的透明度和准确性，提高了财政资金的使用效率；五是激励各支出部门参与预算的编制，促进了各部门之间的协调和配合，从而进一步提高了预算的科学性和合理性。

当然，事情都有两面性，中期预算编制方法也有一些潜在的缺点：一是政策灵敏度的缺失。如果年度预算过度依赖和参考中期预算的前瞻性预测，会导致财政政策失去灵活性，反应不够灵敏；二是过高的编制成本。编制中期预算需要花费一定的时间和资金成本，如果中期预算编制过于繁琐，成本过高，会抢占年度预算这一基本任务的资金和精力。因此，一个国家引入中期预算后究竟是会提高预算管理水平，还是会成为其阻碍，这取决于中期预算方法的制定和实施是否科学合理。

二、      中期预算实践的国际经验

过去十几年里，许多发达国家在预算管理领域进行了较大的改革。改革内容主要集中在三个方面。一是预算编制部门的变化。在许多发达国家，预算编制责任已经从中央预算机构转移到了各个支出部门，这项改革赋予了各支出部门在中央规定的部门支出限度范围内自由筹集资金的权利。二是预算编制方法的改变。许多国家引入了绩效导向型预算编制方法，也就是说预算的编制主要是以部门绩效评估为基础。这两项改革的目的在于加强公共资金使用的效率。三是引入中期预算框架。许多发达国家开始将年度预算的编制纳入到中期预算框架范围内。因为每个国家的国情不同，所以无法找出最佳的中期预算编制方法，只有最适合一个国家的编制方法。我们不能简单地把某个国家的模式拿过来使用，只能参考借鉴他国经验，制定适合我国国情的中期预算实践办法。本文选取了六个典型的国家作为案例，并着重介绍这六个国家中期预算实践中的特别之处，试图为我国的中期预算编制提供经验借鉴。

（一）英国

英国是中期预算的先驱，早在1961年开始编制跨年度预算。英国中期预算编制的核心要素是遵守预算纪律，保证支出效率。

每年春末夏初，英国财政部长、财政部长高级顾问、税务局局长和海关关长会联合制定未来三年的财政规划。

每个部门有权利按照财政部规定的支出限度自行决定项目优先顺序，也有权利在其部门预算框架内给优先项目增加预算，同时减少或者取消不重要的项目预算，但必须不超出财政部给每个支出部门规定的“控制总额”。“控制总额”不仅规定了部门总支出规模，而且对于部门运行成本也做了规定，例如工资水平和设备经费，以达到节约政府运行成本、增加公共部门运作效率的目的。需要额外增加拨款的部门可以向财政部相关司局提交增加拨款的申请，相关司局再跟提出申请的部门一起商量来修改支出限额。

英国的中期预算包含在年度预算报告中，作为《财政状况和预算报告》（FSBR）的一部分一起递交国会。该报告（FSBR）中除了包含年度预算提案，还包括政府中期财政战略、中期经济展望、税收政策分析，以及对政府债务的分析。

（二）美国

1990年的《预算执行法案》是美国中期预算的立法基础。该法案对预算编制方法进行了极大地改革，提出了全面限制支出总量，以期达到财政预算平衡的目标。《预算执行法案》将政府支出分为两类：可自由支配的开支和强制性开支。为了全面限制支出总量，《预算执行法案》提出了“截留控制可自由支配预算项目”的法令。如果预算报告中的财政支出额度超过了法令中所允许的可自由支配支出上限，那么所有的可自由支配支出项目都会以一个相同的比例被削减，这个比例要保证削减后的支出水平与支出上限相平衡。

从组织结构上讲，美国总统预算管理办公室和国会预算办公室都对收支预测负有主要责任，收支预测对于决定是否需要截留控制十分必要。两个机构分头起草各自的预测文件，预算管理办公室会公布两份文件的差异，并给出解释。总统没有权利对预算管理办公室的预测文件做出修改。

美国的总统预算提案中包含一份中期支出预测和中期收入预测。支出预测里列出了当前政策下未来几年的支出成本，收入预测则反映了在现行税法框架下未来几年预计收集到的税收收入。通过这些跨年度预测信息可以分析出现行政策对未来财政运行的影响。

资本预算是美国联邦政府中期预算的特色。在美国，预算支出授权额度和财政支出数额是两个截然不同的概念。预算支出授权额度是指国会赋予支出部门的在当下或者未来发生一定数量的财政支出的权利。在美国的预算程序中，国会不会直接对项目的财政支出水平进行限制，而是对预算授权额度进行限制。授权额度采用的是权责发生制的记账原则。期限一般是一年，通常情况下在到期后，没有使用的授权额度可以结转到下一年度。

为了保证一些多年期建设项目的顺利完成，支出部门有时会要求国会在第一年就拨付充足的资金。没有花完的资金在第二年不需要重新分配，只需要结转到下一财政年度。这样做可以为那些尚未完成，无法获得收益的项目提供充足的经费。因此，某些资本项目的预算中既包括本预算年度的经常性开支需求，还包括随后几年的预算授权额度。这样做可以避免项目后几年的预算授权额度由于受《预算执行法案》可自由支配预算上限的影响而无法使用。

（三）奥地利

奥地利的中期预算编制方法相对比较简单，只是对未来几年的财政收支进行预测，编制工作占用了较少的行政管理资源。

奥地利政府对未来几年财政收支进行预测的目的在于对政府已经实施或者正在实施的政策效果进行客观评价。同时，这些预测还可以帮忙反映在既定政策不变的前提下未来几年的资金流动情况，具有很大的参考价值。此外，政府各支出部门可以参考该预测进行内部规划。

奥地利的收支预测一般涵盖未来三年，按照功能分类、经济分类以及机构分类并进行加总。奥地利的中期预算与年度预算不是同时编制的。年度预算在每年十月份提交国会，而中期预算每年六月就会与政府跨年度投资项目报告一起发布。两者的非同步性也反映了两者是由财政部预算司的不同处室来编制的。

（四）德国

德国已经形成了非常成熟完善的中期财政规划。在中期财政规划框架下，对未来几年的财政收支进行预测，如果有迹象表明当前政策与政府中期财政目标不一致，那么中期财政规划就会对当前政策加以纠正。

德国联邦中期财政规划的主要负责机构是财政规划委员会。财政规划委员会的主席是联邦财政部长，该委员会的成员由联邦、州和市镇三级政府的代表组成。委员会讨论并决议的内容包括财政支出的增长水平，财政资金在三级政府的分配，以及未来四年政府可以接受的借款额度。财政规划委员会的建议并不具有法律约束力，因此，委员会提出的建议是否被接受，取决于该委员会的专业水平和公信力。

德国联邦政府中期财政规划的编制流程可以概括为“自上而下”和“自下而上”的结合。在联邦预算编制正式开始的时候，联邦财政部长会向所有联邦支出机构下达一个通知，要求他们在年度预算支出需求的基础上提供各自在未来四个财政年度的支出需求。支出部门在计算支出需求时需要遵照预算编制指导文件中的相关说明，例如联邦各部门财政支出的上限规定。

在收到各支出部门呈交的支出需求之后，联邦财政部会对“自上而下”的预算约束以及“自下而上”的支出需求进行协调，将跨年度的支出需求与政府中期财政目标作比较。如果总支出需求小于预定目标，那么剩余的部分会被用作储备基金，以后需要的时候再分配。如果支出的需求超出了中期财政规划目标，财政部有权利对提交的支出需求进行削减。最后，形成一份《联邦中期财政规划》，每年会与政府年度预算提案一起提交议会审议。

（五）澳大利亚

在20世纪80年代，为了减小当时国内过高的财政支出压力和由此带来的高额税收负担，澳大利亚联邦政府引入了中期财政规划，而减少政府开支和税收负担水平也成为政府的中期战略目标。《1998年预算诚信法章程》对澳大利亚的中期预算编制做了正式规定，要求每年对政府中期财政战略进行回顾和更新，并作为政府预算报告的一部分发布。

澳大利亚联邦政府的财政支出预测在1998年之前都是由财政部负责，之后则交由各支出部门自己完成。预测内容包括现行政策的成本以及政府未来四年的政策成本。这些前瞻性预测是澳大利亚政府联邦财政信息管理系统重要的一部分。除了联邦政府已经批准的项目，前瞻性预测中不允许引入新项目或扩大现有项目的规模。每个财年开始之初，会对这些预测内容进行更新，并作为该年度年度预算的编制基础。支出部门如果想要建立新的项目或为已有项目增加投资，必须经过内阁同意。

澳大利亚的预算报告一共有四份文件。第一份文件（《预算战略和展望》）内容包括财政战略描述、经济展望以及总财政规划。第二份文件（《预算规模》）包括下一财年的预算规模以及详尽的中期预算评估。第三份文件（《联邦政府间财政关系》）主要是对政府间财政关系进行介绍，第四份文件（《联邦公共审计》）内容为下一财年的拨款预算案。以上四份文件共同组成了澳大利亚联邦政府的中期预算框架。

（六）新西兰

在过去几十年里，新西兰的预算管理制度经历了一系列的重大改革，其中比较有影响力的是《1989年公共财政法案》和《1994年财政责任法案》，这两部法案是当前新西兰中期预算编制的法律基础。

《1994年财政责任法案》对中期财政目标的设定做了详细规定，此外还要求整个预算编制过程都要配备系统性的报告，以提高资源分配的透明度、有效性，规范了问责制度。

新西兰的中期预算涵盖本预算年度和未来两个预算年度，与其他国家相比时间较短，增加了政策的灵活性，有助于政府快速应对经济大环境的变化。

新西兰的预算管理权限高度下放，中期预算是由各部门合作完成。从1991年开始，新西兰开始使用增量预算编制方法，也就是说每次预算需要以上一年度预算额度为基础做出变更，如果有额外支出需求，需要向中央国库部提交申请并做出合理解释。

新西兰的预算报告一共包括三份文件。首先需要向国会呈交《预算政策声明》。这份文件列出了政府的年度财政计划以及中期财政战略目标。其次是《财政战略报告》，其内容包括更新过的财政中期预测，并指出了年度预算报告与中期财政战略目标之间的偏差。最后是每两年发布一次的跨年度财政和经济预测文件（《经济和财政更新报告》，它是在政府部门之外制定的独立的预测文件。

表1  各国中期预算编制一览表

三、对我国中期预算编制的启示

（一）中期预算的编制是国际必然趋势

当前，中国经济经历着深刻的变革，也面临着极大的挑战。财政收入增速大幅下滑，财政支出压力增大，地方政府债务规模也逐渐加大，风险也不可小觑。另外，我国预算管理工作也存在极大的欠缺。中央预算报告每年3月份才正式公布，与实际的财政支出起始时间相比存在脱节和拖延的现象，这长期以来给支出部门造成了很大困扰。这些问题都反映出我国预算管理工作的不足，不利于我国国家治理体系的构建和治理能力的提升。

中期预算的引入可以适当解决上述问题。通过合理安排各项支出的优先性，可以避免财政超支现象的出现，也可以避免由于缺少前瞻性预测而导致的财政支出过度削减，提高公共资金分配效率。此外，通过中期预算的编制可以提早发现当前政策与国家中长期发展战略之间的偏差，并及早加以改正。因此，跨年度预算平衡机制的构建，是提升我国国家治理能力的重要举措，是构建现代财政制度的题中应有之意，是实现我国中长期战略目标和财政可持续发展的制度保障。

（二）寻找适合国情的中期预算编制方法

通过上述六个国家的例子可以发现，每个国家的中期预算的具体实践办法各不相同。这种差距是由各国的发展目标、预算机制和国家传统，以及各国的治理能力和财政资金获得能力的不同造成的。我国应该根据我国的实际国情，在参考借鉴的基础上研究符合自身发展阶段的中期预算编制方法。例如，德国的联邦财政规划比较成熟，包含了详细的跨年度税收和支出的计划。但对于中国现阶段却不具备适用性。首先，这种成熟的中期财政规划编制过程复杂，行政管理成本过高，目前我国不论是从人力还是财力上都不能胜任。其次，这种成熟的跨年度财政规划的编制需要各级政府和支出部门的全力配合，这也是目前我国所欠缺的。另外，我国的政府机构设置还没有成熟完善，有发生变动的可能，在此背景下，成熟而稳定的中期财政规划就缺少了灵活性。

因此，我们不能盲目的照搬他国做法，而应该在引入中期预算前认真分析我国的预算机制和中长期发展目标，借鉴他国经验的同时还需要考虑我国的治理能力和经济状况，编制适合自己国情的中期预算，以进一步提高我国的治理能力。

（三）中期预算编制需要循序渐进

通过对上述国家中期预算做法的分析我们可以看出，中期预算的引入是一个循序渐进的过程，并不是一成不变的。我国处于中期预算引入的起始阶段，层次较低，我们可以从最基本的方面起步，随着我国治理能力的改善，财政状况的好转，再尝试编制更复杂的中期预算。

最基本的中期预算编制方法就是在年度预算编制中纳入中期预算的元素。例如可以在年度预算中附加一份政府中期财政战略报告，报告中可以对中期财政目标、中期税负水平和跨年度财政收支情况等做一个简单的预测。与年度预算一起发布的好处在于可以为年度预算的编制和修改提供一个参考借鉴，提高了年度预算的约束性和纪律性，对于与政府中长期发展目标不符的政策起到及早修改的作用。

此外，中期财政战略报告可以每年滚动更新一次，保证了预算过程的连续性，提高了预算编制过程的透明度和编制效率。

（四）提高政府各部门的参与度

目前，我国支出部门在中央预算编制中的参与度还十分有限，预算编制工作主要由财政部来完成，这既归因于我国中央集权的政治制度，也与我国中期预算刚刚起步相关。这种集权式的编制方法简单、经济、管理灵活，比较符合我国现在的中期预算编制阶段。但从长远来看，我们要循序渐进的增加各支出部门的参与程度。通过相关支出部门的参与，可以提高预算编制的透明度，避免信息的不对称，同时可以避免预算执行过程中出现的“滥花钱”或者“盲目上项目”等不负责任的行为，增加了支出部门的使命感和责任心，激发他们的合作精神。

（五）多因素综合考虑，增加中期预算的准确度和可靠性

国外一些增加中期预算准确性和科学性的做法可以值得我们参考。一是以较悲观的经济前景为基础来进行收支预测，例如在较低的经济增长率或者较高的利率水平下进行财政收支的预测。或者在财政展望中制定两份不同的财政收支计划，一份最接近真实的经济状况，另一份则反映稍微悲观一点的经济形势。二是进行双重预测，即：做两份收支报告，并进行对比。除了财政部预算司会提供一份收支预测外，可以请第三方（独立的预测机构或者学术性机构）做一份收支预测报告，如果比较难以实现，也可以参考国际组织的收支报告，如IMF或者世界银行都会有相关的报告。三是在预测过程中将尽可能多的影响因素考虑在内，例如宏观经济情况、人口发展情况以及立法因素等，都应该考虑在内。

参考文献：

〔1〕Bundesfinanzministerium: Finanzplan des Bundes 2015 bis 2019, 2015.

〔2〕Congress of the United States Congressional Budget Office: 2015 Long-Term Budget Outlook, June 2015.

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〔4〕L. F. Jameson Boex, Jorge Martines-Vazquez, Robert M. Mcnab: Multi-Year Budgeting: A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transitional Economies, Public Budgeting & Finance, Summer 2000.

〔5〕Office for National Statistics, Public Sector Finances, April 2015, issued on 22 May 2015.

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