丛春霞、于洁、曹光源/东北财经大学
内容提要：党的十八届三中全会提出将基础养老金提高到全国统筹的层次，这为解决我国目前养老保险基金的不可持续性问题指明了方向。本文梳理了城镇职工基本养老保险基金管理模式的历史发展脉络，结合现实情况分析出基础养老保险金省级统筹的困境，包括地区间经济发展不平衡、地区间转移接续存在问题、存在历史债务、保值增值能力有限、弥补个人账户责任的问题、管理体制碎片化等，最后提出了基础养老金全国统筹的若干思考。
关键词：基础养老金 统筹层次 全国统筹 影响因素
一、问题的提出
中国养老保险制度建立二十多年来，分别在1997年和2005年经历了两次较大的制度改革。其中，1997年的改革使统账结合的养老保险制度确定下来；2005年的改革对个人账户比例和养老金待遇计发方式做了较大调整和规范。在全面建设小康社会的攻坚阶段，我国养老保险制度又面临老龄化加速等一系列挑战。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），吹响了养老保障制度第三次改革的进军号角。在2015年通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出“实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制”，指出了“十三五”期间中国实现基础养老金全国统筹的目标。
（一）选题的背景及意义
十八届三中全会通过的《决定》提出要建立一个更加公平可持续的社会保障制度。随着我国机关事业单位养老保险制度改革的深入，养老保险双轨制成为历史，极大地改善了养老制度的不公平性。当不公平性问题明显缓解，可持续性将成为主要矛盾。作为养老保障制度的物质基础，我国养老保险基金的可持续性问题日益突出。
养老保险基金的持续性指的是养老保险基金的收入和支出在中长期能够保持大体的均衡状态，为养老保险制度提供坚实可靠的物质保障。目前，我国的基本养老保险基金面临着收入增长放缓、支出增加的严峻问题，基金的财务可持续发展受到严重冲击。城镇职工基本养老保险的赡养率2011年—2015年基本在30%左右，制度支付压力逐年增大，出现财务困难。同时我国专家团队对养老保险基金进行精算，其测算结果不容乐观：郑伟团队（2013）认为养老保险基金将于2037年出现收支缺口，2048年养老保险基金将耗尽枯竭，2010年-2100年90年间基金综合精算缺口率将超过12%。无论是从基础养老金的现实运行情况看，还是学者的精算，均显示我国基础养老金存在的财务隐患。
财务的不可持续性主要有以下几个原因：（1）养老保险制度的潜在收入能力下降。我国养老保险制度的收入主要由参保人缴费和投资收益构成。首先，在参保人缴费方面，继续靠扩大缴费人群来吸收养老保险基金的可能越来越小。其次，基础养老金存入银行的收益率太
低，据有关专家研究[①]，以1993年—2014年CPI复合增长率4.8%计算，截止到2013年基础养老金投资损失超过千亿元，以全国社保基金理事会的收益率来衡量基础养老金投资损失5500亿元。收入能力低下是目前我国养老保险制度隐患最大的来源。（2）养老保险制度的支出在不断扩大，部分省份入不敷出。首先，老龄化的加剧带来支出规模的不断扩大，而且养老保险的待遇水平呈刚性增长的趋势，在过去的十年内养老金连年上调10%。其次，部分省份连续多年养老金的发放需要财政补贴，并且补贴的规模也逐渐增大，截止2015年财政预算支出已经达到3671.2亿元[②]。（3）管理体制存在的问题影响了制度的财务能力。首先，我国基本养老保险费的征缴存在着双重征缴模式，导致了在缴费过程中由不同主体缴费会有不同的缴费额度。在实际操作过程中往往会出现实际费率低于规定费率，实际费基低于规定费基等问题。其次，社保经办机构的属地化管理不利于统筹层次提高。
养老保险制度可持续性受到质疑是由多方面因素造成的，但不难发现其中重要的影响因素就是统筹层次低，导致了基本养老基金财务的多方面困境。实现全国范围基础养老金的统筹对于我国养老保险制度的可持续性有着深刻的理论和实践意义。通过提高统筹层次可以平抑地区基本养老保险基金运营差异，缓和资金供求的结构性矛盾，更大范围地满足人民对养老金的需要，应对人口老龄化；基础养老金全国统筹能在最大程度上降低养老保险基金挤占和挪用风险，减少基金管理系统、基金信息平台的重复建设，进而降低运行成本；将分散的基金集中起来实施风险管理和投资运营，实现保值增值；有利于劳动力进行合理流动，提高人力资源的配置效率，能够实现社会保险关系接续和权益记录等制度的统一，同时也维护了劳动者尤其是跨省流动的劳动者的养老保险权益；采取提高统筹层次的方法，可以规范各级政府的责任和权限杜绝“体制性漏洞”，并利用集中调剂资金的方式来减少资源的闲置。
（二）基本概念
1.现收现付制与基金制
我国基本养老金筹集模式是现收现付与基金制相结合的模式。现收现付是指养老金从收缴到支付都在现期（通常1-2年）完成，收支现期平衡。在现收现付下生产性劳动人口负担老年人口的退休费用，现有生产性劳动人口则是由下一代生产性劳动人口负担。相关机构按所需支付的待遇总额进行社会筹资，一般由用人单位按工资总额一定比例缴纳社会保险税(费)。
基金制又称完全积累制，是一种以远期纵向收支平衡为指导原则的筹资模式，通过预测社会成员在享受保险期间所需支付的保险费总量，将其按照一定比例分摊到劳动者整个就业期间，即将劳动者工作期间的个人部分收入转移到退休期间使用。
2.社会统筹与个人账户
我国基本养老金管理模式是社会统筹和个人账户相结合模式。社会统筹是指用人单位按照国家规定的本单位职工工资总额的比例（目前为20%左右）缴纳基本养老保险税（费），全部用于建立统筹基金，由相关部门根据当年或者一个周期内的社会需要统筹规划，考虑保险基金的使用问题。其最大特点就是高度的社会化，最大限度地发挥了社会保险的风险共担和互助共计。
个人账户是指职工按照国家规定的本人工资的比例（目前为8%）缴纳基本养老保险税（费），记入个人账户，体现了个人养老责任，突出了激励作用。社会统筹与个人账户相结合的管理模式体现了国家、企业和个人三方承担供款责任，并且能够发挥互助共济和个人激励的优势。
3.基础养老金全国统筹
基础养老金就是用现收现付方式收缴，并且以社会统筹的方式进行管理的养老金。基础养老金在计发时，根据当地上年度职工月平均工资标准和本人月平均工资标准确定，具体计算公式为：基础养老金=（全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%。
基本养老保险基金全国统筹指对基本养老保险基金(包括社会统筹账户、个人账户)进行全国统筹。基础养老金全国统筹仅指对纳入社会统筹账户的养老金进行全国统筹。党的十八大报告提出“逐步做实个人账户，实现基础养老金全国统筹”。强调对基础养老金的全国统筹，体现了党中央对基础养老金与个人账户养老金分账管理的思想。基础养老金全国统筹要实现在全国范围内统一制度规定、统一调度使用基金、统一经办管理、统一信息系统。其核心是对基础养老金的管理控制权，即将各省收缴的养老保险缴费集中到一处，形成一个统一的基金池，用于养老保险金发放，养老保险缴费的收入、管理和支出都集中在中央一级。
二、城镇职工基本养老保险基金管理模式的发展沿革
我国自建国以来，经济体制发生变迁，社会保障制度也在不断发展和完善，随之，基本养老保险的统筹层次也经历了几次大的变革。
（一）新中国成立初期的全国统筹
新中国成之初，我国实行的是计划经济体制，建立的养老保险体系自然是与计划经济体制相配套。1951年2月颁布的《中华人民共和国保险条例（草案）》是规定我国养老保险模式的第一个条例。企业职工养老保险基金的筹集方式、管理机构以及养老金的计发办法都在条例中有了明确规定，从而确立了以企业职工为主体的养老保险体制。在这种体制下，职工的养老保险费（当时叫劳动保险金）由企业承担缴费责任，并在企业营业外支出中列支。在劳动保险金收取方面，最基本的单位是基层工会，负责向企业收缴劳动保险金，以职工工资总额的3%作为收缴标准。基层工会从收缴上来的劳动保险金中拨出一部分用于单位自身开支，剩余部分交由上一级工会，最终汇总到中华总工会。据此可知，保险金最终是由中华总工会统一进行支配和管理的。1953年1月26日通过了《中国人民共和国劳动保险条例实施细则修正案》，其中第十六章关于养老保险金保管收支的规定中，明确要求剩余养老保险金应转入总账户中作为调剂金在全国范围内使用。
（二）“文革”恢复阶段的企业统筹
由于“文革”的发生，各方面都受到严重破坏，养老保险制度也不例外，劳动部被撤销、工会系统瘫痪，社会保险事务陷入无人管理的境地，养老保险制度建设在这10年里停滞不前甚至出现倒退。1969年2月，财政部下发改革意见草案，提出企业不再向工会缴纳劳动保险金，由企业自行承担企业退休职工的养老保险责任，养老金由企业发放。这样一来，养老社会保险相当于转变成了“企业保险”，养老保险统筹层次由全国统筹降为企业统筹。这一决策阻碍了养老保险体系的健康发展，是造成制度不可持续性的原因之一。企业独自承担养老保险责任后，财务负担大大增加，由于各企业间的职工年龄结构不同，所以各企业负担的轻重也就不同。并且这种企业统筹状态，彻底抑制了养老保险的互助共济功能。1976年10月，“文革”结束，1978年各项工作开始恢复正轨，国家积极推出了多项法规、办法或条例来修建退休养老保险制度，没有矫正根深蒂固的单位保障制度。
（三）20世纪80年代的县市统筹
十一届三中全会通过了《关于经济体制改革若干问题的决定》，从此，我国经济体制开始从计划经济向市场经济转变。十一届三中全会后，国家开始进行国有企业改革，改革改变了国家和企业的关系，同时也改变了企业和职工的关系。改革后，作为自主经营、自负盈亏的国有企业，沿用原有的社会保障制度，就意味着要自己承担职工养老保险的积累和支付。在这样的制度下，不同企业的社会保障负担明显不同。同是国有企业，老企业有较多的离退休人员，养老负担较新企业要重得多。国有企业与其他不用承担社会保障职责的非公有制企业相比，社会保障的负担自然也要重得多。市场化改革要求不同企业之间进行竞争，而不同企业有差别的养老负担使企业之间不能进行公平竞争。一些企业职工甚至不能按期领取养老金。因此，养老金再次回归社会统筹。1984年，首先在广东省江门市和东莞市、四川省自贡市、江苏省泰州市和辽宁省黑山县进行退休费用的市县级社会统筹试点，为中国养老保险制度改革拉开了序幕，此后退休费用社会统筹的试点快速扩展。截至1986年底，在全国有27个省份参加试点。1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定基本养老保险基金遵照“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则，由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力进行统一筹集，并确立由劳动部和地方劳动部门承担管理城镇企业职工养老保险的工作和责任。截止1991年年底，全国共有2300多个县市参与了企业养老保险统筹。这一时期是以企业职工退休养老保险社会统筹为核心，逐步确立了养老保险的县市级统筹。
（四）实施统账结合模式后的现行省级统筹
党的十四届三中全会重新规划了城镇职工基本养老保险制度的改革方向，确定了“实行社会统筹和个人账户相结合”的养老保险制度模式。1995年3月，国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，该通知指出，各地区利益存在差异，各地可根据自身具体情况选择方案变通执行。结果致使各地实施方案千差万别，十分混乱。为了改变混乱的状态，1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保障制度的决定》，指出应尽快统一各地职工基本养老保险制度，实现统筹层次由县、市级统筹到省级统筹的过渡。同时还指出，允许“名义账户”的存在，允许统筹账户和个人账户中的资金进行调剂使用。可以说这一政策是目前个人账户大规模空账运行的直接引导，个人空账是阻碍养老保险可持续发展的新问题。鉴于此，国务院于2000年12月颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案的通知》指出要在坚持统账结合模式的基础上，做实个人账户。2005年12月，国务院再次下发文件，强调尽快提高统筹层次。2006年1月，在全国八个省区率先进行了城镇职工基本养老保险省级统筹试点工作。据《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2009年底，全国范围内的省份和地区基本上完成了城镇职工养老保险省级统筹工作。
虽然全国绝大部分省份很早宣布已经实现了省级统筹，但其是以劳动保障部规定的“六统一”核定标准，即统一制度、统一费率和费基、统一养老金计发办法和统筹项目、统一基金核算、统一预算、统一业务流程为标准进行核定，国家审计署统计结果显示，直到2011年底，全国仍有17个省尚未完全实现省级统筹。2013年，从统收统支的实质标准来看，仅有北京、天津、上海、陕西、西藏、青海6个省份实现了省级统筹，除此之外的大多数省份只是实行省级调剂金制度，并未实现真正意义上的省级统筹[③]。
三、基础养老保险金省级统筹的困境
（一）各地区经济发展不平衡问题
我国各地区经济发展水平存在一定的差距，主要体现在两方面：一是沿海与内地之间的经济发展差距。二是南方与北方地区之间的经济发展差距[④]。各地区经济发展不平衡是阻碍基本养老保险实现全国统筹的基本因素。一方面，要实现全国统筹必须有一定的财力做后盾。社会统筹账户的缴费额是以工资总额为基数计算的，当地经济的发展水平直接影响工资水平的高低。各地区经济发展水平参差不齐差距颇大，势必会使各地企业的缴费能力拉开差距，最终导致各地区的养老保险基金收入存在巨大差异。另一方面，目前大多数省份关于基础养老金的计发办法是：以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，乘以缴费年限的1%。在这种计算方法的基础上将统筹层次提高到全国水平的话，也就转变为以全国上年度在岗职工月平均工资水平为标准，这样有利于低工资地区的群体，他们的养老金水平较之前提高了，但对高工资地区的职工群体来讲养老金水平较之前是下降的。如此看来，基础养老金实施全国统筹后，会使一部分养老金从高收入地区流向低收入地区，发展水平较高地区的职工群体必定会产生不满，从而影响统筹层次的提升。
（二）地区间转移接续问题
随着市场经济体制改革的不断深入和快速发展，各地区积极以中央政策为导向，都在奋力发展本地区经济，各自形成了相对独立的经济利益主体。在养老保险方面，一边想方设法提高本地区的经济发展水平，从而提高养老金待遇；一边采取相关政策和措施来保护当地养老保险利益。农村地区已经打破传统的生产经营模式，进而出现大量剩余劳动力。市场经济体制对资源有较好的配置功能，农村剩余劳动力自发向较为发达的东南沿海地区转移。我国现行的养老保险政策规定领取基本养老保险金的条件之一是缴费年限不少于十五年。养老保险关系如果需要转移的话，统筹账户资金中企业缴费的12%可以转移出去，个人账户资金则可以全部转移。这就意味着，打工当地企业所缴纳的8%的养老保险基金必须留在打工地区，不能跟随劳动力的转移而转移。观察整体劳动力的转移趋势是从中西部落后地区向东南部发达地区进行转移，一定年龄后大部分回家乡地养老。受上述养老保险转移政策的影响，发达地区和欠发达地区之间养老保险基金累计差距会越来越大。发达地区养老基金有较多结余，所以当地养老待遇水平则比较高，这又会进一步吸引优秀劳动力落户本地区，进而形成良性循环。欠发达地区在上述养老保险转移政策的影响下会有利益损失，其本身养老基金会出现缺口，面对较大的养老金发放压力。基本养老保险实现全国统筹后，发达地区之前的既得利益会被消除，基金结余还会被调剂到欠发达地区。如果政府处理不好这些地区间的利益关系，全国统筹很难顺利推进。
（三）资金缺口弥补问题
1997年国务院下发统一城镇职工养老保险制度的文件，使基本养老保险由之前的现收现付制转变为现行的社会统筹账户与个人账户相结合的模式。模式的转变产生了大规模的转制成本。这是因为在改革之前已经退休的、以及已经参加工作的职工（我们把这两部分人分别称为“老人”和“中人”），在新制度实施前的工作年限中以低工资的形式将自身贡献直接转化为当期政府收入，或者演变为国有资产，没有形成自己的养老金积累。新制度实施之后，这部分“老人”和“中人”过去应该形成的养老金积累，本质上就构成了国家的“隐性债务”，也就是我们现在所指的养老保险历史债务。“老人”和“中人”退休时，历史债务会逐渐显性化，这就急切需要建立一种偿还机制来确保新制度的顺利开展，但我国目前暂时还没有完善的偿还机制。政府、社会、个人都可以成为承担债务的主体。但是各个主体在偿还过程中都没有明确各自应承担的角色，结果导致个人账户的“空账”规模在不断扩大。据社科院发布的《中国养老金发展报告2015》数据显示，2014年我国基本养老保险个人账户缺口比2013年扩大了约2334亿元，达到9174亿元。个人账户缺口指的是把城镇职工基本养老保险基金的积累额全部用来填补个人账户空账后仍有9174亿元记账额得不到弥补。转制成本并未从根本上得以解决。随着人口老龄化趋势的不断加剧，部分省市养老保险的“资金池”规模正在迅速缩水，2015年养老保险当期收不抵支省份数量由2013年的三个增加至六个，除陕西、青海、河北外，东北三省全部在列。从全国城镇职工基本养老保险收支图（图1）中可以看出，支出的增长速度要快于收入的增长速度。要顺利实现基础养老金全国统筹，资金缺口的弥补问题包括历史债务的偿还、个人账户空账是否做实等一系列问题都是必须面对和妥善解决的。
（四）保值增值能力有限的问题
长期处于低统筹层次状态和分散化管理使基金的投资运营监管存在诸多困难，2015 年8月经财政部、人力资源和社会保障部等相关部门的思考和研究，国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》，如果目前基金低统筹层次的现状不改变，那么未来新的投资管理办法实际运行也会遇到瓶颈[⑤]。从1997年到2015年我国基本养老保险基金的投资管理是单一的、谨慎的，仅为购买国债和银行存款两种投资方式，而在基金监管方面，大部分相关规定来自于政府的行政政策层面，法律约束力不强，《社会保险法》对该领域的规定也过于笼统，这使得养老保险基金的监管运营方面存在诸多漏洞。从投资管理的实际运行结果来看，根据据学术界和官方媒体的相关研究，基本养老保险基金的投资收益率仅在2％左右，这主要是由于全国范围内各地方养老保险基金管理机构大部分将养老保险基金以活期存款的方式存在银行，而购买国债的基金部分也少之又少，在这样的投资运营方式下，基本养老保险基金根本没有做到保值增值。据郑秉文（2012）研究发现，我国基本养老保险基金在2001年-2011年十年间按照通货膨胀率的基准，基金贬值额度接近6000亿元。针对养老保险基金贬值亏损严重的社会讨论近几年也一直热度不减，甚至引发全民讨论。不得不说，在目前的统筹层次与投资管理模式下，基本养老保险基金的保值增值十分困难。
（五）管理体制碎片化的问题
科学合理的的业务经办体系机制是养老保险制度有效运行的关键性保障。目前，我国社保经办机构分为中央与地方两个层级，地方层级包括省级、市级、县级，省级和市级要发挥指导与经办的双重功能，县级以经办业务为主要职能。因为我国基本养老保险现在的统筹层次限于市（县）或者省级，所以大部分地区的经办机构采取属地化管理，呈扁平化结构[⑥]。中央层面，养老保险机构由国务院领导，人力资源和社会保障部负责总体实施养老保险的相关事宜，兼具政策制定、组织实施、监督检查并指导、监督各省、市社会保障部门的工作开展情况。而各地市人力资源和社会保障部门又服从于当地政府的领导。这种纵横交错、纷繁复杂的管理体系导致养老保险的管理权力大部分分散到了地方政府手中，各地区之间各自为政，互不统属。中央出台相关的养老保险政策后，各省份通常根据当地的实际情况，对中央政策加以更改使其成为符合本地情况的政策。互不统属的管理体系，使得政策统一很难做到，要实现基础养老金的全国统筹更难上加难。
五、基础养老金全国统筹的思考
（一）充分考虑各地区经济发展差异
虽然国家一直致力于缩小地区间经济差距，但是由于各地区资源禀赋的天然差异，要想完全改变各地区经济发展的非均衡状态是不太现实的。因此，我们在进行政策考虑时必须正视这一差距，通过制定合理的政策来充分协调各地区的利益冲突。在基金的筹集和支付方面：
地方通过保险费征缴筹集的这部分基础养老保险金收入应采取部分上交中央政府的统筹模式。即各省将征收上来的基础养老保险金按一定比例上交中央，剩余部分归本省所有。中央将全国各省上交上来的基础养老保险金在全国范围内根据各省上报的基金支出数额统一调剂使用。留归各省的基金征缴收入用于基础养老保险基金账户的积累。这种模式不仅有利于中央政府对基金的统一管理，同时部分留归地方，也有利于调动地方政府的积极性，是比较合理的全国统筹模式。
在基础养老保险基金支付方面，经过多种方案的斟酌对比，得出最合理的方案为：在全国范围内按照经济状况划分成几个大的区域，将经济发展状况相似的几个省划分在同一个大区域里，同属一个区域里面的几个省制定相同的基础养老金支付方式，不同区域之间根据实际情况制定有区域化差别的基础养老金支付方式。此方案是依据各个省份经济状况和消费水平的差异进行区域划分，按照这种划分方法，在全国可以划分为四大区域，分别是东部地区、中部地区、西部地区和东北地区。各个区域内按人均年消费性支出或者在岗职工年平均工资为基数来计算区域内均等的月基础养老金。
（二）妥善解决跨省区转移接续
劳动力市场的发展会促进整个经济社会的发展，劳动力自由流动可以增进区域间人力资源的合理配置。全国统筹之前，各省市（县）出于保护本地利益的考虑，人为设置各种养老保险转移壁垒，使养老保险关系转移接续受到限制，损害了职工劳动和养老的合法权益。全国统筹后，务必通过中央政府向各地政府施加压力，使每个省市取消对养老保险关系转移的限制。要实现养老无障碍转移，必须明确“统一制度规程、统一网络系统、统一组织管理”，首先必须建立全国性的社会保险结算中心，负责全国流动人口养老保险基金的汇集、整理，最终汇聚至该流动人口退休时所在省市的社保经办机构中。组织结构上，全国社保基金结算中心与中央社保经办机构属同级，隶属于国家人力资源和社会保障部，省市社保基金结算中心为派出机构，各级结算中心采取垂直管理。另外，建立健全与基础养老金全国统筹相匹配的联网信息系统。整合现有信息系统资源，统一标准，规范口径，建立全国范围内一体化的缴费记录、资金管理、待遇发放、监督检查等社会保障信息系统，形成全国养老金统收统支的大数据库，实现参保者无论在何处就业、流动性如何，其缴费记录与权益均不受流动影响，其养老金待能按照基本均等化的给付标准进行发放。
（三）科学厘清中央与地方各级政府在养老保险中的责任
尽快实现基础养老金的全国统筹，需要以各级政府合理的责任划分来为改革提供一个良好的管理环境，合理的责任划分必须遵循几个原则。一是必须有利于平衡中央与地方的利益。二是必须有利于解决养老金缺口问题，解决转制成本、做实个人账户问题等历史遗留问题。三是必须有利于新旧制度的过渡与制度的可持续发展。
按照财权与事权相统一、财力与支出责任相匹配的原则，尽快建立和完善基本养老保险的财政分担机制，明确各级财政的分担比例及权责，摒弃非规范的、随意性的财政投入机制。中央与省级财政主要负责区域间协调、目标实现、长期发展等支出项目，市、县政府具体负责各自辖区内的养老保险事务等具体事宜，主要包括本级政府养老保险的财政分担部分及社保经费支出等。建立养老保险专门预算，处理好中央和地方在财政上的关系，建立对地方政府征缴社会保险费的激励约束机制是确保顺利实现全国统筹至关重要的一个环节。
（四）建立养老保险机构垂直管理体制
垂直管理模式是指省、市、县分别设立行政管理机构、经办机构（分险种设立）和监督机构，并对养老保险业务经办机构实施统一的省级垂直化管理，即省级养老保险管理部门统一对市、县一级经办机构的人权、事权、财权进行管理，上级部门掌握下级部门的人事任免权，下级部门对上级部门负责，下级养老保险经办机构扮演上级部门派出机构的角色，是一种纵向集权化的管理模式。采取垂直化管理的养老保险经办机构是省级统筹和实现养老保险基金统收统支的组织保障，也是养老保险统筹层次再次提升的必要条件。中央与地方经办机构也有着有明确的职能分工，中央上级经办机构主要负责全国层次的养老保险基金收支预算的制定，而地方下级经办机构主要负责具体养老保险费的征缴。陕西省于 2000 年 5 月下发了《关于陕西省养老保险经办机构实行垂直管理有关问题的通知》，决定由作为省劳动和社会保障厅下属的全额拨款副厅级事业单位的社会保障局，对各市（地）、县（区）社会保障局的人员、行政、业务、财务、固定资产、信息管理等方面实行全省垂直管理，在真正意义上实现了“六统一”，推动了养老保险事业的纵深发展[⑦]。“陕西模式”取得成功，为基础养老金全国统筹提供了新鲜的宝贵经验。
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