中国财政科学研究院
内容提要：如何通过提高养老保险统筹层次解决流动人口的养老保险参保与转移问题，是养老保险制度改革的难点问题。本文从研究养老保险统筹层次对流动人口影响的分析入手，对养老保险统筹层次和流动人口的现状进行了较深入的分析，提出了提高养老保险统筹层次解决流动人口参保和转移接续的简要政策建议。
关键词：养老保险 统筹层次 流动人口 省级调剂 接续转移
现在我国城镇企业职工基本养老保险实行省级统筹，但仍有许多省份未执行，已实行的省份统筹形式多样，都不是实际意义上的省级统筹，养老保险统筹层次问题越来越受到更多人的关注。基本养老保险究竟统筹到哪个层级比较好，既能解决基金的相互调剂问题，又能解决人口流动带来的收缴和支付的便利问题，还能有利于降低管理成本、提高基金安全。对此学术界和实际工作部门有较大争论，本文认为，提高基本养老保险统筹层次，逐步由现在的省级统筹上升到全国统筹，是破解上述问题的重要途径；把提高养老保险统筹层次与建立流动人口养老保险制度统一起来解决，无疑是当前城乡养老保险制度改革的难点问题。本文就如何结合人口流动问题解决养老保险统筹层次提出一些看法，供有关方面参考。
当前我国养老保险制度体系分为三大块：一是城镇企业职工基本养老保险制度，是我国最早按照社会主义市场经济要求进行的社会保险制度改革，早在20世纪80年代就在国有企业探索和试点，1997年正式由国务院颁布实施，采取“社会统筹与个人账户相结合”的方式，由企业和职工个人共同缴纳，企业按职工工资总额的20%比例缴纳，个人按工资总额的8%缴纳，开始阶段实行县、市统筹管理；2003年中央要求各省建立养老保险基金省级调剂制度，逐步实行省级统筹；2007年劳动社会保障部下发《推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，正式在全国推行职工基本养老保险省级统筹办法。2010年全国基本实现养老保险省级统筹。二是城乡居民养老保险制度。即在原来农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度的基础上，将二者合并建立城乡居民养老保险制度，采取居民年缴方式，在缴费和支付环节给予财政补贴，个人缴费和缴费补贴纳入“个人账户”管理，由县、区政府统筹管理。三是行政事业单位基本养老保险制度。2015年1月国务院颁布《机关事业单位养老保险制度改革决定》，按照企业职工基本养老保险制度办法建立行政事业单位基本养老保险制度，实行“社会统筹与个人账户相结合”，单位按干部职工工资总额的20%缴费，纳入社会统筹基金，干部职工按工资总额的8%缴费，纳入个人账户基金，建立省级调剂金制度，实行省级统筹管理。至此，除了对流动人口没有做硬性规定外，我国养老保险制度已经基本覆盖到劳动年龄所有人口，而流动人口既可以参加所就业城镇的城镇职工基本养老保险，也可以回乡参加城乡居民养老保险。
目前我国城乡养老保险制度虽然正在朝着统一的方向迈进，但仍然带有“块状结构”特征，养老保险制度如何有利于流动人口的参与和领取，是当前养老保险制度改革亟待解决的难点问题。一个重要途径就是提高城乡养老保险制度的统筹层次，方便流动的农民工在不同地区和部门流动就业中参加养老保险和领取养老金。但是，统一城乡养老保险制度、提高养老保险统筹层次，受到城乡居民收入差距较大、收入统计制度不完善等条件的制约。因此，流动人口的养老保险参与和领取问题，要与提高养老保险统筹层次结合起来解决。
流动人口，是指离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。人口流动主要是由农村流向城市，由经济欠发达地区流向经济发达地区，由中西部地区流向东部沿海地区。流动人口可以分为流入人口和流出人口，流入人口是指来到该地区的非户籍人口，流出人口是指离开该地区到其他地方居住的户籍人口。流动人口根据流动性可以分为常住流动人口和短期流动人口，常住流动人口一般指在该地区居住较长的一段时间(如5年)。
流动人口通常被定义为“人户分离”人口，即户口所在地与现住地不在同一乡镇街道、且离开户口所在地已经超过半年的人口。按照离开户口登记地半年以上为常住人口标准，2014年全国跨乡、镇、街道的“人户分离”共有2.98亿人，其中流动人口2.53亿人[①]。我国流动人口中占主流的农民工，2014年2.74亿人(农民在本乡、本县从事非农业劳动，算农民工，但不算流动人口)[②]，其中外出农民工1.68亿人，本地农民工1.06亿人。农民工是流动人口中有能力参加养老保险的群体，了解农民工的特点对于做好流动人口养老保险工作有着至关重要的意义。近几年我国农民工呈现以下几个特征：
(一)农民工规模呈不断扩大趋势，但增速明显放缓
中国流动人口的规模在改革开放后的30多年中持续增长，最近几年增速放缓。农民工总量从2010年的2.42亿人增加到2014年的2.74亿人，其中外出农民工从1.53亿人增加到1.68亿人，本地农民工从0.89亿人增加到1.06亿人。2011、2012、2013、2014年农民工增速分别比上年回落1.0、0.5、1.5、0.5个百分点。其中外出农民工增速出现回落。
(二)西部地区流动农民工数量增长快于其他地区
按输出地区分，东部地区农民工1.07亿人，比上年增长2%，占农民工总量的38.9%；中部地区农民工0.94亿人，比上年增长1.2%，占农民工总量的34.5%；西部地区农民工0.73亿人，比上年增长2.5%，占农民工总量的26.6%。分别比东部地区和中部地区高出0.5和1.3个百分点。
(三)年轻农民工比重逐年下降
分年龄段看，农民工以青壮年为主，16-20岁的占3.5%，21-30岁占30.2%，31-40岁占22.8%，41-50岁占26.4%，50岁以上农民工占17.1%。40岁以下农民工所占比重从2010年65.9%下降到2014年的56.5%，农民工平均年龄从2010年的35.5岁提高到38.3岁。
(四)跨省流动的农民工比重有所提高
2014年外出农民工中，跨省流动农民工0.79亿人(不包括跨乡、跨市流动的农民工)，比上年增长1.7%，占外出农民工总量的46.8%，比上年提高0.2个百分点。分区域看，东部地区外出农民工18.3%跨省流动，比上年提高0.5个百分点，中部地区外出农民工62.8%跨省流动，比上年提高0.3个百分点；西部地区外出农民工53.9%跨省流动，比上年下降0.2个百分点。可以看出中西部地区外出农民工跨省流动的比例大大高于东部地区，意味着中西部地区农民工办理养老保险接续转移手续的大大多于东部地区。
(五)农民工收入稳步增长
2014年全国农民工人均月收入2864元，比上年增长9.8%，分行业看各行业均有增长，增长最快的是建筑业、制造业、居民服务和修理等服务业。分地区看，东部地区农民工人均月收入2966元，比上年增长10.2%；中部地区农民工人均月收入2761元，比上年增长9%；西部地区农民工人均月收入2797元，比上年增长9.6%。可见东部地区农民工收入增长快于中西部地区农民工收入增长。农民工收入增长为他们参加养老保险奠定了坚实的基础。
(六)参加“五险一金”的农民工比例有所提高
2014年农民工参加“五险一金”的参保率分别是：工伤保险26.2%，医疗保险17.6%，养老保险16.7%，失业保险10.5%，生育保险7.8%，住房公积金5.5%，分别比上年提高1.2、0.5、0.5、0.7、0.6、0.5个百分点。外出农民工和本地农民工“五险一金”参保率均有所提高。分地区看，东部地区农民工“五险一金”参保率高于中西部地区农民工。说明需要办理接续转移的社会保险不仅仅是养老保险，还包括其他社会保险。
三、养老保险统筹层次对流动人口养老保险的总体影响
达到劳动年龄的流动人口或在就业地参加城镇企业职工基本养老保险，或回乡参加农村养老保险。养老保险统筹层次不同意味着养老保险收支管理的范围不同、标准不同和接续转移关系复杂，统筹层次越高越有利于在更大范围内统筹管理流动人口的养老保险基金收支，方便流动人口跨地区、跨部门流动就业，合理配置劳动力资源。可见，养老保险统筹层次对流动人口的影响是多方面的。
(一)养老保险统筹层次影响流动人口养老保险标准和范围
我国养老保险制度改革首先是从国有企业开始的，后来逐步覆盖到所有城镇企业，但最初养老保险基金管理限于县、市级统筹，养老保险缴费率、待遇支付标准都是由县、市政府批准，缴费率和待遇支付标准不仅与职工平均工资水平相关，也与地方经济发展水平、财政供给能力有密切联系，导致养老保险缴费率和待遇支付标准出现“一县(市)一率”、“一县(市)一标准”现象。一个省内不同县市出现不同的缴费率和待遇支付标准，导致养老保险缴费与待遇不公平，引发省内不同地区企业职工的相互攀比。。按照养老保险的“大数法则”，参与养老保险的人数越多，该险种抗风险能力越高，国际劳工组织对社会保险参与率规定不低于参保对象的20%。如果以一县作为统筹范围，不仅因县级经济结构单一，财政经济供给能力脆弱，难以支撑一县人民的养老保险支付责任，特别是一些贫困地区长期依靠上级财政转移支付维持政府运转，更不用说支撑养老保险收支正常运转。因此，提高养老保险统筹层次，不仅可以解决“一县一率”和支付标准差别较大的问题，还可以解决县级养老保险负担畸轻畸重的突出问题。
(二)养老保险统筹层次影响流动人口养老保险接续转移关系
养老保险统筹层次越低越不利于流动人口参加养老保险，接续转移手续越复杂。如果停留在县、市级统筹，不仅跨县、市就业的劳动力就要跨县、市办理养老保险转移接续手续，而跨省流动就业的劳动力就需要从参加养老保险的县市向所在省社保部门办理接续转移手续，然后到新就业的省办理养老保险接续转移手续，再从新就业省社保部门向新就业的县市办理养老保险接续转移手续。不仅周转的时间长，而且环节多，管理成本高，会给跨省就业者和两省所管辖的县市社保部门带来繁琐的转移手续，制约劳动力跨地区流动。养老保险统筹层次越高越有利于流动人口参加养老保险和办理接续转移手续。以养老保险省级统筹为例，流动就业者在省内不同县市之间就无需办理接续转移手续，只需要持自己的社保卡在新就业县市社保部门办理简单的接续手续，省级社保部门通知新就业者所在县市社保部门接续养老保险关系，无需转移资金，通过年终省内调剂金结算统一划拨和结算跨县市就业劳动力的养老保险基金。跨省流动就业的养老保险接续转移只在省级社保部门办理，无需通过所属县市社保部门，当然需要省级社保部门办理流动就业者的养老保险基金的接续转移。与县市统筹相比，大大节省了流动就业者的养老保险接续转移手续，减少了周转环节，降低了管理成本，也方便流动就业者在不同省份就业和参加养老保险。如果将养老保险统筹层次上升到全国，更方便劳动力在全国范围内流动就业和参加养老保险，持自己的社保卡可以在全国任何地方参加养老保险和办理养老金领取手续。
(三)养老保险统筹层次高低决定养老保险在地区间、部门间的公平性
肩负养老保险统筹责任的县市政府还要承担一定的财政补偿责任。一般来说，经济发展相对落后的地区，规模以上企业不多，企业缴费困难，而养老金支出随着老龄化提高逐年递增，收支平衡能力脆弱，财政补偿能力弱，一般希望提高统筹层次，减轻地方财政负担。而经济较发达地区，规模以上企业较多，企业和职工个人缴费能力较强，往往吸引外来劳动力就业的人数较多，养老保险缴费增长快于支出的增长，养老保险收支平衡能力较强，一般不希望提高统筹层次。这也是东部地区一些省份养老保险省级统筹难以推行的原因。只有提高统筹层次，才能从根本上解决地区间经济发展差距带来的养老保险负担不均衡的问题，实现养老保险制度的公平性。
(四)提高养老保险统筹层次可以提高养老保险制度的调剂能力和抗风险能力
养老保险收支平衡能力与财政收支平衡能力一样，与地区经济发展水平密切相关。一般来说，经济发展水平较高的地区，不仅大中型企业较多，各类产业搭配合理，就业工人较多，财政收支规模较为可观。对养老保险而言，参与缴费的人员较多，而且就业年龄相对年轻，出现缴费规模较大，领取人数相对偏少，每年能有大量资金结余。而经济发展水平较低的地区，大中型企业偏少，产业结构往往偏重于某类或某几类产业，就业人数偏少，财政收支规模偏少，甚至长期依靠中央财政维持运转，养老保险缴费人数相对偏少，而且企业拖欠缴费的现象较严重，领取养老金的人数增长较快，养老保险收支捉襟见肘，甚至过早地出现了赤字，地方财政又无力承担补偿责任，依靠中央财政给予补助。统筹层次越低，养老保险收支平衡能力越差，越依赖上级财政补助；统筹层次越高，养老保险收支范围越大，养老保险抗风险能力越强。这是从县市级统筹向省级统筹过度的客观原因。但是，省级统筹也只能解决本省内的发展较快县市与经济发展较慢县市养老保险基金的余缺调剂问题，却不能解决省与省之间因地区发展差距造成的养老保险基金余缺调剂问题，这也是要求养老保险统筹层次从当前的省级统筹上升到全国统筹的客观原因。尽管这种基金余缺调剂不完全依靠提高统筹层次实现，财政体制和转移支付制度也是解决养老保险基金余缺调剂的重要途径，但养老保险收支具有相对独立性，应尽可能依靠自身的余缺调剂解决地区之间的养老保险公平分配问题。
改革开放以来中国社会经济的快速变化推动了劳动力的流动，主要是从农村向城市、从欠发达地区向经济发达地区的流动。2000年流动人口为1.44亿人，2014年流动已经达到2.53亿人，即全国有五分之一的人口在流动。大量流动人口的存在和增加引致养老保险关系转移接续等问题。
(一)缺乏养老保险统筹层次顶层设计，使地方难以掌握流动人口接续转移的政策
所谓顶层设计，就是中央或国务院有关部委从全国实际出发，综合考虑各种情况，确定某一项或几项政策或改革的总体方案，各省或自治区均依照总体方案设计地方的政策或改革方案，既保持政策或改革的统一性，又照顾地方的具体情况。养老保险统筹层次改革方案虽然也是国务院提出，但是各地在具体操作实施上五花八门，缺乏政策和改革的统一性。如城镇企业职工基本养老保险省级统筹，尽管规定了建立省级调剂金办法，但各省、自治区推行的省级统筹办法五花八门，有的采取收取省级调剂金办法，有的实行养老金统收统支办法，有的建立省级直管养老保险经办机构，有的省管省以下经办机构经费不管经办机构人事等，总之，各地都在探索养老保险省级统筹办法。
缺乏顶层设计的养老保险省级统筹办法带来几个突出问题：一是各地省级统筹办法不一，人社部对各地省级统筹管理就难以施策。缺乏政策指导的省级统筹可能变成地方保护的温床，各行其是，各自为政，不断向中央要补贴，中央却难以掌握各省养老保险基金收支的真实情况。二是地方政府无所适从。由于缺乏养老保险省级统筹的统一规定，地方也不知道养老保险省级统筹究竟怎么搞，以改革之名弄出五花八门的办法也在情理之中。三是由于养老保险省级统筹办法不统一，使人社部难以对各省养老保险收支实施有效监管。正因为缺乏顶层设计,养老保险省级统筹名不符实,中央难以对省级统筹的养老保险收支给予政策指导,更难以对养老保险基金实施有效监管,容易滋生地方保护主义和地方社保部门对基金的挪用与浪费,基金安全缺乏可靠保证。四是省级养老保险接续转移办法存在较大差别。因为省级统筹,中央制定的流动人口养老保险接续转移政策在各地的实施办法差别较大,比如要求将流动人口养老保险社会统筹部分的12%和个人账户的8%转移，有的地方转移的社会统筹部分不到12%；据我们了解很多流出地的地方政府没有建立相应的接收转入流动人口养老保险基金的办法，或者不愿接收转入的流动人口养老保险基金，担心地方财政难以承担转入流动人口养老保险基金缺口带来的负担。
(二)流入地和流出地政府承担的流动人口养老保险统筹责任不明确，流动人口养老保险接续转移难
目前，各地正在推行的养老保险省级统筹办法中没有专门对流动人口养老保险缴费和接续转移问题做出规定，虽然人社部出台了城镇企业职工基本养老保险接续转移办法，但对地方政府和相关部门履行哪些职责，如何规范各方权、责、利关系，没有做出明确规定，地方政府执行中模糊彼此的责任，加大了流动人口办理养老保险接续转移关系的难度。
对于流入地地方政府来说，流动人口是否参加当地企业职工基本养老保险没有做硬性规定，许多企业在招收农民工就业时，往往以就业难为借口，把不履行个人养老保险缴费义务作为招聘条件，农民工为了尽快找到工作只好允诺企业招聘条件，有时答应给农民工工资适当提高一点，作为个人不缴养老保险的回报；政府对企业雇佣农民工缺乏有效监督，对企业是否为农民工缴纳养老金缺乏严格监督，成为企业逃避养老保险缴费义务的方便之门。在为流动人口办理养老保险接续转移关系时，往往对企业缴费部分以上年职工社平工资做基数、还是以个人实际缴费工资作为基数问题上扯皮，争执不下，以保护地方利益为借口，少算或少给农民工转移养老金数额；在办理转移手续时，存在相互推诿的现象，农民工不懂政策，也不多做解释，增加农民工办理转移接续的难度。
对于流出地地方政府而言，一是没有建立与流入地地方人社部门稳定的劳务信息沟通机制。对流入地劳务输出总量和结构缺乏定期信息交流机制，使得流出地农民工盲目流动，许多农民工如果不通过老乡关系获得就业信息，就可能在一个地方几天找不到工作，被迫换地方再找，加大就业成本。二是由于养老保险省级统筹管理使流出地地方政府和人社部门难以通过上级政府协调维护输出流动人口的养老保险利益。一旦流动人口因年龄大和输出地住房、教育等生活成本高，选择回乡养老，虽然符合中国人传统，但无疑加重流出地政府和社保部门的养老负担，目前各地尚未健全流动人口养老保险维权机制，流入地企业不给流动人口(农民工)缴纳养老保险费及其他社会保险费，也无人过问，流动人口正当的养老保险权益得不到保护。三是流出地政府尚未建立有效规范的流动人口(农民工)养老保险接续机制。一些长期在东部沿海地区或大中城市打工的流动人口回乡办理养老保险接续手续时，或是找不到办理的机构，或是在办理时问题重重，如按哪种养老保险制度发放，如何计算养老金发放额度等，这些都缺乏统一规定，让办理接续的流动人口无所适从。
(三)统筹层次低，增加流动人口养老保险接续转移环节
尽管多数省份建立了城镇企业职工养老保险省级统筹办法，但多数仅是建立省级调剂金制度，实际职工养老保险收缴和发放权力仍在市或县一级，据我们了解东部地区一些省份并未实行职工基本养老保险省级统筹，仍然实行市级或县级统筹。对于跨省流动就业的农民工和自由职业者来说，养老保险统筹层次越低，办理转移接续手续经历的环节就越多。一是申请批复的环节多，个人申请和机构批复周转时间长、层次多，运行成本高。从个人向街道社保所申请养老金转移开始，到县、区社保经办机构批复，市、省社保经办机构批复，办理跨省转移手续，到另一个省重新就业或回乡养老，就必须向所在企业或街道社保所申请办理养老保险接续手续，到县、区社保部门批复，再向省级社保经办机构申请接续和批复，所在就业的企业或街道社保所认可，才能继续参加养老保险缴费或领取手续，完成转移接续手续。二是个人养老保险基金周转环节同样复杂。相应从原来就业省份社保经办机构将申请个人的应转移的养老保险基金，从开户银行转入新就业省级社保经办机构指定的银行，个人才能重新接续养老保险基金缴费和领取手续。尽管借助银行网络，可以缩短资金周转时间，但经历的过程很长。三是办理养老保险接续转移的环节多、过程长，容易发生接续转移资料丢失和错漏，增加养老保险经办机构的核实难度。提高统筹层次，可以减少接续转移手续周转和报审环节，可以节省大量的人力物力，简化申请和审批程序，提高养老保险接续转移管理效率。
(四)多数流动人口未参加养老保险，流动人口养老保险接续转移制度不健全
从目前我国流动人口的总体趋势看，中西部省份多为人口净流出地，东部省份多为人口净流入地，或者内陆地区向沿海地区流动，尽管人社部要求地方政府为流动人口(农民工)参加当地城镇企业职工基本养老保险提供便利，但多数企业并没有为就业的农民工缴纳养老保险费，据统计全国缴纳养老保险费的农民工在26%左右，也就是说大部分农民工养老保险利益没有得到有效保护。而履行缴费义务的农民工缴费未满15年的，办理养老保险接续转移手续时，仅退还个人缴纳的8%部分，企业缴纳的20%部分不予退还；缴满15年的农民工在办理养老保险转移手续时，企业缴费部分按12%比例办理，个人缴费部分全额转移。这就产生两个问题，一是在一个地方或企业缴纳养老保险费满15年，对于流动就业的农民工几乎是梦想，很难做到，大部分的农民工因流动就业只能拿到“个人账户”8%的部分，而企业缴纳部分一分也拿不到。二是即使缴费满15年的农民工也只能转移企业缴费12%的部分，还有8%留在了东部沿海各省和大中城市，流动人口缴纳的养老保险利益得不到有效保护，引发接收流动人口养老的地方政府和人社部门反感，每接收一个回乡养老农民工意味着地方财政要为他多承担8%的补贴包袱，除了提供一系列养老金发放经办经费以外，还要承担养老金的补贴包袱，不愿接收流动人口回乡养老。
随着《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的实施，不再允许参加城镇企业职工养老保险的农民工退保，基本解决了养老保险关系异地转移制度。但是受制于户籍制度因素，仍带有深深的户籍烙印，改变了以往最终参保地为待遇支付承担主体的做法，通过给养老关系的转接设置年限限制，为非户籍地作为待遇地附加不少于10年缴费且是在基本养老关系期限内的限制，强化了农民工与户籍地之间的联系，并且使得当前缴费与未来权益之间的联系更加不直观，农民工对未来养老保险利益预期模糊，可能会降低农民工参保意愿。
(五)养老保险统筹层次低将导致流入地区和流出地区考虑自身利益而阻碍流动人口办理接续转移手续
东部沿海地区和大中城市是我国经济发展较为发达的地区，也是流动人口比较集中的地区，这些地区经济发达与资源富集、交通便利、信息发达、科技领先、企业集中、市场健全等因素有着直接关系。因为产业发达、企业集中，就业需求旺盛，吸引中西部和农村的劳动力纷纷流入。企业集中，就业职工多，强制缴纳养老保险费的企业和职工就多，而且流入这些地区打工的是以青壮劳动力为主，大大改善了这些地区职工的年龄结构，也就是说，缴费的人多，领取养老金的人相对较少，每年这些地区都会产生养老保险基金较多结余。在统筹层次仍然是市、县两级政府的情况下，养老保险基金结余能为地方经济发展提供稳定的资金来源，在养老保险基金投资运营滞后、结余资金利息率很低的条件下，地方政府有条件把养老保险结余资金用于地方亟待发展的产业和基础设施投资，这些地方也就不愿提高养老保险统筹层次。
而在中西部地区，特别是贫困落后地区，由于自然条件恶劣，交通不便，资金缺乏，信息不灵，资源虽然较丰富，但不受投资者青睐。产业发展较单一，企业数量与规模与大中城市和东部地区相差甚远。企业少，就业就少，中西部农村的劳动力大量向东部地区和大中城市流动，包括大中专毕业的学生纷纷到东部沿海城市就业，形成“孔雀东南飞”的人才流动格局，中西部地区省份因经济和就业的原因，养老保险缴费人数相对较少，还有一些企业拖欠养老保险缴费，而领取养老金的人数受老龄化影响而不断增加，过早地出现了养老保险收不抵支现象，已经多年依靠中央财政补助维持企业职工基本养老保险制度运转。中西部地区县市希望尽快省级统筹，这样养老保险收支不平衡的包袱可以由省级财政承担，而省级政府希望尽快提高到全国统筹，由中央财政承担养老保险收支不平衡产生的日益加重的包袱。
对于流动人口而言，中西部地区流出的劳动力回乡养老，东部地区政府可以从养老保险基金转移中得到相当于缴费基数8%的好处，还可以减轻东部地区各级政府为流入人口提供的基本公共服务与养老服务负担，因此希望流动人口能回乡养老。对中西部地区来说，流动人口回乡养老，不仅养老保险缴费基数的8%损失需要从地方财政支出或其他途径弥补，而且还要承担流动人口回乡养老产生的基本公共服务和养老服务负担，因此，中西部地区并不希望流动人口回乡养老，但碍于中国“落叶归根”的传统又不得不接受这一事实。
(六)地区经济发展差距和管理水平差异，影响养老保险统筹层次提高
养老保险转移接续能够得到顺利的实施，除了政策和制度上的完善外，养老保险经办部门的技术能力、工作效率也发挥着至关重要的作用。当前我国基本养老保险经办机构管理体制不健全、不统一，尚未建立起实时跟踪的信息管理系统。由于养老保险关系转移接续涉及到的巨大人口总量和较强的流动性，目前的养老保险的技术手段已经不能满足业务发展的需要。
养老保险经办机构是参保人最直接接触的办事部门，养老保险制度是否真正为人民群众所设计、是否是保障民生的好制度，参保人最真实的感受来自于经办部门工作效率与能力。养老保险经办工作直接关系着群众的切身利益，关系着我国养老保险事业的发展水平。目前，我国劳动力的大规模流动，需要转移的养老保险关系量逐渐增多，各地区数据的管理量也越来越大。但是各地区养老保险经办部门的信息技术能力欠缺、社会保障软件不同、网络不兼容，导致各统筹区的养老保险信息不能实现共享，造成流动人口在转移养老保险关系时出现障碍。
养老保险经办机构在对参保人进行养老保险登记、档案信息建立、个人缴费记录、待遇支付记录等方面，基本上都按照当地部门长期以来形成的一种习惯做法，并没有统一的操作办法。这样就会造成地区间参保人的档案信息、缴费记录完整状况不同。有些规定较严的地区情况稍好，有些偏远或管理松散的地区，信息错误率高。河南省在1995年1月1日建立了职工基本养老保险个人账户，山东省职工基本养老保险个人账户建立的时间是1998年。两个地区建立养老保险个人账户的时间不同，而且没有全国统一联网的系统，当流动人口办理养老保险关系转移时，只能由养老保险经办工作人员填写纸质转移单，由参保人员个人到转入地和转出地办理养老关系的转移。操作方法的不同，对转移单格式要求、填写规范不尽相同，常常出现转入地拒绝参保人养老保险关系的迁入。
优化城镇化和人口流动布局，改革户籍制度和社会保险制度，促进人员有序流动，需要健全中央和省(市、自治区)社会保险管理体系，实现养老保险省级统筹与全国统筹的合理搭配和升级。改革养老保险统筹层次是一个复杂的系统工程，涉及到中央与地方间、地方与地方间现有的利益格局的调整，不能一蹴而就，因此需要遵循“先后有序、稳步推进”、“制度先行、管理跟进”、“试点总结、全国推行”、“内外配套，协调运作”的原则，分阶段、分步骤，有计划、有秩序地逐步从低统筹层次过渡到高统筹层次。
从近期来看，改革养老保险统筹层次、促进人口合理流动，需要做到以下几点：一是统一养老保险省级统筹实施办法，为流动人口养老保险接续转移提供制度环境；二是统一省内流动人口养老保险接续转移政策；三是建立个人社会保险卡，按照社会保险卡登记的个人和雇佣单位缴费情况办理接续转移手续；四是简化流动人口养老保险接续转移手续和程序，减少中间流转环节；五是加强养老保险经办机构接续转移能力，为流动人口提供优质接续转移服务；六是加强省内养老保险服务信息平台建设，为流动人口办理接续转移提供便利；七是建立跨省流动人口养老保险争议协调处理机制，协商处理跨省流动人口养老保险接续转移纠纷。
从中长期来看，随着养老保险制度的逐步完善，城镇企业职工基本养老保险和行政事业单位基本养老保险实行全国统筹，应是以全国范围内统一制度规定、统一调度使用基金、统一经办管理、统一信息系统为主线，通过行政事业单位与企业职工养老保险统一筹资机制、统一制度结构、统一待遇计发办法等，二者纳入统一管理体系，资金上分账管理，实现全国基本养老保险事业的统筹协调发展。具体而言，可先从流动人口出发，先统筹流动人口，随着流动人口的扩大逐步进入到全国统筹。同时建立城乡居民基本养老保险省级统筹机制。城乡居民养老保险之所以实行省级统筹管理，主要是因为城乡居民养老保险具有很强的社会福利的性质，政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城镇居民养老保险基础养老金。具体到制度架构，可沿用养老保险实行省级统收统支的办法，实行“统一制度、统一缴费标准、统一待遇标准、统一基金管理使用、统一经办机构和统一业务规程”的六统一制度框架。
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