齐海鹏、杨少庆、尹科辉/东北财经大学

 

    内容提要：实现基础养老金全国统筹，是城镇职工养老保险改革发展到一定阶段的必然要求，有利于提高基金互济能力与抗御风险能力，有利于缩小收入分配差距及促进劳动力合理转移，有利于维护社会养老保险的可持续发展。早在2011年颁布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》就明确要求在“十二五”期间要“实现基础养老金全国统筹”，但由于改革牵涉面广，必需协调各方面的利益关系，在实施层面也面临较多困难和阻力。本文在我国基础养老金统筹层次的现状及问题进行全面分析的基础上，重点明确从省级统筹到全国统筹面临的各种阻碍因素，提出有针对性的实现基础养老金全国统筹的方案选择和保证措施建议。

    关键词：基础养老金  全国统筹  调剂金制度  财政体制 

 

    一、基础养老金全国统筹的理论基础

    改革开放以来，我国建立了以城镇职工基本养老保险制度为主体，包含新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度等在内的社会养老保险制度体系。新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度没有社会统筹，只包括个人缴费账户和缴费补贴账户。城镇职工养老保险实行的是“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式。单位缴费形成基础养老金，是基本养老保险的统筹基金，以当地上年度职工月平均工资标准和本人月平均工资标准为根据，为待遇确定型的给付模式，个人账户养老金来源于个人账户基金，是缴费确定型的给付模式。

    基础养老金全国统筹，主要是指基本养老金的基础部分由中央政府在全国范围内统一筹集、调剂和发放，对退休人员的基本生活提供保障。实现基础养老金全国统筹，意味着基础养老金的责任由地市和省级上移到中央，中央政府是制度的最后责任人，使发达省份大量的剩余养老金转移给欠发达地区，具有加强收入再分配功能。

    我国基础养老金是现收现付制，政府对支付缺口予以补贴，因此代际之间养老保险风险分担的统筹基金可以由政府来牵头，在全国范围内统筹、调剂使用，而个人账户是完全积累制的运行方式，是一种纯私人产品，不体现互济功能，不涉及统筹层次问题。

    基础养老金全国统筹不仅有其现实客观要求(第二部分将作具体分析)，而且也有深厚的理论基础。下述理论从不同视角说明了基础养老金全国统筹的合理性。

    (一)社会公平理论

    公平理论由美国心理学家约翰·斯塔希·亚当斯最先提出，该理论主要研究人的动机和直觉之间的关系，认为绝大多数人会将自己的投入、所得与周围同层次的人做比较，然后从主观上判断这是否公平，进而影响劳动者的行为和工作积极性。

    养老保险制度的公平至少包含起点公平和结果公平两层含义：起点公平要求应提高养老保险制度的覆盖面，确保每一位公民都被纳入制度的覆盖范围中来，即确保机会公平；结果公平要求提高养老金的待遇水平，保障年老社会成员的基本生活，通过养老保险收入再分配的作用来缩小成员之间的差距水平，从而降低发展结果的不公平。将养老保险的统筹层次提高至国家层面，不仅能缩小职工个体收入的差异，而且也可以实现基础养老金在盈余地区和短缺地区间的合理转移。

    (二)政府间财政职能分工理论

    马斯格雷夫从现代财政的三大职能[①]角度出发，阐述了中央政府和地方政府存在的必要性及其各自应负担的职责。在一个主权国家内部，由于地方辖区间的开放性和流动性，中央政府应负责宏观经济稳定和收入分配职能，资源配置职能则主要由地方财政承担。对于旨在调整个人间收入分配的政策来说，要使其生效，必须在国家层面上来加以行使，分权化会降低执行再分配政策的能力。目前，我国基础养老金未实现全国统筹，只能由地方财政来承担养老保险的收入分配职能，养老金不能实现省际调剂，不同省份间职工养老待遇存在差距。低能力、高需求地区没有向高能力、低需求地区要求其提供调剂的权力，因此，只有中央政府承担起养老保险收入分配职能，才能有效解决问题，前提是职工养老保险的全国统筹。

    (三)贝努力大数法则

    社会保障的风险规避机制建立在大数法则基础上，该法则认为，对个人而言某风险发生概率可能是不确定的，可随着参与风险分担的人数越来越多，其风险发生的频率就会越来越接近所计算出的概率，发生的损失也就具有可计算性。一般而言，在缴费精算的基础上，越宽的覆盖面，人数越多的统筹体系，就会有越强的基金抗风险能力，越高的退休者收入保障程度，达到基金收支的动态平衡。目前的县、市甚至省级都无法实现基金的调剂平衡，即使经济发达地区有较多的资金盈余，也无法对不确定的外来风险形成有效抗击并实现基金收益，只有发达地区与欠发达地区统筹调剂使用基金，使得相关主体的利益达到均衡的状态，才能真正实现共享经济发展成果的局面。

    二、我国基础养老金统筹层次的现状及问题分析

    基础养老金统筹层次是指统一筹集、管理和使用基础养老金，并实现自我平衡的单位所处层次。中国基本养老保险基金统筹经历了如下几个阶段，如表1所示。

 

表1  中国基本养老保险基金统筹发展阶段

 

    虽然在1991年中央文件中，就要求实现“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”，但是二十多年过去了，真正意义上的省级统筹并没有实现。当前，我国基本养老保险基金省级统筹有统收统支和省级调剂两种模式。统收统支模式是将各市县养老保险基金全都集中到省级，由省级负责省内养老基金收支管理的基金运行模式，该模式保证了养老保险制度的“六统一”(包括养老保险制度、缴费、待遇、核算、预算、业务规程统一)。省级调剂模式是省级按一定比例从各地集中部分养老保险基金，根据各地基金收支状况等调剂用于基金缺口地区的补助，以确保实现全省范围内的养老金按时足额发放的基金运行模式。省级调剂是一种过渡模式，省级只是集中了部分资金，基金管理、经办流程、信息登记等仍在地方或县级。2015年，在全国31个省、市、自治区及新疆生产建设兵团中，按实现预算管理的标准，有28个省份实现了职工养老保险的省级统筹，但从统收统支的实质标准看，只有天津、北京、重庆、上海、陕西等7个省市实现了省级统筹，除此之外，大多数省份实行的只是省级调剂金制度，基础养老金的筹集、管理和发放都停留在县市级统筹层次上，省级政府机构无直接管理权限[②]。就全国范围而言，各地区基于经济条件的不同，选择有差异的基本养老保险制度模式、待遇标准，并不是真正意义上的省级统筹。上述这种统筹层次的现状，突出导致了下列问题：

    (一)各地基金结余存在差距，收支缺口加大，财政补贴不断增加

据《中国养老金发展报告》(2011—2015)显示，我国城镇职工基本养老保险基金的累计结余虽不断增长，但各地区间差距很大。而从当期结余看也是如此，不仅各地区间差距很大，而且有些省份还存在收不抵支的问题。以2014年为例，广东省累计结余5444.17亿元，而西藏、青海则分别只有40.41亿元和84.31亿元[③]。2014各省(市)城镇职工基本养老保险基金当期结余情况，由于各地经济发展水平不同，一半以上的养老保险基金结余集中于东部几个省市，如广东作为经济发达省份，在2014年当期则形成了700多亿元的基金结余；而个别地区出现较大的收支缺口，如黑龙江、宁夏；还有一个地区结余很有限，实不足以长期支撑养老金支付。而由于统筹层次的局限，无法实现基金在地区间的互助共济，因此就需要中央财政大量补助。2005-2015年共十年间各级财政对基本养老保险基金的补贴情况，不难看出，财政补贴处于不断增加的态势。

    由此可见，实现基础养老金全国统筹可以调节各地区的养老金余缺，富裕省份的养老金结余用于弥补落后地区的亏空，提高亏空地区的养老金支付能力，节约财政补贴资金。

    (二)统筹层次低，人才资源无法合理配置

    对于劳动者而言，低统筹层次无形中使人才流动成本增加，养老保险关系接续和权益记录不同地区间存在差异，千差万别的退休待遇，直接导致劳动力由欠发达地区至发达地区的单向流动，无法实现人才资源在全国范围内的合理配置，目前，跨地市和省区的职工转移养老保险只是转移养老保险中的个人账户部分，基础养老金不予转移，实现基础养老金的全国统筹是解决这一问题的有效方法。

    目前我国各地养老金政策不统一，例如农民工养老保险和城乡居民养老保险、城镇职工养老保险和新型农村养老保险之间的制度不衔接，导致农民工“退保”行为，除了农民工，还包括城市之间流动的广大城镇职工。由于单位缴纳的部分是计入基础养老金的，如果基础养老金实现了全国范围内的统筹，那么单位养老金的缴费比例就必然一致，有利于全国范围内费率的统一。

    (三)缴费与待遇水平差距大

    首先，各地按以支定收的原则确定缴费率，不同地区的赡养率、制度覆盖率有差异，缴费率亦有较大差异。从整体上看，各地基础养老金的费率水平呈现出发达地区缴费比例较低、欠发达地区缴费比例偏高。我国企业缴费率平均在20%左右，部分省市超出20%，如哈尔滨达到22%。OECD国家平均雇主缴费率为11.2%，老龄化程度较高的国家雇主缴费率大多在 20%以下，印度尼西亚、加拿大、以色列、韩国，雇主雇员总税率在10%以下，可见，我国企业养老保险缴费率较高，易使部分企业和灵活就业者游离于制度之外。其次，从月均负担水平看，总体呈现出欠发达省份比发达省份费率高的“倒挂”局面；而从实际待遇水平看，体现为发达地区比欠发达地区待遇水平高的基本状况。资料显示，2013年四川省和浙江省的职工养老保险单位缴费率分别是20%和14%，而月人均基本养老金分别是1525元和2500元。省份内不同地区的差距也很大，广东省韶关市和深圳市的职工养老保险单位缴费率分别是20%和13%，而月人均基本养老金分别是1744元和3635元[④]。笔者认为，尽快实现基本养老保险制度从地区分割统筹到全国统筹，是解决这一系列弊端的重要保障。

    (四)基本养老保险基金收益率低下

    随着我国经济的稳步发展，但我国基本养老保险基金的投资运营一直呈现低收益的情况，据了解，其年均受益在剔除通货膨胀因素后，并未达到保值增值的实际需求。究其原因，一方面是基本养老金的投资结构单一、范围过窄。长期以来，政府对养老保险基金的投资范围进行了严格的控制，将大部分养老金用于国债投资或存于银行，造成基本养老金收益率低下。另一方面，养老金中社会统筹资金挤占个人账户资金，导致个人账户空帐运行。根据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2015》，截至2014年底，我国个人账户的“空账”余额已超过3.5万亿元，导致养老基金投资不足。笔者认为，造成这种局面的根本原因在于我国养老金的统筹层次不高，基金管理碎片化，导致地方政府挪用基本养老金的可能性，基金使用混乱，不利于基金的投资运营，无法顺利实现基金保值增值。

    以上问题存在，从根本上说，不利养老保险制度的可持续发展，不利于养老保险制度互助共济功能的发挥，也不利于实现社会保险的收入再分配功能，不利于劳动力资源按市场规律的合理流动。因此，确有实现全国统筹的必要。

    三、实现基础养老金全国统筹面临的障碍分析

    虽然实行基础养老金的全国统筹确有其必要性，但实际操作起来还面临许多障碍因素，这些都需要在推进基础性养老金全国统筹时加以克服的。

    (一)中央与地方博弈过程中的差异与均衡问题

    1.各地基本养老保险实施现状差异明显

    在推进基础养老金全国统筹的过程中，各地区差异明显的基本养老保险实施现状，影响全国统筹的进展。在赡养率[⑤]方面，各省差距较大。2014年差异明显的赡养率。黑龙江最高，为65.5%，广东最低，只有9.9%，两者相差近7倍，这也是地区间养老基金差异较大的原因之一。由于地区间经济发展的不平衡，导致不同地区养老金替代率[⑥]也千差万别。以2014年为例，经济较为发达的地区替代率相对较低，如北京、天津、上海等，替代率只有40%左右。而西部地区替代率相对都较高，如四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏等，替代率都超过了60%。不同的经济发展水平、赡养率与替代率以及碎片化的实施方案，使得基础养老金全国统筹面临巨大挑战。

    2.中央与地方的博弈均衡

    要实现基础养老金全国统筹，就要把结余地区的养老基金用来弥补短缺地区的养老金缺口。对中央政府来说，目标是实现全社会的福利最大化。如何更好地配置资源以实现目标，是中央政府需要考虑的问题。然而，地方政府来只关心与自身相关的本地区的经济利益，特别是在当下官员政绩考核机制的激励下，他们并不关心其他地区的经济发展情况，由此产生了纵向政府间利益目标的冲突。在横向政府关系中，基础养老金全国统筹有利于那些存在巨大缺口的地区，养老金缺口得到弥补，提高了本地区居民的福利水平。对于基金流出的省份来说则是一种福利损失，减少了地方政府可控的有效资金，不利于当地福利事业的发展。此外，在推动基础养老金全国统筹的过程中，如果各级政府责任划分不清，容易产生道德风险，滋生地方政府的依赖思想，导致“智猪博弈”的行为。这是一个纳什均衡。积极采取统筹策略的成本为2单位，收益为10单位，在中央政府积极采取基础养老金全国统筹的前提下，地方政府积极配合将得到1单位收益，消极配合将得到4单位收益，因此，地方政府将采取消极态度，不愿加大财政投入，得到4单位收益。因此，在推动基础养老金全国统筹的过程中，要正确处理中央与地方的关系，合理划分职责，避免道德风险的发生。

    (二)统筹基础养老金与分税制财政体制的协调问题

    我国的分税制财政体制改革虽然解决了中央政府财力不足的问题，但也造成了一些新的问题。财权上移、事权下移便是最典型的问题，地方政府承担了绝大多数的事权，却没有相应的足够财政收入。虽然相对完整的转移支付制度已经建立，但在如何选择转移支付模式中，仍存在很多问题。中央政府与地方政府事权划分模糊，上下存在交叉重叠的部分，呈现出职责同构的特征，这都严重影响我国基础养老金统筹层次的提高。就我国实现省级统筹的经验来看，市、县级政府过度依赖省级政府，道德风险严重，这在很大程度上是由于事权与财权划分不清造成的。我国十三五规划已明确提出要深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。在这个大背景下，如何使基础养老金统筹层次与财政体制改革更加协调，是需要考虑的问题。

    (三)基础养老金全国统筹的债务风险问题

    我国的养老保险从现收现付制转为统账结合后，不仅要为旧制度弥补成本，还要为新制度的正常运行积累基金，这就产生了较大的转轨成本。虽然从收支情况来看，如表2，我国养老保险并不存在收不抵支的问题，每年的养老金总收入都大于总支出，并有较多结余，到2015年累计结余35345亿元[⑦]，但这并不意味着我国的养老基金运行情况良好。首先，在统计中，收入部分并没有将个人账户部分和统筹部分分开，在养老金的支出中包含大量的个人账户基金，这就造成了个人账户“空账”问题，是未来的一项隐形负债。其次，从增长率来看，2010年至今，只有一年收入增长率高于支出增长率，其余年份支出增长率均大于收入增长率，将来收入与支出增长率差距还会进一步加大，进而导致养老基金潜在缺口。再次，如果剔除总收入中的财政补贴及利息收入等，只考虑征缴收入的话，收支缺口将会更加明了。由线性预测线也可看出收支缺口将会进一步加大。因此，推进基础养老金全国统筹要把基金缺口和隐形债务风险考虑在内，使制度设计更加完善。

表2  2010—2015年我国养老金收支情况

单位：亿元

资料来源：人力资源和社会保障部，根据《2010--2015年人力资源和社会保障事业发展统计公报》内数据计算得出http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/。

 

    (四)基础养老金全国统筹与社会保险“费改税”进程协调问题

    目前我国的养老保险基金采取收费的方式来筹集，这种征收方法存在着一些问题。首先，对于征收主体来说，既有社保部门征收，也有税务部门征收，没有统一的管理机构，这就在一定程度上对基金的管理产生影响，对统筹层次的提高产生阻力。其次，由于收费的约束性不强，执行中难以形成有效的法制环境，导致养老基金的征收率不高，蚕食了一部分养老基金。而税收具有强制性，社会保险“费改税”可以为养老保险基金的筹集提供有效的法律保障。因此，在推进基础养老金全国统筹的同时，应进行社会保险“费改税”改革进程相协调。

    四、实现基础养老保险全国统筹的方案选择及保证措施

    (一)基础养老金全国统筹的方案选择

    目前，关于如何实现基础养老金全国统筹的方案主要分两大类，一类是采用“一步走”，由当前的县市级统筹直接到全国统筹，实现全国基础养老金的统收统支。另一类是采取逐步推进的模式，具体分为两步：第一步，改革当前省级调剂金制度，各省实现并稳定省级统筹，将养老保险基金的全部管理权收归省级政府，同时建立全国养老金调剂制度，各省市按照中央规定的比例上缴一定数额的基本养老金统筹基金作为调剂金，存入全国调剂金专户；中央根据各地养老保险统筹基金实施状况的差异，确定划拨调剂金进行调节；第二步，由全国调剂金制度过渡到全国统筹。

    笔者认为，采取逐步推进的模式更为合理，因为目前我国各地的单位费率和职工平均工资等差距都非常大，各地利益难以均衡，直接推行全国统筹恐怕举步维艰。而我国部分省市的基本养老保险省级调剂金制度相对较完善，为全国调剂金制度的推行提供借鉴，建立全国调剂金制度不仅可以在一定程度上减轻全国养老保险制度的不公平，而且还能缓解各省市因对自身利益的争夺而带来的阻力，为将来更高层次的全国统筹打下坚实的基础。

    中央在运用全国调剂金对各省的统筹基金进行调节时，应综合考虑以下因素：一是各地养老保险的覆盖率、参保人数、待遇水平及各地的经济总体实力。对于一些养老金待遇低和经济欠发达，且抚养比较高的地方，中央应当划拨出较多的养老保险调剂金。二是考虑各地完成上解养老保险基金预算的情况，对于完成基金预算情况较好，对养老保险全国调剂金贡献大的地方，在调剂金下拨时应体现一定的激励功能，以调动这些地方上解养老保险基金的积极性。三是把中央补贴与调剂金的下拨联系起来，在调剂金下拨时考虑中央对地方的养老保险财政补贴数额，避免出现不合理的“集中效应”，造成新的不公平。

    (二)实现基础养老金全国统筹的保证措施

    1.进行顶层设计，整合制度

    对于城镇职工基本养老保险来说，中央往往仅负责养老保险制度宏观政策的制定和指导，具体细则由各地政府依据自身特点、经济状况以及地区居民收入水平进行设定，导致不同地区的缴费率、赡养率、替代率相差较大，这严重影响我国基础养老金全国统筹进程。我国基础养老金的社会统筹比例达20%，基本养老保险缴费率为28%，这在一定程度上阻碍了基础养老金统筹层次的提高，致使制度碎片化。因此建议使社会统筹账户的比例降低，以12%为宜，便于实现制度统一。同时，建立全国范围内的信息共享平台对碎片化信息系统管理的整合具有重要作用。除此之外，关于各种碎片化的制度，都需要做好基础养老金全国统筹顶层设计，整合制度差异，为统筹层次的提高奠定基础。

    2.合理划分各级政府的财权与事权

    基本养老保险统筹层次问题的核心是对养老保险社会统筹部分资金的管理控制权，这实质上是各级政府的事权与财权的划分。因此，要合理划分中央政府和地方政府的财权与事权，建立事权和支出责任相适应的制度。在全国统筹的进程中，防止出现较高统筹层次下引致的下级政府对上级政府的依赖行为。划分政府间责任，首先应通过法制化来实现，改变以往中央与地方通过谈判或妥协的方式，以政府的“决定”、“通知”与“条例”的形式来实现。必须通过法制化来实现政府间责任的划分。其次，应针对基本养老保险建立专项预算制，对中央与地方政府间的如何分担基本养老保险责任加以明确，具体应：预算出年度内应征收和支付的基本养老保险总额，把预算征收额报告给养老保险地方经办机构，地方经办机构确定应征收的数额，并负责征缴养老保险费，并最终把征缴的所有资金如数上缴养老保险中央经办机构。同时，把预算支出额报告至养老保险中央经办机构，根据预算额，将资金分配至各地。最后，各级政府应使注重养老金财务的自身达到平衡，固化补助额度，避免地方政府对中央政府的过度依赖。

    3.建立基础养老金垂直管理机构

    当前的属地管理体制很容易造成养老基金的地域分割，不利于养老金的保值增值，应对基础养老金采取由中央层级经办机构直接管理和投资，其行政管理权交由人力资源和社会保障部及下属各分支机构的垂直管理模式。中央经办机构负责编制基金收支预算和发放工作，地方经办机构负责征缴养老保险费。

对基础养老金的投资运营可由全国社会保障基金理事会代理投资运营，在保证安全的前提下实现基金的保值增值。

    以全国社会保障基金理事会的投资运营现状来看，虽然整体上投资收益率起伏较大，但相比银行存款利率和国债利率，基本上实现了基金的保值增值，特别是近两年投资收益率还是较为可观的。因此，基础养老金的投资运营由全国社会保障基金理事会代理是可行的。

    4.加快推进社会保险“费改税”的进程

    对我国社会保险“费改税”问题，国内学者曾进行过激烈讨论。应当说，社会保险“费改税”与统筹层次的提高之间是相互促进的关系。社会保险统筹层次的提高有利于推进“费改税”进程，而社会保险“费改税”也为统筹层次的提高奠定基础。笔者认为，目前我国基本实现社会养老保险全覆盖，统筹层次逐步提高，养老保险跨地区转移接续工作正在有序推进，在这样的条件下改变社会保障缴费的征收形式，开征社会保障税，可以减少征收成本，提高征收效率，更有利于基础养老金的全国统筹，从而为保证劳动者的基本生活、维护社会稳定和促进国家经济发展发挥重要作用。建议有关政府部门抓紧组织专家，着手制定社会保障税的开征方案，在试点的基础上向全国全面推开。

 

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