贾天明、雷良海/上海理工大学管理学院

 

内容提要：推进大众创业、万众创新，对于推动经济结构调整、打造发展新引擎、增强发展新动力、走创新驱动发展道路具有重要意义。上海市大学生创业财税支持政策体系存在优化空间。本文通过分析国家和上海市出台的大学生创业财税政策，指出当前扶持大学生创业财税方面存在的主要问题，如：财税政策比例不均衡、直接性补助过多间接性资助较少、创业初期优惠政策扎堆、缺失大学生创业失败的财税风险补偿机制和创业成功的财税奖励机制等。针对问题并在借鉴国内其他省市先进经验的基础上对当前上海市大学生创业财税优惠政策给出了相应政策建议。

关键词：大学生  创新创业   财税政策  上海市

 

为加快实施创新驱动战略，发展众创空间，国家发出了“大众创业、万众创新”号召，上海提出了建立“具有全球影响力的科技创新中心”的宏伟战略。大学生是一个特殊的群体，鼓励大学生创业不仅可以解决大学生就业难的问题^[1-2]，还可以挖掘大学生的潜能，激发大学生的创新精神，为实现创新驱动发展战略目标提供动力支持。目前资金短缺、经验不足、社会关系匮乏是制约大学生创业成功的三个主要因素^[3]。为提高大学生创业成功率、改善大学生创业环境、克服大学生创业过程中遇到的障碍，国家和上海市政府出台了一系列财税政策优惠措施。虽然政策的实施克服了大学生在创业过程中遇到的一些困难，但也面临很多问题。本文旨在通过梳理现有国家和上海市已经出台的支持大学生创业财税优惠政策，指出上海市大学生创业过程中还存在的财税政策优化空间，并在借鉴其他省市先进经验的基础上，提出政策建议。

一、国家出台的财税扶持政策现状分析

事实上，大学生创业优惠政策属于创业优惠政策中的子领域，创业又是带动就业的一个重要手段。因此，从国家层面来看，大学生创业财税优惠政策分散在与创业和就业有关的政策文件中。国务院办公厅每年都会下发《关于做好全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》，通知会针对当年中国经济和就业的实际国情提出就业创业工作指导意见，为各省市的具体工作提供引导。本文重点查找了近两年来国家出台的创业就业政策文件（见表1）。

表1 国家层面创业就业主要财税优惠政策

备注：①政策具有阶段时间效力，国家会针对不同时期的国情颁布相应政策。通常情况，新政策会在旧政策的基础上进行改进和完善，因此我们重点查找近两年来国家颁布的相关政策措施。②资料来源：根据资料自行整理。

（一）国家层面财税政策多为方向性指导意见

2014年至今，国家出台了六个与创业就业有关的文件，特别是李克强总理发出“大众创业、万众创新”的口号后，国务院陆续出台了四个支持创业创新的指导意见（见表1）。通过梳理相关政策文件，国家在支持创业、创新、就业三个层面上做出了比较系统的宏观性指导，具体包括以下内容：

1.降低创业门槛和成本。文件指出继续深化商事制度改革，简化公司注册手续，鼓励各省市推行一站式窗口、网上申报、多证联办等便捷创业方式，为创业企业工商注册提供便利。鼓励有条件的地方省市在房租、宽带接入费用以及其他服务型费用给予适当财政补贴，最大限度地降低企业创业成本。

2.推进“众创空间”建设。各省市应在充分利用创业园、创业孵化器、科研院所等地方性资源的基础上探索新型创业企业孵化模式，为广大创新创业者提供“四维空间”，即工作空间、网络空间、社交空间和资源共享空间；众创空间等新型孵化机构适用科技企业孵化器税收优惠政策。

3.加强创业服务体系建设。创业服务体系是一个系统的工程，优质的创业服务不仅可以降低企业成本，引导企业少走弯路，还可以提高创业成功率，对于经验匮乏、社会关系网络狭小的大学来说尤为重要。文件鼓励地方政府综合运用政府购买服务、无偿资助、业务奖励等方式，支持能为初创企业提供法律、知识产权、财务、咨询、检验检测认证和技术转移等服务的公共服务平台和服务机构建设。

4.改善创业企业融资环境。初创期企业具有规模小、固定资产比例少、创业失败风险高等特点，很难获得银行等金融机构的贷款。文件从两个方面提出了改善创业企业融资环境的建议。一方面是发挥财政资金引导作用，强调中小企业发展专项资金、国家科技成果转化引导基金、国家新兴产业创业投资引导基金三个基金分别对创业投资机构、科技成果转移转化、社会资本带动三个方面的财政资金引导作用，实现财政资金的杠杆效应；另一方面发挥多层次资本市场的作用，文件指出可从试点互联网股权众筹融资、规范和发展区域性股权市场、完善天使投资退出和流转机制、新设或改造部分可从事科技型中小企业金融服务的分（支）行等方面完善融资环境。

5.创业培训和创业教育。文件鼓励地方政府开展大学生创业引领计划，将创新创业纳入大学生课程体系，建设大学生创业服务机构，指导大学生创业，整合发展国家和省级高校毕业生就业创业基金，为大学生创业提供场所、公共服务和资金支持。鼓励地方政府开展各种形式的大学生创业活动，营造创业文化氛围。

（二）国家层面财税政策具体实施细则

就国家层面来看，大学生创业企业可以具体享受以下财税优惠政策：

1.税收优惠：财税[2014]39号文件规定，大学生创业企业持《就业失业登记证》[①]且从事个体经营的在3年内可享受按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、个人所得税等。限额标准最高可上浮20%。如果大学生创业企业是商贸企业、服务型企业等小型企业实体，当年新招用国家规定的失业人员与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的，3年内按实际招用人数予以定额依次扣减营业税、企业所得税等优惠。定额标准为每人每年4000元，最高可上浮30%。

2.创业担保贷款：国发[2015]23号文件规定，大学生创业企业可获得最高额度为10万元的创业担保贷款。国办发[2014]22号文件规定，如果大学生创业企业属于科技型小型微型企业招收毕业年度高校毕业生达到一定比例的可申请最高不超过200万元的小额担保贷款，并享受财政贴息。

3.社会保险补贴：国发[2015]23号文件规定，如果大学生创业企业招用毕业年度内的大学毕业生，且签订一年以上劳动合同并交纳社会保险的可享受一年社会保险补贴。

4.财政贴息：国发[2015]23号文件规定，对于申请商业银行贷款的大学生创业群体，在贷款基础利率基础上上浮3个百分点以内的，由财政给予贴息。

另外，《科技型中小企业技术创新基金大学生创业项目》规定，符合条件的大学生创业企业^[②]，创新基金以无偿资助方式支持项目立项，资助额度为每个项目20-40万元。

二、上海市财税扶持政策现状分析

在国家政策层面的引领和指导下，上海市也出台了一系列相关财税政策措施。截止到现在上海市政府出台的相关文件有4个，其它职能部门（上海市劳动社会保障局、上海市人力资源和社会保障局、上海市财政局、上海市工商行政管理局等）出台的相关文件有9个，相关基金类文件有4个（见表2）。^[③]

表2  上海市创业就业主要财税优惠政策

资料来源：根据资料自行整理。

通过深入阅读每一个政策文件，可将上海市政府支持大学生创业的财税政策措施概括为以下６个方面：

1.创业培训补贴。高等院校应届毕业生毕业前参加培训可享受50%培训补贴，毕业后为实现就业的可享受100%补贴，符合要求的大学生可在创业见习基地享受不超过六个月的创业见习，享受见习补贴如生活费补贴等。上海市各区级政府制定了详细的创业培训补贴制度，如杨浦区对补贴标准、创业见习期限都做出了详细的规定。

2.创业资金。创业资金匮乏是制约大学生创业的重要原因之一^[2-4]，上海市政府为此制定了系统的资金援助措施。大学生科技创业可以通过以下途径获得资金援助。第一，上海市大学生科技创业资金为符合要求的科技创业者提供最高不到30万的融资服务，资助周期为2年。第二，为进一步弥补大学生创业者在发展初期出现的资金缺口，创业者可再从上海市大学生创业企业信用担保基金项目中申请期限为一年的单笔担保贷款50万的资金作为流动资金。第三，科技型中小企业创业资金大学生项目规定，符合要求的大学生创业项目，政府以无偿资助方式支持立项，资助额度为每个项目20-40万。另外上海市各区级科技创业孵化基地为大学生创业提供创业资助基金、孵化基金、种子基金、融资担保等资助。

3.创业登记。毕业两年内的高校毕业生注册资本50万元以下的有限责任公司，可“零首付”注册，自公司成立之日起两年内缴足注册资本金（执照上标注实收资金）；注册个体工商户的在工商部门注册登记之日起三年内管理类、登记类、证照类有关行政事业收费，提供免费企业登记公告服务；从事翻译服务、软件设计开发、网络技术开发、电子商务、动漫设计等不影响周边环境和公共安全的经营项目的企业，允许其在区（县）政府提供的场地中集中登记。

4.创业减税。创业企业除享受（财税[2014]39号）税收优惠外，在上海开发区注册公司，享受地方财政扶持优惠政策，营业税扶持40%，企业所得税扶持16%，增值税扶持7%；对大学生创业企业开业后前两年实现的营业收入、销售增值额、利润总额形成的区级财力，给予专项补贴。自第三年起，按区科技企业的财政扶持政策给予扶持。

5.创业补贴。社会保险费补贴：招聘困难人员，与其签订一年以上劳动合同并缴纳社会保险费，以上海市上年度职工月平均工资60%作为基数计算的养老、医疗和失业保险费给予全部补贴，补贴期限应在初创期内，最长不超过18个月；创业场地房租补贴：市各级劳动保障部门挖掘部分闲置房产，开发建设适合非正规就业劳动组织和小企业的开业园区。创业者不仅可以较低租金进驻开业园区，还可根据所吸纳本市失业、协保、农村富余劳动力的情况享受年度人均房租最高不超过2000元、补贴期限最长不超过3年的开业园区房租补贴；开业贷款贴息：根据借款人所办企业内吸纳本市失业、协保人员以及农村富余劳动力且稳定就业的情况，按实际支付的银行利息给予贴息，但每人每年最高贴息额不超过2000元，贴息期限最长不超过三年。

6.配套服务。大学生创业企业人才服务绿色通道，人才租房补贴，由政府出资购买中介服务，为新办大学生创业企业提供两年的代理企业登记、代理会计记帐、代理纳税申报的三项服务^[④]。

三、我国部分省市财税扶持政策现状分析

目前我国许多省市采取了积极措施来扶持大学生创业就业。其中，杭州市、西安市、天津市的扶持力度和政策优惠幅度较大。如表3所示。

表3 我国部分省市大学生创业扶持政策

资料来源：作者根据资料自行整理

 

总体来看，各省市扶持大学生创业的政策措施主要聚焦于创业培训、注册登记、资金援助、房租补贴、创业服务、带动就业奖励等几个方面，但是也不乏特色政策措施，如：杭州市“鼓励大学生企业做大做强”、西安市“结合创业实际，调整和优化贷款模式”。

1.税收优惠力度。根据国家财税[2014]39号文件规定，从事个体经营的大学生创业企业持《就业失业登记证》三年内可获得每户每年8000元的税收优惠。商贸服务型企业根据吸纳就业人数可获得每年享受每人不超过4800元的税收抵免。但部分省市在此基础上加大了税收抵免力度，将8000元提高到9600元，4800提高到5200元。重庆市、天津市加大了此方面的税收优惠力度。重庆市还规定高校毕业生创办的年应纳税所得额低于10万元（含10万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，并减按 20%的税率缴纳企业所得税。

2.延长大学生创业扶持期。在杭州市、成都市，大学生创业企业是指全日制普通高校在校生及毕业后五年内的大学生所创企业。西安市大学生创业贷款所称的大学生特指近五年毕业或年龄小于35周岁的高校毕业生。天津市明确规定大学生创业扶持期由原来的3年延长至7年，即毕业前2年和毕业后5年。成都市将小额担保贷款贴息对象从毕业年度的大学生扩展到在校创业大学生。

3.贷款贴息额度。西安市规定大学生创业企业可从银行获得50万元的贷款额度，对于按时归还本息的企业可获得50%的财政贴息。杭州市给予获得小额担保贷款、银行贷款的大学生创业企业最长三年期、最高30万元贷款的基准利率全额贴息。成都市按其发生的贷款利息，以同期人民银行贷款基准利率计算实际发生的利息额30%的标准给予经费补助，每户每年最高不超过50万元。

4.杭州市鼓励做大做强政策措施。近年来，浙江省在鼓励大学生创业创新方面成绩突出，有很多政策措施值得上海市政府借鉴。通过整理资料发现，杭州市鼓励做大做强的政策措施在扶持大学生创业公司后期发展的过程中发挥了重要作用。杭州市在扶持大学生创业的过程中目标不仅仅聚焦于大学生创业初期，还针对大学生不同创业阶段设立了鼓励大学生企业做大做强的资金扶持政策，为大学生企业不断注入资金，扶持其持续发展。杭州市政府依据企业年销售收入、带动就业人数等指标判定创业企业发展阶段，针对不同的发展阶段继续给予房租补贴、银行贷款基准利率全额贴息等方面的优惠，政策优惠周期和力度视企业发展状况而定。这种按照企业发展周期的阶段性扶持政策即鼓励企业不断做大做强，又间接为企业注入了资金，符合企业发展规律并取得了突出效果。

5.西安市“结合创业实际，调整和优化贷款模式”。中西部城市中，西安市是高校数量和历年毕业的大学生数量最多的城市之一，西安市政府对大学生创业创新也出台了一系列政策扶持措施。西安市在政策的制定上同杭州市采取了一致的思路模式，即按照大学生创办企业所处的阶段和状况提供不同的财税扶持措施。如西安市为解决大学生创业过程中资金短缺问题，西安市政府明确要求进一步调整和优化贷款模式，按照大学生创办企业所处的阶段和状况，提供不同的贷款支持。对大学生初创企业，符合小额担保贷款条件的项目，按小额担保贷款政策予以支持；对大学生创办企业达到一定规模，内部管理、财务制度较为规范、经营状况明显改善的，对其贷款要逐步与商业化贷款接轨，适用大学生创业贷款，能按期归还本息的，由财政给予企业50%的贴息；对于大学生创办的企业完全走上正轨的，将鼓励承担更多社会责任，经认定符合劳动密集型企业的，按照劳动密集型企业的政策予以支持。

四、上海市大学生创业财税支持政策存在的问题

在梳理上海市大学生创业财税扶持政策的基础上，结合各省市财税扶持政策具体实施情况，我们总结上海市大学生创业财税支持政策存在以下问题。

1.财税政策比例不均衡。通过梳理国家和上海市支持大学生创业的政策性文件发现，大部分优惠措施属于财政支出的范畴，如银行贷款贴息、无偿资助、社会保险补贴、创业培训补贴、见习补贴等等。而针对税收方面的优惠仅限于国家政策层面上的给予一定额度的税收抵免，虽然部分省市在此基础上加大了额度，但是税收优惠方式仍然很单一。

2.直接性补助过多间接性资助较少。间接性资助具有阶段扶持和激励创业企业持续发展的作用，给予创业企业间接性财税支持一定程度上会实现财税资金扶持效果的最大化。就目前上海市已经实施的大学生创业企业扶持政策来看，针对大学生创业企业本身来说补助措施多为直接性补助，且表现形式为直接给予资金扶持。缺失针对大学生创业企业的间接注入资金政策。如缺失针对大学生创业企业的政府采购政策，通过政府采购可以间接开拓大学生创业企业的市场，弥补大学生关系网窄、市场开拓能力弱的缺陷。缺失间接性激励税收政策。如税收减免都是在一定年限内进行免收，而没有一定年限内企业因受流动资金的影响享受延期交税政策。

3.创业初期优惠政策扎堆。上海市扶持大学生创业的优惠政策虽然很多，但是政策措施集中于大学生创业前期，而针对大学生创业后期的财税扶持措施几乎为零。如创业见习补贴、创业培训补贴、公司注册登记、资金援助等等，这些政策都是针对大学生创业初期遇到的困难而制定的，然而企业的发展具阶段性特征，不同的发展阶段遇到的困难不同，上海市政府在制定政策的过程中缺失对此方面的思考。扶持大学生创业是一项重要任务，但是如何让大学生企业长久的生存下去，避免大学生“二次就业”现象的发生也是不容忽视的。

4.资金扶持多聚焦于科技型企业。与其它兄弟省市相比，上海市并未出台以“大学生创业”为标题的政府文件，大学生创业优惠政策分散在各个创业文件中，即便完全与“大学生创业”有关的政府文件也是大学生科技创业基金文件。如上海市大学生科技创业基金、大学生科技创业专项担保基金、大学生创业投资接力基金、科技型中小企业创业资金大学生项目等等都是针对大学生科技创业而设立的，而从事于贸易等传统行业的大学生创业企业真正能获得的优惠政策很少，几乎仅限于国家层面优惠政策。根据上海市科技中心对科技创业基金申请状况的统计发现，去年和今年，大学生申请的资助项目超过了400个。虽然这个数目占到8年来资助项目数的40%，但是这仅仅是众多大学生创业项目中的一部分。因此，对于贸易等传统行业的大学生创业企业融资困境依然明显。

5.缺失大学生创业失败的财税风险补偿机制和创业成功的财税奖励机制。管制放松、创业门槛降低，市场风险却加剧了。政府过多地扮演了将大学生创业者“扶上马”的角色，加之大学生群体本身的劣势（经验不足、创业冲动、关系网窄等），这种倡导大学生创业的做法，创业成功率势必会不高，不可避免地会出现创业大学生“二次就业”的困境。因此从政策体制长效性的角度考虑，应当建立大学生创业失败的财税风险补偿机制和创业成功的财税奖励机制。

6.缺失创业企业不同阶段不同特点情况下的补助政策。通常情况下，一个企业从构想到创立、发展、成熟，存在一个类似于人类成长的生命周期。概括来看，企业发展要经过“种子期”、“初创期”、“发展期”以及“成熟期”^[5]。每个阶段企业面临的困境不同，财税政策措施的制定应当符合每个时期的特点。如西安市根据企业不同发展阶段采取了针对性贷款模式，这种贷款模式不仅符合企业发展规律，还能实现资金利用效率的最大化。

五、优化上海市大学生创业财税扶持政策的建议

（一）平衡财政支出和税收优惠在大学生创业企业生命周期中的分布比例

与财政支出政策相比，税收优惠政策更加方便快捷^[2]。但是，税收优惠政策的实施必须以企业盈利为前提，如果企业处于亏损状态，税收政策优惠力度再大也无济于事。通常情况下，企业从亏损到盈利需要一个过程。因此，大学生创业初始阶段应当以财政优惠政策为主，税收优惠政策为辅；随着企业经营逐渐趋向稳定，开始进入盈利阶段后，应当以税收优惠政策为主，财政优惠政策为辅。然而，对于从事个体经营的大学生创业企业需另行对待，个体经营起点低，很快便会盈利，财政补贴和税收优惠可均衡实施。目前，上海市政府制定的财税优惠措施并没有对此情况区别对待，建议上海市政府对个体经营的大学生创业企业在现有财政优惠政策的基础上配合相关税收优惠政策，如从事个体经营的创业企业，可按照月营业额给予一定份额的税收抵免或者提高营业税税收起征点等；对大学生创办的公司型企业，企业盈利前多运用财政优惠政策，盈利后多运用税收优惠政策，如加速折旧税收抵免、延期纳税等等。

（二）给予大学生部分政府采购配额

政府采购在支持科技进步方面具有积极的作用^[6]。在现有财税政策梳理的过程中，没有专门针对大学生创业企业的政府采购优惠政策。大学生在创业过程中存在资金短缺、经验不足、人际关系匮乏等缺陷，人际关系匮极有可能成为影响大学生产品销售的最大障碍，因而政府应该适当给予大学生创业企业一定的政府采购比例，充当大学生创业企业的第一个客户。

（三）分阶段给予大学生创业企业奖励性补贴

初创期企业依据持续经营时间和纳税额为标准给予奖励，成长型企业依据销售收入和吸纳就业人数数额给予奖励。奖励性补贴既可以激励大学生持续创业经营，又间接的为企业注入了持续经营资金。目前上海市政府已经探索出很多创业扶持方式，如创业基金、房租补贴、零首付注册、“大学生创业跟踪联系”制度、代理服务等。但是缺失依据创业企业创业绩效的奖励性鼓励措施，除了担保贷款、创业场地房租补贴政策和社会保险补贴政策按照企业吸纳本市失业人员、协保人员和农村富余劳动力并稳定就业的情况来确定外。然而针对创业初期的企业而言这种附带条件的鼓励性措施创业企业很难获得。（目前政府已出台一些间接性奖励措施，如科技园内按照每年新增孵化企业数，孵化成功企业数给予奖励等）

因此，上海市政府应该结合自身实际参考台湾和杭州市的实践经验出台切实可行的鼓励大学生创业的奖励性补贴措施。建议按照大学生创办企业所处的阶段和状况，提供不同的奖励支持。对大学生初创企业，依据营业时间和经营效益给予最高不超过10万的创业奖励；对于发展阶段的大学生创业企业，依据企业销售额、带动就业人数、上缴税收数额分等级给予房租和贷款贴息方面的奖励。奖励措施带有激励性质，实现扶持创业与解决就业共赢。

（四）建立大学生创业失败风险补偿机制

很多大学生之所以面对如此多的创业优惠政策仍然望而却步，原因之一就是担心创业失败。同时创业具有风险高的特点^[7]，因而为了消除有意愿创业大学生的担心和顾虑，政府在制定激励政策时应当制定一些能够弥补大学生创业失败损失的政策措施。

1.成立大学生创业失败风险保障金，将保险机构纳入保障金体系。风险保障金资金来源由三部分组成：政府财政拨款、相关保险机构、大学生创业企业根据实际情况也投入一部分，作为日后创业失败的“风险留存”。如某大学生创业者计划对一个项目进行创业，针对创业失败风险进行投保，根据投保额大小可获得投保额10倍的资金补偿额度，投保额上限为资金项目的10%。资金补偿由政府财政拨款、相关保险机构、创业企业投入的保险金共同承担，最高补偿额度为20万。

2.为失业人员提供创业补贴。共有两种政策可供选择:一种是提供为期3年的创业生活补贴。发放对象主要是1-2人的小型大学生企业创办者。第一年每月发放3000元、第二年每月发放2500元、第三年每月发放2000元。在第一年底，创业者要上交资产损益表，如税前年收入高于5万元，则不再发放第二、三年的创业补贴资金。第二种是提供一次性6个月的创业补助。补助标准是失业保险金加社会保险补贴。创业者得到补助后，如果创业失败，还想第二次创业，则要等到二年以后才能再次享受资金补贴政策。这两种补贴提供的都是基本生活补贴,不作为创业启动资金(创业启动资金可以通过申请小额贷款)。

3.如果创业失败项目属于大学生科技项目，项目失败后，大学生创业团体在失败基础上总结经验，制定出更为完善的再创业计划书，经专家审核合格的，根据项目损失额每100元给予25元现金补偿，支持其继续项目创业。创业失败后再就业的，保留应届毕业大学生身份，同当年应届大学生享受同等就业优惠待遇，如落户政策、企业专门针对应届大学生设置的职位、从事公务员及事业单位的考试报名等。

 

参考文献：

〔1〕周棣，方玲.促进大学生创业的财税政策及其绩效研究[J].经济视角2012（3）.

〔2〕牛成志,罗鸣令.促进大学生创业的财税政策思考[J].东方企业文化，2014.10.

〔3〕陈芳，陈微微，王林祥. 大学生自主创业保障体系研究[J].消费导刊，2009.12.

〔4〕曹润林.促进大学生创业的政策供给研究[J].中南财经政法大学研究生学报，2010（1）.

〔5〕李集城.大学生创业基金瓶颈分析[J].山东纺织经济，2010（6）.

〔6〕雷良海.财政科技支出：理论与实践[M].中国财政经济出版社，2012:42-43.

〔7〕梅胜军，徐雅仙.大学生创业风险决策的心理机制.经济与管理，2014（4）.