云南财经大学

内容提要：政府和社会资本合作模式对解决当前我国面临的公共服务供需矛盾具有一定的积极作用。该方式在我国仍属新兴尝试，对其可能产生的积极和不良影响，以及相应的管理方法仍缺少足够的认识。加拿大政府自20世纪90年代开始对PPP进行立法管理，至今联邦、省、地方三级政府都有各自的法律及管理政策，业已形成三级政府间相互独立且特色鲜明的分工以实现对PPP的管理。基于对加拿大三级政府PPP管理的分析研究，建议我国一是对PPP立法及管理建立在政府间事权及支出责任划分的基础上；二是明确公共服务供给中PPP的内涵外延、模式及主管机构；三是明确PPP可适用的公共服务领域。四是正确认识PPP可能存在的风险。

关键词：PPP模式  公共项目投资  加拿大  启示借鉴

西方国家的政府和社会资本合作模式[①]（Public-Private Partnerships，简称PPP）起源于20世纪中期。目前该方式在公共产品投资、供给过程中已经得到诸多国家认可及实施，形成较完备的管理制度。该方式在我国仍属新的尝试。在我国公共基础设施需求和供求存在较大差距、各级政府财政资金有限的情况下，采用多元化的投资渠道投资于基础设施建设，有利于较快地弥补公共产品供需缺口，提高国民生活水平。正因如此，近年来政府和社会资本合作模式受到各级政府的欢迎，成为政府推动公共项目投资的重要手段。

随着PPP模式投资项目数量不断增多，对PPP模式进行妥善管理的需求也随之增加。考虑到我国推行PPP方式的时间较短，相关经验积累有限，借鉴西方国家的PPP管理经验将成为短期内完善我国制度体系的有效方法。本文正是在此背景下，以加拿大三级政府对PPP的管理为例，总结借鉴我国PPP管理的经验及启示。

一、加拿大联邦政府对PPP的定义及立法

（一）PPP的加拿大定义及主要模式

根据加拿大公私合作委员会[②]（the Canadian Council for Public-Private Partnerships， CCPPP）的定义，在加拿大特定的国家制度及背景下，PPP的含义是指：在公共部门和私人部门各自优势及特长基础上，为了使公共需求得到更好的满足，通过合理分配资源、风险和利润报酬建立的公共部门和私人部门间的合作投资关系。在这一定义下，加拿大政府要求PPP项目需要满足以下两个要求：一是合作项目与公共服务或公共基础设施建设相关；二是这种公私合作方式应使风险在不同部门间转移成为可能。凡是不能同时满足以上两个要求的项目都不能称之为PPP项目，也不在加拿大公私合作委员会（CCPPP）的管理范围之内。

在加拿大，PPP主要有以下几种模式：

第一，单纯资金支持（Finance Only）。指一家私营性实体或企业，通常是金融服务公司，向项目直接或通过多种不同方式（如长期租赁或发行债券）提供资金支持。

第二，委托运营合同（Operation & Maintenance Contract，O&M）。指一家私营企业，根据与公共部门签订的合同，在合同约定时间内运营公共资产。在该模式下，由私营企业所运营的资产所有权仍属于公共部门，私人部门企业只负责资产运营和管理。

第三，建设投资（Build-Finance）。私人部门仅在项目建设期间负责项目建设及资本支出投资。

第四，设计－建造－投资－维护（Design-Build-Finance-Maintain，DBFM）。指在长期协议框架下，私人部门负责项目设计、建造、投资，并提供项目硬件设施管理或维护服务。

第五，设计－建造－投资－维护－运营（Design-Build-Finance-Maintain-Operate，DBFMO）。指在长期协议框架下，私人部门负责项目设计、建造、投资，并提供项目硬件和（或）软件设施管理、维护、运营服务。

第六，建造－所有－运营（Build-Own-Operate，BOO）。指私人部门永久性地负责公共项目或公共服务的投资、建造、所有和运营事宜。该方式中公共部门对私人部门的约束需通过初始协议及项目运行过程中的监管实现。

第七，特许经营（Concession）。指私人部门在一段特定时期内享有公共项目或公共设施的投资和运营特权，在该特定时期结束后，公共设施的所有权转回公共部门。

以上几种PPP模式中，私人部门参与项目的程度以及相应风险水平从低到高依次是：委托运营、建设投资、设计－建造－投资－维护、设计－建造－投资－维护－运营、特许经营。

（二）加拿大PPP立法及政策

加拿大是典型的联邦制国家，联邦与联邦以下政府分别享有相对独立的立法权，并独自承担各自权限范围内的公共事务。所以，在实践中加拿大联邦政府及不同省区的政府分别对各自权限范围内的PPP事宜进行立法。目前，加拿大联邦政府、六个省政府（阿尔伯塔省，Alberta；不列颠哥伦比亚省，British Columbia；安大略省，Ontario；魁北克省，Quebec；新不伦瑞克省New Brunswick；新斯科舍省Nova Scotia）、四个市政级政府（渥太华，Ottawa；圣阿尔伯塔省，St. Alberta；埃德蒙顿，Edmonton；卡尔加里，Calgary）已出台相关法律对PPP进行规范。

加拿大联邦政府对PPP规范条文主要在《加拿大战略性基础设施基金法（Canada Strategic Infrastructure Fund Act）》内。

首先，PPP模式能够适用的“战略性基础设施”，即以公共利益为目标的固定资产项目，包括六类：高速公路或铁路基础设施、地方交通运输基础设施、旅游或城镇发展基础设施、污水处理基础设施、水利基础设施、法律规定的其他基础设施。

其次，PPP的运用应提升公共部门和私人部门实体间的合作关系。

二、BC省PPP政策规定

BC省对PPP的运用主要在四部法案中进行规范：《交通投资法（Transportation Investment Act (Part 2) [SBC 2002] Chapter 65）》、《交通运输投资修正案（Bill14-2008 Transportation Investment (Port Mann Twinning) Amendment Act, 2008）》、《健康部门合作协议法案（Health Sector Partnerships Agreement Act [SBC 2003] Chapter 93）》分别对交通运输、健康公共服务中的PPP运用进行规范。

第一，《交通投资法》、《交通运输投资修正案》主要针对PPP在交通运输基础设施建设中的运用进行规范，涉及的内容包括PPP可用项目，政府和社会资本合作模式的建立、合作、及终结，特许经营的交通道路的公共权力、与其他道路的交汇和连接等，道路通行费收取，交通运输投资公司的设立、目标、管理、利益冲突的处理等。

在交通运输基础设施建设中PPP可用于：《加拿大交通运输法》中的高速公路、前述法案中没有提到的供公众行走或公共机动车辆行驶的道路和公路、由政府所有或运营的渡轮及渡轮码头。

在交通运输基础设施建设中PPP主要采用特许经营（Concession）模式，合作关系建立应由政府金融部门授权，并符合PPP以公共利益为目的、转嫁政府风险的要求，应在特许经营协议中明确规定协议各方的风险、权利、责任、公共设施投融资和建设管理等各项内容、项目审计、项目终结等问题的基本原则。

第二，《健康部门合作协议法案》对公共健康部门政府和社会资本合作模式的建立进行规范，主要涉及的内容包括：法案适用的公共健康部门公私合作的具体范围，公私合作协议签订的具体要求等。

法案适用情况包括：一是公私两部门合作人协议由私人部门向健康护理机构提供资本用于建设、更新发展健康护理机构部分或全部建筑物，提供仪器设备以支持健康护理服务的供给；或是在健康护理机构内部提供非临床服务。二是其他由监管机构指定的医疗健康商品或服务。其中，健康护理机构是指提供以下公共服务的机构，包括医疗、诊断、治疗服务，以及其他急性、缓解病痛、复健、长期、社区、或帮扶性护理服务。

第三，BC省还有《固定资产管理框架》对全部省内公共部门固定资产管理进行方向性指导。该《固定资产管理框架》并非法案，主要对固定资产管理原则、原理办法及工具等指导，但该《框架》所提出的原则、管理工具在BC省PPP动作过程中仍起重要作用，在诸多PPP合作协议中有所提及。

根据《固定资产管理框架》的规定，公共部门固定资产管理的原则有：良好的财政和风险管理，在灵活的管理程序中保有高度责任感，强调公共服务供给，保障资金价值，保护公共利益，强调竞争和透明。

该《框架》也明确了固定资产的生命周期包括：计划、执行、运营、更新或处置、固定资产管理、风险管理等。以上各阶段在PPP实践中可能涉及到PPP具体模式的选择。

三、卡尔加里市PPP政策规定

据卡尔加里市政府2008年估计，当时市政府面临180亿加元的资金短缺。正是在严重的资金缺口背景下，卡尔加里市《政府和社会资本合作模式市政委员会政策框架（public-Private Partnerships Council Policy Framework）》于2008年12月出台，该《框架》明确提出卡尔加里市PPP政策的根本目标是为PPP项目的采用及评估程度设定标准，该标准将会被运用于PPP项目全过程。较其他几个已经出台PPP指导或管理政策的市政政府，卡尔加里市的PPP政策比较详细、具体、全面，主要从公私合作项目基本情况、项目确定及评价、由私人部门主动提出的项目的管理、项目治理结构等方面对市级PPP项目管理进行规范。

第一，指导原则。公共利益是至高的；必须保留一定程度的公众控制；责任必须得到保持；由资本计划确定的项目应有优先权；项目应同时获得资本计划及相关经济单位项目运营预算的认可；PPP项目获得程度应具有竞争性、平等性、透明性、责任性及时效性；所选取的PPP具体模式应保证能够在项目生命周期内在适当的风险转移下保障最佳资金价值、较好的创新。

第二，PPP定义。卡尔加里市在《框架》中定义PPP为：公共机构及私人部门实体间就基础设施和（或）服务供给的合同性协议。协议内容包括：一是私人部门参与人负责提供项目全部或部分资金；二是根据私人部门参与人的能力，市政府寻求将应由市政府承担的风险转移出去，由私人部门更好地管理这类风险；三是对项目原始固定资产建设的扩展安排及协议。

第三，PPP项目的确定及评估。项目的确定及评估应清晰梳理项目目标，目标应重点关注项目预期产出。在成文的项目目标基础上，评估PPP项目能对这些目标产生的积极作用。PPP项目的评估应与传统公共服务供给方式进行对比，只有在PPP公共方式能够使总风险调整价值（risk-adjusted value）高于传统渠道的情况下，PPP方式才适用。PPP项目确定及评估主要有以下几个方面：一是PPP可能机会的确认。可以考虑采用PPP的情况仅包括：上级政府下拨资金严重不足，或项目价值超过1亿加元。二是PPP模式选择及评估。主要有三步：筛选评估，即根据潜在PPP供给标准对项目进行比较评估，研究项目是否具备PPP项目的条件及可行性；策略评估，即从战略层面对项目风险、成本、市场供给、项目目标、约束条件等进行评估，确定项目是否适合采用PPP，若适合则应推荐可行PPP模式，或不适合则应推荐适当的传统供给渠道；资金价值评估，即对策略评估的进一步深入评估，主要包括对项目风险的量化估计、PPP供给与传统供给渠道两种方式的成本比较。

第四，由私人部门主动提出的项目的管理。在正式确认并接受PPP项目供给前，卡尔加里市对私人部门主动提出的项目提议的管理有两步。一是提议评估，主要包括对项目是否是市政优先项目、项目采用PPP供给的必要性评估、对项目风险分配的策略评估、资金价值评估、项目提议者在资金及技术等方式的资格审查。二是接受提议，若提议值得接受，市政管理机构应公开征集其他有意愿参与PPP项目供给的私人部门实体，若有其他有意愿的实体，则应开始竞争；或没有其他有意愿的实体，则PPP市政管理机构应对项目进行资金价值分析、时间成本资本预算，并开始进一步的项目谈判等。

第五，治理结构。根据卡尔加里市的规定，对PPP项目的管理主要涉及三个机构：一是统一的、职责明确的“PPP功能”机构，应能够持续一致地对PPP项目进行评估。同时还应具有一定专业技术及水平、资源协调能力，在项目评估后建议适当的PPP模式实现公共产品供给。二是PPP督导委员会，在项目做主、决策过程中起到监督作用。三是市政委员会，它是整个PPP项目过程中关键的决策者，对项目是否采用PPP方式、项目初始启示方式等进行决策。

三、加拿大PPP管理特点及对我国的借鉴

第一，基于清晰事权及支出责任划分基础上的PPP立法及管理。

加拿大是联邦制国家中分权程度最高的国家之一，其联邦、省、地方政府间关系具有较强的协作性，即当需要提供某项公共服务时，将由涉及该项公共服务的地方政府、省政府和联邦政府共同就每级政府的责任比例进行谈判。该作法必将导致同一项公共服务的责任分担比例在不同省区，甚至同一省区的不同城市间都会出现差异。但是，其三级政府间立法权及支出责任仍具有一定的规律性。总体来说，加拿大联邦政府主要承担一些全国性公共服务的供给，其中包括国防、国家科学实验室、交通运输基础设施、邮政服务、国家公园、博物馆，以及通过加拿大住房抵押和住房公司提供的住房、宏观政策等。省政府理论上应该是大部分省内公共服务的提供者。然而，就加拿大公共服务供给现状来说，省级政府独立提供的公共服务较少，多数是与联邦政府和城市政府合作共同提供公共产品。于是省级政府更多地承担政策制定者和大部分资金提供者的作用，而地方政府则是具体政策实施者。最后，在加拿大各级政府当中，城市政府在公共服务当中承担的责任是最大的，包括区域内道路交通基础设施、城市垃圾处理、下水道系统等大部分城市生活和城市化发展当中涉及的公共服务。

在以上政府支出责任划分基础上，加拿大各级政府颁布的PPP规范条文及法律也秉承了以上特点：各级政府的PPP法律均以自身事务责任为界，只针对各级政府责任范围内的公共产品及服务供给进行制定。一是联邦政府的PPP管理条文具有较强的宏观指导性，对PPP的定义、基本模式、适用的公共项目范围，以及PPP的基本目标、公私合作的基本程序等进行基本规定。联邦政府从宏观框架性的角度对PPP进行规范，有利于在全国范围内规范PPP运用。二是加拿大省级政府是省内基础设施建设的主要承担者，就目前已经出台PPP管理规范的省政府来看，各省政府运用PPP筹集基础设施建设资金缺口主要集中在交通领域。省级政府对PPP的管理主要包括基础设施建设中可采用PPP的项目类型、PPP合作程序及步骤、省内主管机构及责任划分等。三是加拿大市政政府主要负责地方公共服务供给，运用PPP实现公共服务供给的项目涉及面较广，对PPP的规范文件或法律少有规定哪些领域可以采用PPP方式弥补资金缺口，而更注重对PPP的具体管理。例如，PPP的定义、PPP项目的确定条件及标准、项目启动及执行、项目运行管理及绩效评估、市政主管机构、参与各方的权责划分、项目终结与监管等。

我国未来PPP管理制度也应构建一种各级政府分工合作的框架：各级政府对PPP的管理以政府间权力划分为基础，各自针对其权限范围内的领域制定政策，可避免政策重叠或政策冲突。在各级政府制定PPP政策的过程中明确分工，扮演着独立又联系紧密的三种角色：中央政府注重从全国范围内宏观引导，制定方向性、框架性以及基本政策规范（例如PPP定义、PPP模型）；省级政府在中央政府政策框架内，以省内资金缺口较大的公共服务领域为重点进行管理；地方政府注重具体项目管理及实施。

第二，明确公共服务供给中PPP的内涵外延、模式及主管机构。

关于PPP的概念目前还没有一个公认的定义，联合国、世界银行、亚行等国际组织对PPP都有不同诠释。联合国亚洲及太平洋经济和社会委员会的定义是：PPP中的伙伴关系通常是通过合法的合同或其他机制将合伙人绑定，使合伙人共同分担基础设施项目运营和维护管理中存在的责任。这种伙伴关系建筑在分理分担资源、风险、责任和报酬的过程中，合伙人各方以其优势满足公共需要。世界银行《公私合作参考指南（第二版）》中定义：PPP是私人部门实体与政府实体间长期合同，用于公共服务或公共产品的供给，在公私合作过程中，私人部门承担显著的风险及管理运营责任，并根据其绩效水平获得收益。另外，世界银行的其他公开出版物指出，虽然对PPP的定义有所变化，但所有的定义都基于“PPP是通过公共部门和私人部门合作实现公共服务及产品供给的过程”的原则，PPP应以实现私人部门风险和报酬最大化的均衡为目标。PPP承认私人部门的成本，同时对投资的回报要求也更高，但这些方面的不足能够被其在公共产品服务生产过程中的高效率及更优的风险管理所抵消。亚洲开发银行的《公私合作手册》中定义PPP：“公私合作”一词描述了为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。

我国2014年11月出台《政府和社会资本合作模式操作指南》之前，从PPP的称谓到定义都存在一定争议，对于公私合作的具体定义、合作模式等提法则更多。对PPP的定义、模式缺少全国统一规范，易导致PPP滥用及风险增长，与PPP旨在促进公共服务供给、减少政府财政风险的主题不符。

从加拿大政府对PPP的管理来看，加拿大的PPP实践由联邦政府出台法律，明确PPP的概念涵义、合作模式、风险管理等，然后省级政府及市政政府才有相应依据，在联邦法律框架下制定自身权限范围内的PPP法律及规范。这种作法一是使下级政府具有较强的法律依据；二是便于下级政府协调自身法律条件，避免与联邦法律相冲突。

目前我国中央政府不同部门和机构也已出台若干规范管理PPP的文件，但仍未明确在我国制度背景下PPP的定义。缺少PPP我国背景下的统一定义，使现阶段更进一步讨论PPP模式、运用领域等问题缺少坚实基础。所以，我国也应借鉴加拿大三级政府对PPP的法律管理经验，首先由中央政府统一对我国政府和社会资本合作模式进行框架性界定，并明确具体合作模式、范围、程序等，以及相应的风险管理、报酬分配、责任分担机制等。然后，下级政府根据中央政府规制制定地方政策才具可行性。

第三，明确PPP可适用的公共服务领域。

加拿大在对PPP进行定义时，明确提出“合作项目与公共服务或公共基础设施建设相关”，并在其《加拿大战略性基础设施基金法》内明确指出可采用PPP的公共项目包括六类以公共利益为目标的固定资产项目，即“战略性基础设施”。根据以上规定，加拿大可以引入PPP方式建设的公共项目有两个条件：一是以公共利益为目标，即要满足社会公共需求，有利于促进促进国民福利提升；二是应运用于固定资产项目，即排除了非固定资产项目引入PPP方式的可能性。

除加拿大外，世界银行、亚洲发展银行等国际机构出版的PPP指导文献也多认为PPP并非可用于所有公共服务领域，而应用于交通、水利及废物处理、能源、建筑物建设等固定资产建设及管理方面。

我国国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42）中提出要“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与”。

与国际普遍做法相比，我国PPP应用领域几乎涉及全部公共部门但却未明确哪类项目可以采用PPP，而西方国家引入PPP的公共部门相对有限，集中在交通、能源、城市基础设施等部门的固定资产项目。考虑到我国公共服务领域存在的供需缺口，广泛推动PPP则有利于缓解这种缺口，但我国未来对PPP的管理规范应进一步将能够采用PPP方式的项目类型限定在固定资产项目，这将使我国PPP的运用也逐渐集中到基础设施建设项目。首先，农业、林业、科技、医疗、卫生、养老、教育、文化等服务领域应建设多元化的社会投资渠道，大力促进市场供给，构建市场中公立机构、私立机构并存且相互竞争的市场格局。以上公共部门的PPP应用项目应集中在公立机构固定资产项目，如公立医院、学校的建筑物建设等。其次，交通、能源、市政基础设施等项目可参考国际PPP作法，选择适合的PPP模式，实现公共产品的生产及供给。这类项目多为固定资产项目，引入PPP除了可以解决资金短缺，还能够引入私人部门先进的技术以及更高的效率，有利于提升固定资本项目投入产出效率。再次，保障性安居工程则应根据具体项目决定是否采用PPP模式。同时，考虑到当前我国房地产市场住房存量，我国还可以借鉴西方国家作法，采用政府向需要补助人群发放安居券用于房屋租住，减少困难人群安居成本，也可减少成品房高空置率引起的资源浪费。

第四，正确认识PPP可能存在的风险。

加拿大从联邦政府到地方政府对PPP的管理均强调政府采用PPP方式实现公共项目供给的重要目标及要求之一是将项目政府及公共机构的风险转移到私人部门。另外，世界银行、亚洲发展银行等国际机构公布的PPP指导文献中也一再强调PPP应能够实现公共项目风险由政府机构向私人部门的转移，同时强调PPP项目也应该注重风险防范及风险管理。

但是从目前我国现有的政府公文及学术成果来看，过多地讨论PPP能为政府及社会带来的利益及积极影响、对PPP方式可能产生的筹资、减少政府债务等，对PPP可能存在的风险及风险防范管理讨论较少。特别是在PPP成为一股流行浪潮的当下，我们应该重视PPP更多是“一个管理模式而非融资模式”，正视由于管理不善可能引致的风险。

参考文献：

〔1〕 加拿大公私合作委员会网站，公私合作伙伴定义，网址：http://www.pppcouncil.ca/resources/about-ppp/definitions.html。

〔2〕 加拿大公私合作委员会，公私合作伙伴模式，网址：http://www.pppcouncil.ca/resources/about-ppp/models.html。

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