厦门国家会计学院
内容提要：大国财政是财政服务于国家新时期大国战略而提出的新的财政工作思路。自大国财政理念提出以来，我国财政积极实践，在涉及重要国家利益的大国关系、地区平衡等方面做出了独特贡献，并通过亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家新开发银行等新的载体形式，在国际财经治理体系中发挥了越来越重要的作用，取得了重要的阶段性成果。总结近两年的大国财政实践之路，可以归纳为“准确站位、服务大局；统筹内外，相互配合；持续实践，创新形式”。
关键词：大国财政 涉外财政 国际财经治理 实践总结
构建“大国财政”是本届财政部党组2013年底提出的工作思路。两年过去了，伴随着国内外形势的不断变化，围绕着党中央的战略部署，服务于新时期新常态的任务要求，我国财政正在努力实践“大国财政”之“主动出题、妥为应对、积极参与国际财经事务，努力维护和增进国家利益”的目标，不断推出实现形式，持续挖掘理论内涵，取得了阶段性成果，得到了各方面好评，值得回顾与总结。
一、对大国财政理念的再认识
总体上看，大国财政理念的提出与实践的推进，是财政部党组对以习近平同志为总书记的党中央重要部署决策的贯彻，是统筹国内外两个大局之财政观的体现，是财政服务于“两个一百年”和中华民族伟大复兴目标的重要载体之一。两年来，在实践方面，财政积极服务于国家在新时期的大国战略，在涉及重要国家利益的大国关系、地区平衡等方面做出了独特贡献。特别是服务于我国提出的“一带一路”倡议，财政持续促进了亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家新开发银行等载体形式的形成。我国财政还在国际财经治理体系中发挥着越来越重要的作用，这些都标志着大国财政理念已经逐步转化为现实，持续付诸于行动。而在理论方面，学者们已经开始关注对大国财政基本理念、主要特点、理论内涵、逻辑体系、表现形式等的研究探索，也有了新的认识与领悟。
对于新时期我国大国财政的理念与实践，笔者曾提出过两个基本观点（邓力平等，2014）。其一，要坚持大国财政构建的中国特色。大国财政，既要能反映大国财政所具备的基本特征，又要能服务于大国国家目标的实现和战略地位的提升。中国是一个走社会主义道路、实力上升中的发展中大国，这样一种大国的财政，就必须符合社会主义大国对财政发展的要求，同时也要体现发展中大国财政的一般特点，当然也要借鉴发达大国财政运作中的一些做法。简言之，我们要构建的大国财政，就是“中国特色社会主义大国财政”，是“中国特色社会主义财政”与“大国担当”的结合，既要将大国要素（发展中但实力提升、采用市场经济、坚持对外开放）体现在财政建设之中，更要体现中国特色社会主义对财政发展的基本要求。其二，要体现大国财政构建的时代特征。两年前，根据对当时国内外形势的理解，笔者曾尝试将这些任务归纳为五个方面40个字：一是要“内外协调、敢于担当”，强调的是财政部门要基于国内外两个大局的统筹来谋划大国财政功能的发挥。二是要“坚持道路、有效出牌”，强调的是面对不断变化的新形势，要能领会中央精神，主动寻好牌，适时出好牌，具体来说就是积极去寻求能体现大国财政要求的载体形式。三是要“妥为应对、积极参与”，强调的是作为大国财政，要能逐步更加关注国际问题与提供国际公共产品。四是要“努力维护、持续增进”，强调的是大国财政之任务，归根结底还是要能实现国家利益的最大化。五是要统筹“国内治理、国际治理”，强调的是既要扎实做好国内财政改革发展工作，又逐步参与国际财经治理体系的改革进程，不断提高话语权。
二、大国财政理念提出以来的实践之路
两年的实践表明，我国财政在实践大国财政理念方面已经取得了重要的阶段性成果，既坚持了大国财政构建的中国特色，又与时俱进地体现了新时期大国财政构建的时代特征。可以说，我们坚持了道路，体现了自信，探寻了形式，做出了贡献。笔者这里尝试再用三个方面24个字来归纳这两年走过的大国财政之路，那就是：“准确站位、服务大局；统筹内外，相互配合；持续实践，创新形式”。
（一）“准确站位、服务大局”
大国财政理念的提出与实践，要体现的就是新时期新常态下我国财政的责任担当，呼唤的就是我国财政在实现中华民族伟大复兴进程中的职能体现，就是要在实现国家、民族与人民最高利益的大局中准确定位，发挥作用。两年的实践表明，大国财政已经成为我国新时期“大国战略”的重要组成部分，已经为实现国家战略做出了特别的贡献。笔者认为，深刻理解动态发展中的我国国家战略定位，是理解我国大国财政作用与担当的关键，是把握财政“准确定位、服务大局”的核心。放眼今天世界，我们依然处在机遇与挑战并存的时代，仍然处在重要的发展机遇期，时代的总体特征没有发生本质变化，但许多新因素在不断涌现。面对这样的错综复杂的国际发展大势，党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央在谋求中国特色大国战略方面已经做出了一系列重要决策，展示了一系列新理念，实施了一系列新举措，举世瞩目，令人信服。这些都为大国财政的准确站位、服务大局指明了方向，奠定了基础。
对于新时期的我国大国战略，或者说“动态发展的大国定位”，我们要有准确的把握。在我国实施改革开放后的相当一段时期内，我国实行的是“韬光养晦、有所作为”的总体对外战略，这是完全正确与理智的，是由当时我国经济政治实力与正在酝酿经济起飞的阶段性发展任务所决定的，埋头做好自己的事，营造有利的周边与国际环境，是这一阶段的重要特点。根据这一战略，国家财政投入到国际与地区事务中的资源相对有限，我国也还没有具备主动积极提供国际与区域性公共产品的能力。然而，在改革开放已经走过了37个年头后，今天我国经济社会政治发展已经进入了一个全新阶段，中国特色社会主义道路实践已经取得巨大成功，中国已经成为一个在世界舞台上居举足轻重地位的发展中大国，中国与世界的关系正在发生着重要的变化。一方面，中国自身地位的显著提高，表明中国已经从普通意义上的发展中大国变成在国际关系中能起重要作用的大国；另一方面，国际社会对中国在国际体系中角色身份的认知也已发生变化，其中虽然包含着不同国际政治力量的各自利益，但各国对中国发展的关注与关切都在提高，面对层出不穷的全球新问题要求中国承担更多国际责任的呼声在不断增多。正是面对这样一种新形势新现实新对比，党中央纵览全球、审时度势，基于中华民族发展的最大利益，既胸有成竹又稳重谨慎地提出并实践着新时期的大国发展战略。习近平总书记在系列重要讲话中深刻地阐明了这一战略，我们必须认真学习领会。例如，2014年11月，习近平总书记在中央外事工作会议上强调了“中国必须有自己特色的大国外交”，提出要使我国的外交工作有鲜明的中国特色、中国风格、中国气派。显然，这些要求不仅是对外交战线的，更是体现了对国家发展战略的定位。正是在这样指导思想下，正是在我国发展强大的基础上，近年来，我国已经开始以明确、自信、坦然的态度表达自己的战略目标与利益诉求，已经愿意更积极地承担与自身实力相对称的义务，正在努力树立我国在国际社会中“负责任、有担当大国”的形象。国家确认了“大国”地位，大国财政发挥作用就有根基，就有方向，就有任务。财政就必须基于自己的能力，紧紧围绕国家战略目标，从财政角度将实现国家利益最大化与更加关注国际问题结合起来，在保持国家经济社会发展的同时提供更多的国际公共产品，并努力在国际财经体系的改革塑造上发挥作用，这就是大国财政策略实施两年的背景与基调。
两年的实践还表明，大国财政在实现国家大国战略的一些重要领域中已经发挥了积极作用，主要体现有三。一是努力服务于我国提出的“一带一路”战略构想。“一带一路”战略是党中央做出的重要决策，是实现大国战略的重要抓手，既是一个实现各国共赢的重要国际合作形式，也是一个将要影响人类社会未来发展重大格局的点睛之作。“一带一路”战略对外就是“一带一路”倡议，是中国将自身发展战略与区域合作相对接的重大构想。财政充分认识到“一带一路”战略的意义，将服务“一带一路”作为当前与未来一个时期大国财政发力的重点，参与谋划并迅速实施了亚洲基础设施投资银行等一批重要的组织形式。二是努力服务于我国在新时期要打造的新型大国关系，特别是新型中美大国关系。习近平总书记早就提出要构建“前无古人，但后启来者”的新型大国关系的倡议，并在这两年的中美等大国关系与交流体现出中国大国战略的风范，赢得了全球赞誉。我国财政深刻认识服务于国家构建新型大国关系的重要性，运用涉外财政的相关措施努力服务于这一重要国家战略，为中美政治经济关系、为主要大国经济外交关系，进而为国际财经体系的变革与调整发挥了独特作用。三是努力服务于国家在新时期的“深耕亚太、经略周边”之区域战略。这一区域战略是大国战略实施的重要组成部分，体现的是一种基于共生理念、体现共利共赢的周边区域合作。习近平总书记早在2103年10月周边外交工作座谈会上提出“让‘命运共同体’意识在周边国家落地生根”的重要理念。财政两年来深刻地认识这一战略的重要性，积极和国内有关部门配合，推出了丝路基金等重要载体，得到了各方好评。
（二）“统筹内外，相互配合”
在准确站位、服务国家战略的前提下，新时期大国财政发挥作用的重要特征就是要统筹好内外两个大局，就是要据此来出题，来谋划。大国财政要有雄厚的基础，还要有内外协调的能力，经略周边首先是做好自己，大国财政就是统筹财政。两年来这方面的实践体现为四个方面。
一是通过协调我国财政的内外两个方面来服务于国家大局。本届财政部党组上任后，对于财政统筹内外两个大局的思路是鲜明的，简言之，就是“守住底线”与“大国财政”两者的有机统一。在对外发挥大国财政独特作用的同时，财政在国内始终坚持了“守住底线、突出重点，深化改革，引导舆论”这一基本要求。“守住底线”，就是要求财政继续坚持“做大蛋糕、服务发展”的基本理念，特别在经济社会发展进入新常态后，要能从财政角度适应、把握与引领新常态。两年来，财政部门应对经济下行压力，在没有大规模刺激的条件下支持市场为主配置资源，合理运用手段支持经济发展，着力调结构、稳增长、惠民生，用好改革动力，展现政策威力，支持创新活力。同时防范与化解财政风险，推出包括地方债务余额限额管理等新举措，促进了国内经济社会的稳中求进发展。正是在国内财政作用发挥的支撑下，涉外财政才能更有效地服务于国家的大国战略。
二是财政能站在统筹内外两个大局的高度来审视在涉外方面的支出活动，树立与“大国”地位相匹配的财政新观念。两年来，涉外财政支出都力图能体现出“统筹内外算大账”的基本原则，努力坚持长远与眼前相结合、国内与国际相结合、政治与经济相结合，做到了“坚持正确的义利观，算好国家利益大账，多算政治账、战略账”。对于党中央提出的国家发展战略，能从涉外财政发展角度出谋献策、主动请缨、精心谋划、灵活出招。两年前，笔者曾形象地提出，对于和大国财政相关的涉外支出活动，要努力做到把“好牌打成好局”，今天看来，已经出手和正在出手的“好牌”已经为全面实现“好局”提供了有力支持。
三是努力发挥我国“集中力量办大事”的制度性与体制性优势，财政与国内各方密切配合，组合出招。首先体现的是“大国财政”与“大国税务”、“大国金融”等的协同配合。两年来，作为财政的重要组成部分，税收战线在国内做好“提升站位、依法治税、深化改革、倾情带队”工作的同时，为了配合国家对外总体战略，也响亮地提出了“大国税务”口号，努力“把握总体发展趋势，树立大国税收理念，统筹内外两个大局，推动国际税收合作”，既运用税收政策支持国家“一带一路”战略发展，又在加强国际税收合作，打击国际逃避税、维护发展中国家税收利益、促进国际税收新秩序建立等方面频频亮出新招。同样，两年来，金融部门已经事实上在实践着“大国金融”理念，站在国家战略的高度来谋划“与大国经济相匹配的大国金融”之发展。在大国治理与走向世界的新条件下，“大国财政”与“大国央行”已经协同出手，人民币稳步国际化进程与成为SDR一揽子货币的阶段性成果就是例证，而在这一进程背后体现的就是财政、金融、投资、贸易的协同努力。据此，笔者可以做出这样的判断，“大国税务”、“大国金融”等理念与实践，已和“大国财政”的理念与实践一道，成为我国新时期大国财经对外战略的有力抓手，生动地诠释了我国“决策高效、组织有力、集中力量办大事”的社会主义制度性与体制性优势，值得总结与发扬。
四是我国政府（财政）与全国人大及其常委会在推进大国财政进程中密切配合，合法地调动重要财政资源来服务于国家的最大利益。大国财政的实施需要对相关载体提供法治化保障，全国人大及其常委会能在全面依法治国进程中规范、迅速地审批涉外财政相关条约与协定，这是大国财政能“集中力量办大事”的又一特色与优势。“党的领导、人民当家作主、依法治国”的有机统一，是我国政治制度的基本特征，党长期执政、为国为民深得全国人民拥护，中国梦的实现是各族人民的殷切愿望。因此，在大国财政相关支出用于提供必要的国际或区域性公共产品时，作为最高权力机关的全国人大及其常委会，能够以高度的责任心与使命感，履行好神圣的审批职责，既要珍惜国内纳税人的每一分钱，又要基于国家利益的敢用善用，及时高效地发挥了大国财政的积极作用。
两年来，作为本届全国人大常委会的组成人员，笔者参加了对包括《金砖国家新开发银行》、《多边税收征管互助公约》、《东盟与中日韩宏观经济研究办公室》、《亚洲基础设施投资银行》等几个重要大国财政载体形式的讨论与审查，体会这一进程的优越性与合法性。这些协定法律程序的及时履行，为大国财政的体现发挥了重要作用。正如财政部长楼继伟在《关于提请审议批准“亚洲基础投资银行协定”的议案的说明》中明确指出的，“作为筹建亚投行倡议发起方和亚投行最大股东国，我国应争取率先完成国内批准程序，并推动更多国家及早完成批准程序，使《协定》早日达到生效条件，确保亚投行在2015年年底前正式成立并及早投入运作”。正是深刻认识国家战略的重要意义，委员们在审议中能充分理解，高票通过了这一议案，显示了中国特色社会主义政治制度对大国财政的有力保障。同时，委员们也对财政参与相关载体运作时应注意的风险防范、绩效效益、管理监督等提出了很好的建议。两年大国财政的实践路，就是大国财政与法治保障的结合路，也是全面推进依法治国的前进路。笔者认为，对于“集中力量、法治保障”这样一种制度性与体制性优势，我们始终不能放弃，要有坚定的自信。这一优势在财政发展的许多方面都很重要，而在实现大国财政之目标方面体现的更为淋漓尽致。我国财政的这一优越性在国际比较中可以看得更清楚。美国财政可谓是大国财政，但其能够这样做吗？显然不可能。西方国家谋求党派私利的选票政治，西方国家相互掣肘的议会形式，不可能有效地提供大国财政发挥作用的政治安排。国内有些财政学者没有看到这一条，对我们“集中力量办大事”的制度安排还有微词，这是不妥当的，应该从这些实践中有所体会与领悟。中国特色社会主义公共选择制度与财政发展道路，是我们实现伟大中国梦的重要保障。
（三）“持续实践，创新形式”
两年来大国财政实践的重要特点就是创造出了一批载体形式，除了财政在国际财经治理领域中所做的贡献外，主要的表现形式就是在服务“一带一路”战略中形成的几个重要抓手。归纳起来，这些载体形式主要体现了“合作共赢、遵循规则、组合出招、策略灵活”之基本特征。
一是“合作共赢”。服务国家根本利益与注重各国互利共赢，是大国财政必须把握的基调，亚投行、金砖国家新开发银行与丝路基金等都强调了这一点。倡议成立亚投行是我国为促进亚洲基础设施发展和区域互联互通做出的切实贡献，是推动建立公开、公正、透明的国际经济治理体系的新努力。亚投行是与“一带一路”倡议密切相关的，是为促进亚洲地区基础设施建设和互联互通、从而推动亚洲经济可持续发展和区域经济一体化而成立的多边开发银行，其投资对象首先包括“一带一路”沿线亚投行成员国的基础设施建设项目。而金砖国家新开发银行是金砖国家为应对可能金融危机而构筑的共同金融安全网，主要资助金砖国家及其他发展中国家的基础设施建设，对金砖国家有重要的战略意义。进而，新开发银行不仅面向金砖国家，而是面向全部发展中国家。中国推动设立新开发银行，既是彰显中国大国责任的好机会，也可推动其他国家的基础设施建设。丝路基金则是由中国外汇储备、中国投资有限责任公司、中国进出口银行、国家开发银行共同出资设立的中长期开发投资基金，重点是在“一带一路”进程中寻找能够给相关方带来利益的投资机会，并能及时有效地提供相应的投融资服务。
二是“遵循规则”。大国财政，特别是与金融银行形式的结合，体现的是大国财政与大国金融的关系，是政府力量与市场运作的关系、是“现有秩序”与“必要改革”等的关系，因此既必须按照国际惯例来运作，又要体现影响或引领国际财经新秩序的要求。以亚投行为例，强调按照稳健原则来开展经营，并努力体现创新。亚投行是国际经济治理模式的一种创新，力争超越以西方国家为支配地位的传统国际合作开发模式。亚投行的发展中国家成员股占多数，并拥有较大话语权，回应了国际经济格局的发展变化。亚投行还将推动发展理念的创新。现有的多边开发银行以减贫为宗旨，沿袭了捐款国主导借款国的传统西方发展援助模式，而亚投行坚持求同存异、开放包容、互利共赢，强调更加平等互利的发展伙伴关系，更加注重经济增长对实现全面发展的基础作用。亚投行还将推动投融资渠道和服务模式的创新。而就丝路基金而言，主要秉承商业运作、互利共赢、开放包容的理念，通过股权、债权、贷款、基金等投融资方式为“一带一路”建设和互联互通提供投融资支持，还将遵循对接、效益、合作、开放等基本原则。
三是“组合出招”。亚投行、金砖国家新开发银行和丝路基金是我国政府从国家战略出发共同推进的工作，都是促进全球与区域基础设施建设、推动国际财经治理改革的重要举措。在这些形式中，财政直接或间接参与运作，都是大国财政实践的重要载体，相辅相成地发挥作用。三者虽然都是政府（财政）出资，但机构性质和定位不同，不影响各自独立运作。三者错位发展，各有侧重。亚投行侧重于亚洲地区的基础设施投资建设，新开发银行则主要是为金砖国家及其他发展中国家的基础设施和可持续发展动员资源，两者在成员构成、目标区域、业务方向上有明显不同。丝路基金主要是中国有关机构出资成立的投资基金，服务于“一带一路”战略，考虑到全球基础设施的融资需求。三者之间互补合作，共同促进亚洲和全球基础设施建设和互联互通，为推动全球和区域发展做出贡献。
四是“策略灵活”。国际合作要能成功就要既讲利益，也要讲策略，大国财政的推进要“算大账、讲策略，明义利”，两年来几个重要载体在成型过程中都展现了这一特征。策略灵活就是既坚持原则，又能做出必要让步。在众多安排中，亚投行关于投票权与股权的关系就是典型事例。亚投行的投票权是由基本投票权、股份投票权和创始成员投票权组成。基本投票权由全体成员平均分配；每个成员的股份投票权等于其持有的股份数；每位创始成员投票权则有600票。这种安排既考虑了权益原则，考虑了创始成员的利益，又能照顾到一般发展中成员的能力，易为各成员所接受，更具有开放性与竞争力。在这种安排下，我国作为亚投行的创始成员国和最大股东国，认缴股本额为297.804亿美元，股份数量297.804，实际投票权占总投票权的26.06%，既能保证我国对亚投行的主导作用，又使这一平台具有较强吸引力。应该说，在当前错综复杂的国际环境下，这种安排有策略上的意义。在亚投行倡议提出后，美国、日本等对亚投行态度消极，不断设置障碍加以阻扰，美国策动的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）和日本实施的“亚洲基础设施建设计划”还直接与亚投行“叫板”，因为中国倡导的合作形式是对美日在现有国际财经体系主导权的挑战。因此，在大国财政实施过程中，应继续注意灵活地利用策略，有时还须做必要让步，以服务于国家利益的实现。
三、结语
涉外财政的发展，是中国特色社会主义财政的重要组成部分。中国特色社会主义涉外财政具有两大任务，一是构建能使国家财经利益最大化的主权国家财政，二是构建能逐步更加关心国际财经问题的主权国家财政（邓力平，2011）。分析研究我国财政发展，要基于“国际政治视角”与“国际经济视角”的有机结合（邓力平，2012）。2013年底大国财政理念提出后，笔者赞同这一提法，因为这既是时代的呼唤，也与笔者的基本观点吻合（邓力平等，2014）。本文是这些研究的继续，是对两年来的大国财政的回顾，当然我们还需要继续探索。最后，笔者还认为，做好中国财政的所有方面，就是夯实大国财政的基础，就是为大国财政做贡献。从这个意义上说，笔者赞赏《地方财政研究》能够组织这次“大国财政”专题研究，也愿意在这块园地上讨论大国财政，共同为中国特色社会主义财政在新时期之发展尽自己的力量。
参考文献：
〔1〕楼继伟.在全国财政工作会上的讲话.中国政府网，2013.12.25.
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