刘尚希、李成威/财政部财政科学研究所
内容提要：大国财政是国家发展“新战略”、国际环境“新平庸”和大国治理“新思维”背景下的财政新理念。这个理念蕴含了和平崛起、全球风险治理和一盘棋整体观等元素。大国财政是在全球化过程中维护国家利益的重要基础，也是维护大国在全球治理中地位、责任和权利的重要保障。一个大国在全球治理中的地位，取决于大国财政的实力。大国财政要内外兼修，在提高自身能力的同时，要在全球化过程中主动作为，在维护国家利益和治理全球风险方面发挥应有作用。
关键词：大国财政 大国治理 大国崛起 全球风险 全球治理
中国尽管目前还是最大的发展中国家，但随着经济总量达到世界第二，在国际上的影响力也越来越大。在世界政治、经济和文化舞台上，中国不断展示着大国形象。大国不仅体现在体量上，更多地体现在国力、软实力和影响力等方面，而大国财政是其中重要的内容。
一、大国财政的背景和理念
对于大国财政，虽然我们一直在不知不觉地实践，但正式提出这一概念还不长。民众和学界对此的认识和看法也不一致。实际上，“大国财政”这个概念的提出是蕴含于时代背景之中的，而大国财政的理念与大国财政的时代背景相互关联。
（一）国家发展“新战略”与和平崛起的理念
过去几十年的发展打下了坚实的基础，下一步我们要向富强、民主现代化国家的目标迈进，实现中华民族伟大复兴的中国梦，这就是我们国家崛起的“新战略”。但要实现国家崛起战略也并非那么顺利，会遇到很多的障碍和困境，需要我们来克服。
首先是资源和环境制约。中国人多物薄，人口占世界的1/5，而耕地、水、能源、各种矿产等，按照人均来计算，都处于世界的末位。如石油，是世界平均水平的1/10。若达到美国现有的消费水准，每年需要50亿吨以上，把全世界的石油给中国也不够。一方面，经济快速增长，另一方面，资源和环境的承载力已日益趋向极限。中国资源环境的脆弱性蕴含了极大的可持续发展风险，遇到来自任何自然、经济、社会和国际方面不确定性的冲击，都会爆发严重的公共危机。[1]
其次是经济社会发展的结构性矛盾。过于追求GDP 和发展速度，过分依靠政府投资拉动，粗放式发展导致的经济风险扩大，经济下行压力加大越来越严重。经济社会发展中的结构性矛盾越来越突出，生产和消费脱节、金融与实体经济脱节、科技与经济脱节以及教育与发展脱节等反映出我们面临严重的结构性问题。这些方方面面的问题都是整体性问题所致，从局部问题入手是无法解决的。
一个后发的大国，其崛起过程就如登山爬坡，前半程往往比较容易。但进入了中等收入国家再向富强、民主现代化国家迈进时，就如到达半山腰再往上爬，会面临更多的不确定性和风险。这些不确定性和风险有来自内部的（好比登山者的体能下降、预见不足等），也有来自外部的（好比氧气稀薄、风暴增多等），也有崛起过程中的风险（好比攀爬悬崖峭壁），这些都是需要大国财政来应对和防范的。
（二）国际环境“新平庸”与全球风险治理的理念
与我国经济发展阶段进入“新常态”相对应的是，我国经济社会发展所处的全球经济实际上也进入被称之为“新平庸”时代。这表面上看是一种巧合，但其背后是有逻辑关联的。国际环境的“新平庸”主要体现在全球增长乏力、不确定性加剧，全球风险凸显。全球化的深入发展，使得全球联系和相互依存更加紧密，国际分工日益深化、细化。马克思在100多年前就预见到“大工业的发展使每个文明国家以及这些国家中的每一个人的需要满足都依赖于整个世界”。[①]现代科技迅速发展，缩小了全球的时空距离。国际分工越来越细化，国际交往越来越密切，全球居民在享受地球村带来的好处的同时，全球性问题不断增加，全球公共风险愈发凸显。随着全球化进程的推进，以及大国参与全球化程度加深，全球面临的风险因素也会大大增加。2011年，世界经济论坛发布的《2011年全球风险报告》指出，人类在未来10年将在三个方面面临重大风险，包括：宏观经济失衡、非法经济以及资源环境和生存危机。随着我们用与技术发展相同的速度创造出无法测算的不确定性时，我们就进入了“全球风险社会”。[2]
人类命运共同体面临的公共风险越来越多。面对全球性公共风险，必须树立全球治理理念，建立全球治理体系。全球化是不以人的意志为转移的不可逆的进程和趋势。全球化过程不可避免，不确定性因素增加也是无法控制的。因此，只有提高全球化过程中应对不确定性的公共风险理性水平，才能防范和化解全球公共风险，达到治理全球公共风险的目的。防范和化解全球公共风险的全球治理需要全世界各个国家共同参与。全球公共风险威胁整个人类的安全，公共风险的防范和化解突破了单一国家所能控制的界限和范围。面对国际事务与国内事务、内部风险与全球风险的相互交错和难以区分的现实，必须跨越有形的国界，借助国际社会共同的力量，提高人类对全球化过程中不确定性的认知能力（知识）、集体行动的能力以及制度的有效性，形成全球治理有效的制度安排。
（三）大国治理“新思维”与一盘棋的整体观
十八届三中全会明确财政是国家治理的基础和重要支撑，同时强调要推进国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理包含的内容非常丰富，但如果归结起来，国家治理的实质是公共风险治理。谈到治理，离不开三个关键词，即多元（多元主体、多元利益）、风险（共同应对风险）、结构（治理结构）。形象地说，治理结构就是一把伞或一个庇护所，协调多元利益并为多元主体抵御面临的各种风险。全球和国内利益主体多元化以及风险社会的来临，迫切需要用国家治理的理念，通过形成全球和国家治理结构，为人类和社会抵御和防范公共风险。
在封闭的发展环境下，国家治理是自己家的事情，但是在开放条件下，国家治理应该有内外一盘棋的整体观，把国家治理和全球治理统一起来综合考虑，这才是大国治理的思维。大国治理要以国家利益为根本出发点，但国家利益并非是狭隘的和封闭的利益。国家利益并不局限在一个国家内部，而是要放在全球视野来审视。在全球范围内，已经形成了一个利益和风险共同体，因此在一定意义上，维护全球共同利益也是在维护国家利益。全球安全、生态环境、国际经济、跨国犯罪和基本人权等人类面临的各种公共风险，不可能依靠单个国家能得以解决，而必须依靠国际社会的共同努力。当然，我们强调全球治理的各国共同参与，并非淡化主权原则，弱化民族国家作用。实际上强调全球治理与国家主权并不矛盾。当今世界并非大同，民族利益和国家利益仍为国际行为的宗旨和归宿。
二、大国财政的实力和差距
财政是大国治理的核心。大国财政作为全球治理体系和全球化过程中的制度安排，具有特殊地位和作用。大国财政是维护大国在全球治理中地位、责任和权利的重要保障。一个大国在全球治理中的地位，取决于大国财政的实力，包括财政规模等硬实力和政策影响等软实力。与大国的体量和全球治理中的要求相比，我国大国财政实力还存在一定的差距。
（一）财政是大国治理的核心
大国治理既包括大国崛起过程中的公共风险治理，也包括全球化过程中的全球公共风险治理。治理公共风险是财政的使命，不管是大国崛起过程中的公共风险治理，还是全球化过程中的全球公共风险治理，都离不开财政的核心作用。
财政为大国治理和大国崛起提供支撑，又是全球公共风险治理的物质基础。在全球化背景下，大国治理和大国崛起的目标是要实现国家现代化，即整体的现代化。而要实现国家在推动现代经济发展和现代社会关系重构中的作用，就必须使国家拥有与之相称的国家能力，包括：资源汲取能力、政治渗透能力和危机解决能力。[3]这些能力的提升是以国家财政作为基础和支撑条件的。对于全球治理，财政的重要性更不可忽视。财政实力通常代表一个主权国家的实力，也代表一个国家在全球治理中的地位。不管是在经济领域还是军事领域，甚至在政治和文化领域，大国的财政实力和财政能力都渗透在各个方面，为国家参与全球治理提供基础和支撑。
（二）大国财政是大国影响力的体现
大国通过提供不可或缺的资金，可以强有力影响国际组织的运作和决策过程。国际组织的资金往往来源于会费和成员国的资源捐款，在大多数情况下，国际组织对西方发达国家尤其是美国有较高的依赖性。例如，2015年，联合国会费约为27亿美元，其中美国承担22%，中国承担5%（2015年年底提高到7.9%）。大国财政支撑的军事实力是大国参与全球治理和影响全球安全的强大后盾。2014年中国国防费用占GDP的1.3%，而世界主要大国的国防费用占GDP的比重基本上都是在2%到5%之间，美国在4%左右，俄罗斯在4%到5%左右，其他主要大国都维持在2%以上。理查德•比斯尔是研究美国与联合国关系的著名学者。他分析了美国如何采取财政手段提高本国在联合国中的影响力。例如，他曾提到：1978年9月，美国国会在联合国机构中的会费设定了限制，禁止该项资金应用于技术援助行动（《赫尔姆斯修正案》）。美国国会对联合国不满的原因可以归纳为以下几点：美国与西欧国家在该组织中控制力的降低；与联合国大会的各种政治行动意见相左；发展中国家利用联合国提出倡导财富和权利重新分配的国际经济新秩序；技术援助项目的财政行为的性质；以及联合国及其专门机构的规模和预算的增长速度。难怪乎理查德•比斯尔发出感慨，联合国就是“美国的联合国”。[4]
（三）大国崛起需要大国财政支撑
在国际社会中，大国和小国在处理国家安全和国家经济利益方面的关系时，有不同的行为规则。对于一个小国，往往通过牺牲一定的国家安全换取国家经济利益；而对于大国来讲，通常会牺牲一定的短期经济利益，谋取在国家安全方面更大的保障和更大的话语权，并以此获得更长远、更巨大的经济利益。随着我国对世界经济繁荣和国际和平稳定的作用愈加突出，国际社会对“中国倡议”和“中国声音”的需求和期待也不断提高。[5]这个时候更需要大国财政及其制度作为保障和支撑条件。
（四）大国的财政体系和制度安排是大国在全球范围内配置资源的基础
例如，美国的税制及支出，涉及的是全球范围内的美国利益问题。美国政府征收的企业税税率上限为35%，从全球范围来看也属于高税率。同时，美国还实行“全球征税”，企业在世界各地获得的收入都需要向美国政府纳税。与个人相关的税收也一样，美国是全球唯一一个以“公民身份征税”的国家，绿卡持有者或美国公民在全球范围内所得到的收入，且不论身居美国境内或境外。征收范围包括：工资收入、投资收入、股东分红、股票、基金、退休养老金，政府补贴等等。只要是美国公民，哪怕不在美国居住，到了每年的报税季节，在世界各地所获得的收入和拥有的财产，都必须向美国国税局申报，应缴纳的税款一分都不能少，逃税就是犯罪。在铸币税上，目前在全球流通的美元现钞超过9000亿美元，大约三分之二在美国境外流通，这意味着美国征收的存量铸币税至少为6000亿美元。美国平均每年能获得大约250亿美元的铸币税收益，二战以来累计收益在2万亿美元左右。[6]美国PIMCO是全球最大的基金管理公司之一。该公司的高级顾问Richard Clarida今年10月份在报告中引用美国财政部的数据指出，在2002年到2007年的六年时间里，美国人光是通过美元贬值就净赚了其他国家1万亿美元的便宜。2014年“中国反避税第一大案”，我国向微软补征了8.4亿人民币税款，这实际是我国大国财政全球意识的开端。[7]
（五）大国财政是大国引领人类文明的制度安排
以往，在国际上推行霸权主义的国家，其对外扩张的过程中通常会推行文化传播和扩张。文化成为迫使目标国臣服的重要工具。现在，虽然文化传播不会成为一个实行殖民统治的工具，但可以让使其推行的价值观在目标国得到认同，这样他们就能实现其在政治和经济等方面的其他目的。美国建国仅200年就成为了世界第一强国，这与其广泛吸引全球优秀人才的国家战略密不可分，而留学生教育正是其招贤纳士的重要渠道之一。美国开始大量吸纳留学生始于二战以后。由于欧洲在二战中遭受重大打击，美国迅速抢得先机，成为世界头号留学生输入国。赴美留学生的人数也从二战结束时的5,000-9,000人猛增到2013-2014学年的886,052人。半个世纪以来，美国不断完善留学生政策，除了美国发达的高等教育体制外，很多优秀的人才还被美国丰厚的奖学金、多样化的打工和签证政策吸引而来。他们的到来不仅让美国的校园更加国际化，文化更具多样性，也让美国始终保持充足的人才储备。[8]这些都是与财政分不开的。美国教育部每年支出300亿美元用于高等教育阶段的助学项目所需用款。教育部官员称，自2008年以来，美国对高等教育阶段助学项目的财政支出处于比较稳定的状态。据教育部提供的统计数据显示，2008年，教育部用于高校的赠款为23亿美元，用于助学体系项目的支出额度为276亿美元，这其中包括174亿美元的学生助学金项目、96亿美元的学生贷款项目以及6亿美元的学生日常管理项目。[9]
三、大国财政的路径和建议
大国财政与大国参与全球化的广度和深度是紧密联系的。随着全球化进程的推进，以及大国参与全球化程度加深，大国财政面临的风险和危机因素也会大大增加。危机既是“危”但也意味着“机”一样，风险又是一个“致力于变化的社会的推动力”，风险社会同时也产生推动变革的力量和机遇。它将促使人们反思现有的风险防御体系，创造一种新的文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种副作用。[10]大国财政，提高风险应对和防范能力，要内外兼修。在提高自身财政能力的同时，要在全球化过程中主动作为，应对挑战，用新的文明来引领世界。
（一）以风险观念和柔性思维为基础，力求在全球治理中发挥大国财政应有作用
观念是指导人类行为最深层的、也是最容易固化的因素。全球化过程中的大国崛起总是要求人们观念的革新，而改变观念是提升国家实力的重要途径。树立新观念，充分认识“不确定性是世界的基本性质”，是防范与化解公共风险的理论前提。[11]这种新思维、新观念对指导全球化过程中的公共风险防范至关重要，它关乎是否能迈过中等收入陷阱。大国财政要着眼于建立健全全球化和崛起过程中的公共风险预警系统和应急反应机制，在全球“风险社会”中应对不确定性和防范公共风险就会更加从容。
全球化过程中的大国崛起会遇到各种挑战和风险，如何从容应对，其实我国古人提供了很好的思想和智慧，其中以柔克刚就是重要的法宝。以柔克刚就是针对对手咄咄逼人的架势、苛刻的条件，采用平和、柔缓的态度应对，使对方犹如重拳击海绵，没有效果。而己方则可以以静制动以逸待劳，挫其锐气，待对方烦躁、疲惫之时出击，最终取得斗争的胜利。在全球治理中发挥财政治理和大国财政的作用，同样需要运用好中国传统文化以柔克刚等思想和智慧。在国际交往中要吸取中国古代借力打力的智慧，通过交流与合作，提升自身影响力，同时在相互合作中提高全球治理水平。要发挥财政政策外溢性的影响力，把握主动权，把这种政策外溢性产生的影响力变为维护国家利益的软性工具。
（二）致力于构建新型大国关系，大国财政主动作为促进形成命运共同体
构建新型大国关系，包括处理好与主要发达国家及发展中大国的关系，这也是应对不确定性和防范大国财政风险，确保我国参与国际经济合作取得务实成果的重要基础。我们的优势在于同各方都有联系，同各方都有利益交汇点。一方面，充分考虑美、英等西方发达国家在国际经济和金融体系中的主导作用，而且在一些重大问题上需要借助我国的力量，要在这些方面与发达国家进行充分合作，尽量在现行框架环境内处理好中国的国际诉求。例如，最近IMF宣布人民币纳入SDR就是一个重要的例子。另一方面，我们也要创新国际金融组织体系，通过“金砖银行”、“亚投行”等平台，加强与相关国家的合作，在国际经济和财政金融问题上寻求更广泛的共识，通过合作共赢实现利益最大化。
在快速发展的全球化进程推动下，在日益严重的全球问题特别是生态环境问题的倒逼下，各国联系日趋紧密，人类整体利益日益凸显，人类“命运共同体”正在出现，“命运共同体”思想也在逐步形成。在这样一种新的世界形势面前，自我中心主义的发展模式正步入“死胡同”，取而代之的则是以“命运共同体”思想为价值理念基础的共生主义的发展模式。从财政的角度来说，命运共同体强调的是一种更高形态的利益共同体，也就是说，世界各国之所以能成为命运共同体，关键在于各国之间具有共同利益、整体利益。而在具有共同利益或整体利益的世界各国之间，经济社会发展和财政之间存在着“荣损与共”、利益相连的“连带效应”。
（三）建设与大国地位相匹配的稳固财政，为大国治理提供有力支撑
打铁还需自身硬，一个大国在全球治理中的作用最终还是要靠实力说话。财政职能与国家职能的表里关系，财政能力与国家能力的互映关系，表明财政能力是国家职能保障程度的度量，是国家能力水平的真实刻画。中国的大国崛起之路要想以和平的方式实现，不战而屈人之兵的后盾是强大的国防实力，而强大的国防实力依靠稳固的财政。
财政从基础层面决定了大国治理的水平。财政涉及到国家治理的方方面面，要理顺政府与市场的关系、政府与社会的关系、市场与社会的关系，财政都是其中的关键性因素。[12]建设与国家治理结构重塑相匹配的财政，要以推动财政改革为主线，围绕以下几个方面展开：一是保持必要的财政汲取能力和财力集中度，提升国家预算能力；二是统一国家财权，统筹财政资金、减少专项资金、取消各项挂钩支出、取消一般公共预算中以收定支的规定；三是深化财政体制改革，强化两级治理架构，国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应，地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配；四是建立辖区财政责任机制，构建和完善地方税体系。
（四）着力推进区域财政金融合作
区域财政金融合作是大国财政的重要组成部分，也是我国大国财政可以发挥核心作用的重要平台。我国在地理、文化以及与周边国家的睦邻友好关系等方面有独特优势，有能力在区域经济、财政和金融领域等发挥更大作用。区域财政金融要在大国财政的总体布局之下，进行顶层设计，朝着区域经济、区域金融体系一体化的方向努力，统筹运用并着力拓展各种多边、双边渠道。进一步加大区域财政金融合作方面的资金和人力投入，巩固和提升我国在区域合作中的地位。根据区域经济、金融体系一体化发展方向和要求，推动相关国家在经济监测、金融市场发展和资金救助等方面开展务实合作。
（五）讲好中国发展故事，提升文化影响力
对外表达，包括财政方面的对外表达，是促进外国民众了解、认同中国的重要方式，在一定程度上关乎国家安全。塑造中国的国家形象，需要弘扬中国文化、阐明中国特色、讲好中国故事，这是表达中国的重要主题。国内外有一种错误认识，认为中国的成功缺乏自身的价值观，因而具有偶然性、不可持续性。对此，在全球宣传和推广我们的文化价值观也是大国财政的重要使命。必须讲清楚中国成功故事背后的价值根源、制度根源和文化基因，尤其是中国国家治理体系与发展模式，阐明中国故事背后的价值。
（六）建立统一协调的大国财政运行机制
财政发挥应有的作用，并不意味着其他部门无所作为。大国财政所需要的体制调整，本质上是一个配合与协调问题。政府公共部门要进行合理分工，进而提高效率。最近几年，有中国公民的生命财产在诸如利比亚等国家遭遇危险，国家承担救护责任，及时撤退海外公民，给老百姓留下了很好的印象。但老百姓只看到了“国家出马”，并不清楚背后的财政运作机制。这就需要建立协调统一的大国财政运行体系和机制。要建立运行体系和机制，就需要纵览全局，并事先有战略考虑，再转变为可操作的政策，然后在预算中相应体现，并通过法律去监管执行。大国财政应当有能力从战略层面进行一揽子的考虑，有制度安排，有法律，有程序。一旦发生事情就启动相应程序，有条不紊地去做，不需要手忙脚乱。如果每件事都临时抱佛脚，不仅严重影响效率，也会导致一些做法的效果相互抵消。面向全球治理、应对全球风险的大国财政运行机制的建设仍任重道远。
参考文献：
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