武汉大学
内容提要：大国是一个历史范畴。作为一个大国，不仅要有硬实力，还要具有软实力。大国财政是大国治理的基础，是与大国地位相辅相成、相匹配的财政。中国是一个正处于快速发展中的大国，还并非富国强国，因此中国财政也还属于发展中的大国财政，对此我们应有客观、理性的判断。中国的大国财政建设，要坚持统筹国内国际两个大局和量力而行、量入为出原则，夯实财政硬实力、提升财政软实力，处理好国内治理与全球性治理、国内财政支出与国际性财政支出、国内公共品提供与国际性公共品提供之间的关系，以服从服务于国家崛起。
关键词：大国 大国财政 全球性治理 现代财政制度
伴随着全球化的日益深入和中国的快速崛起，深刻认识中国在全球治理体系中所扮演的角色作用和担负的责任，对中国的大国及大国财政地位进行客观、理性的分析，是十分必要的。本文以大国的内涵为分析起点，对中国的大国财政定位及其建设之路试加以阐述。
一、大国是一个历史范畴
大国财政是与大国地位联系在一起的。研究大国财政，必须先弄清大国的内涵,或者说，判断大国的标准是什么？
大国是一个历史的范畴。在不同历史时期，大国的内涵是不同的。在中国古代，大国指的就是“大的诸侯国。”中国周朝时期，实现的是分封制，国家土地不完全属于周王室所有，而是分别由获得封地的诸侯所有。被封的“诸侯”在“封国”内再继续分封。因“诸侯国”或者“藩国”的封国面积大小不一，封国国君的爵位也高低不同，因此，那时将大国的标准界定为：“大国谓百里也。”——只有疆域达到方圆百里的国家，方可称之为大国。
随着人类社会的发展，大国的内涵也不断被丰富。美国耶鲁大学历史学教授保罗·肯尼迪的《大国的兴衰》，反思了五百多年来世界各大国兴亡盛衰、成败得失的经验教训，得出的结论是：经济和科技的发展是社会发展的基础，经济力量是军事实力的后盾。大国的兴起，源于经济和科技发达以及随之而来的军事强盛和对外征战扩张；大国的衰落，则源于国际生产力重心的转移、过度的侵略扩张以及由此造成的经济和科技相对衰退。可见，在保罗·肯尼迪看来，大国是国家硬实力（Hard Power ）强大的标志，而硬实力通常用土地面积、人口规模、经济及贸易量、军事力量、科技水平、货币地位、财政能力等指标来加以衡量。
20世纪中期以来，随着日本经济的持续增长，日本的国际影响力不断增强，越来越多的美国人开始担心日本会崛起为世界头号强国，同时也为保罗·肯尼迪所描述的大国兴衰而倍感忧虑。就在人们普遍陷入迷茫之时，1990年美国著名政治学家约瑟夫·奈出版了《注定领导世界：美国权力性质的变迁》，并在同年《对外政策》杂志上发表了《软实力》，提出了“权力的第二张脸”——软实力（Soft Power)，认为大国不仅要具有硬实力，而且还要有软实力，包括文化吸引力、政治价值观吸引力、外交政策的道义及正当性和亲和力，以及塑造国际规则和决定世界政治议题的能力等。这些“能力”是一国通过吸引和说服别国服从你的目标从而使你得到自己想要的东西，而不是通过威逼或者利诱达到目的。由此判断，尽管日本实现了国民收入倍增，但因软实力的先天性缺陷，日本不可能成为真正的世界性大国，“世界领袖”还非美国莫属。自此，大国的内涵就从单纯的硬实力拓展到软实力，所谓“世界性大国”也就被认为是拥有强大硬实力和软实力的国家，其国家权力能够对整个世界的政治经济发展进程或对其他众多国家和民族产生较大影响作用。
二、理性认识中国的大国及大国财政地位
新中国成立后，中国实行了计划经济体制。政府替代市场、政府替代社会、公共部门替代私人部门、中央政府替代地方政府，因信息约束、激励不足，私人品与公共品均十分短缺。1978年，中国GDP只有3645亿元，财政收入1132亿元，外汇储备1.67亿美元，人均只有0.17美元，接近于零，全国城镇居民人均可支配收入仅343元，难以解决温饱。渐进式市场化改革和对外开放，极大解放了生产力，中国经济实现了持续快速增长，财政经济能力不断增强。2014年，中国GDP高达63.6万亿元，财政收入超过14万亿元，外汇储备达3.8万亿美元，全国居民人均可支配收入28844元。中国一跃成为世界第二大经济体。
改革开放取得巨大成就，全世界为之赞叹，对此，我们应充分肯定。随着中国国力的增强、政治经济影响力扩大、国家利益向世界范围的广泛延伸，以及中国对全球治理秩序公正合理性的正当诉求，引起了发达国家及中国周边国家的广泛关注，“中国威胁论”此起彼伏，内容不断翻新，从“军事威胁论”、“意识形态威胁论”、“文明威胁论”，到“经济威胁论”、“粮食威胁论”、“生态威胁论”、“网络威胁论”，不一而足；在宣扬“中国威胁论”的同时，又以现存国际治理机制为依据，指责中国作为一个崛起的大国未能承担起应有的国际责任及财政负担。现在看来，对中国的大国及大国财政地位进行客观、理性、冷静分析是十分必要的。否则，在全球治理体系中，中国应扮演什么角色、发挥什么作用、负多大责任、分摊多少财政负担、提供什么以及提供多少国际性公共品等，都将无所适从。
从硬实力看，经过近40年的持续快速发展，GDP、财政收支、外汇储备等经济总量在世界上已屈指可数，但从人均水平看，无论是财政经济水平，还是工业化和城市化水平、其他社会综合性发展指标如教育、医疗、社会保障发展水平等等，中国都还处在世界发展中国家行列。例如，2014年，中国的GDP总量突破了10万亿美元，排在世界第二，但按人均则只有7589美元，排在世界第80位，排在第10位的美国高达54597美元，德、英、法均超过4万美元，排在第27位的日本为36332美元，31位的韩国28101美元。中国正处于工业化、城镇化加速推进阶段，经济高速增长以及财政收入超经济增长，实际上是建立在粗放式增长方式之上的，是难以为继、不可持续的。考虑到人均财政经济水平与发达国家存在的巨大差距，以及中国经济增长方式转型、结构调整、经济增速和财政收入增速放缓的实际，与美欧发达国家比较，中国离发达国家还有很大的距离。理性、客观地看，中国还并非富国强国，在相当长时期内都还属于发展中国家，要让13多亿人真正过上富强、民主、文明、环境优美的幸福日子，还有很长的路要走。中国国家主席习近平2015年9月22日在西雅图演讲时指出，“中国仍然是世界上最大的发展中国家”，“按照我们自己的标准，中国还有7000多万贫困人口。如果按照世界银行的标准，中国则还有两亿多人生活在贫困线以下”。
在软实力层面，几千年的中华文明，延绵、传承了许多优秀的伦理道德和价值观，例如，在对外交往上，孔子的“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱月。”儒家的重“王”道、轻“霸”道，就曾经使中华文化对周边国家产生过强大的吸引力和“同化力”，晚清以前，以中国为中心与亚洲东部、南部、东南部国家构建的“华夷秩序”、“东亚朝贡体系”就是中国软实力影响的见证。在治国理政上的民本思想、社会秩序构造上的和谐意愿、伦理关系处理上的仁义主张等，迄今仍具有很强的现实意义。同时，我们也要看到，中国长期封建社会所形成的人格依附、专制、愚昧、迷信、封闭等文化及伦理价值观念，也深刻影响着中国经济社会转型，从根本上制约了中国从人治转向法治、从专制转向民主、从封闭转向开放、从愚昧转向科学、从自然经济转向市场经济。
要知道，18世纪的中国，正处于封建统治的全盛时期，“康乾盛世”在18世纪中期达到巅峰：人口规模达、国土面积大，中国的GDP占了世界总量的三分之一，不可谓硬实力不强。但软实力特别是旧制度成了经济发展、社会进步的桎梏，政治腐败、经济衰落、负担加重、阶级矛盾激化，到了18世纪末期，“康乾盛世”的繁荣景象就已荡然无存。1840年鸦片战争爆发时，英国仅仅是欧洲的一部分，但却打败了地大物博的大清帝国，同样，印度的国土面积也很大、人口也很大，但也成了大英帝国的殖民地。英国的强盛在很大程度上源于18世纪以来软实力的提升。众所周知，经过文艺复兴、宗教改革和启蒙运动（“三大思想解放”运动）洗礼后的18世纪的欧洲大陆，工业革命如火如荼，民主运动风起云涌，经济社会结构深刻调整，洛克、休谟、伏尔泰、孟德斯鸠、卢梭、斯密等一大批杰出思想家，提出的天赋人权、自由、平等、主权在民、法治、社会契约、分权制衡、自由竞争、限权政府、廉价政府等新思想、新思维席卷社会，荡涤了封建的、宗教的旧思想，旧制度、旧秩序土崩瓦解，适应市场经济发展和现代国家治理需要的新制度、新秩序应运而生，并在英国率先搭建起现代国家治理的政治、法律、经济基本制度框架，从而实现了国家软实力的质的飞跃，极大促进了国民财富（国家硬实力）的增长，并为后起的美、加、法、德、意、日等6国所仿效，先后走上了经济现代化和国家治理现代化之路。对此，郑永年甚至认为，“制度创新确实远远比那些物质意义上的创新要重要得多”。
改革开放以来，与中国硬实力的不断增强比较，中国软实力的提升则相对滞缓。在国内，在以GDP为中心的激励晋升机制下，导致中国经济、政治、法制、社会、文化以及生态环境建设的不均衡、不协调，国内贫富差距不断拉大，社会事业发展特别是社会保障以及教育医疗等公共服务发展滞后，法治难以有效贯彻，有法不依、违法不究相当普遍，契约的不完备、产权界定的不清晰、市场交易的不充分不公平、信用及社会诚信的缺失以及司法不公等，导致国内核心价值观缺失、设租寻租泛滥、社会不公加剧、社会信任降低、社会交易成本加大、公共部门低效率等一系列错综复杂的问题，极大削弱了中国的软实力。
三、中国的大国财政建设之路
大国财政是大国治理的基础。中国大国财政建设应服从和服务于国家崛起的总体战略，夯实财政硬实力，提升财政软实力。
1.大国财政建设必须坚持统筹国内国际两个大局、量力而行、量入为出等原则。中国作为一个发展中国家，其中心任务在于适应“新常态”，按照创新、协调、开放、绿色、共享的发展理念，解决好国内亟待解决的经济社会发展问题。与此同时，在国际治理中，要按照量力而行、量入为出、权责平衡原则，从发展中国家这一基本国情出发，根据自身财政经济能力承担相应的国际责任及支出负担，提供国际性公共品，既不做国际社会的“搭便车者”，又不能超前承担超过自身国力的责任和义务，在“共同但有区别的责任原则”下，参与全球性治理，保持国内与国外财政支出、国内公共品提供与国际性公共品提供的动态均衡，避免顾此失彼。
2.增强财政硬实力。财政硬实力体现在财政规模、结构与效率等方面。在财政规模上，1994年税制与分税制改革后，税收收入的连年大幅超经济增长，极大地增强了国家财政硬实力，大口径财政收入占GDP的比例已连续多年保持在30%以上，与美国、日本等发达国家的水平已十分接近，有些财政年度甚至超过了它们。然而，也要认识到，中国财政经济的高速增长付出了巨大的能源资源、环境代价，是难以为继，不可持续的。随着经济进入“新常态”，财政收入增速在高位适度回落，是不可避免的；同时，工业化、城镇化以及基本公共服务均等化的加速推进，导致民生性开支刚性不断强化，随着中国国际政治、经济地位的日益提升，中国承担的全球治理成本也将相应增长，给国家财政收支平衡带来的压力将日趋加大，客观上要求保持宏观税负的相对稳定，以有效协调私人需要与公共需要、私人品与公共品、国内公共品与国际公共品之间的关系。在财政结构上，要按照政府、市场、社会“三维”协同共治的治理结构要求，界定政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府之间的治理边界及支出负担，按照“共同但有区别的责任原则”，明确全球治理中中国应该承担的责任及支出负担，既要优化国内财政支出结构，又要优化国际性财政支出结构，还要优化国内与国际之间的财政支出结构，在结构优化中增强财政治理功能。在财政效率上，着力通过建立完善各种财政激励约束机制如政府采购、绩效预算、公私合作（PPP）等，解决政府及公共部门长期普遍存在的低效率问题。
3.大幅提升财政软实力。从国际视野看，世界现在的财政经济软实力依然被牢牢控制在发达国家特别是美国手里，国际治理秩序例如世界三大全球经济组织(世贸组织、世界银行、国际货币基金组织)也被西方大国所垄断；相比之下，中国真正能对国际组织发挥影响力的软实力平台，只有区域性质的上海合作组织、东盟以及刚刚组建尚待显现作用的丝路基金、金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行等。从国内看，与中国财政经济持续快速增长、国家硬实力迅速增强比较，国家软实力的提升则相对滞后，在很大程度上制约着国家治理能力和治理体系的现代化进程。就财政软实力而言，发达国家经过上百年的制度创新和制度变迁，实现了财政治理的民主化、法治化、制度化、规范化，财政分配趋于公平、透明，早已形成了包括税收、基金、政府定价与收费、公债、预算、政府购买、转移支付、公共工程投资、国际援助及国际性公共品提供等在内的一整套规范、完备的财政法律制度体系及运行机制。与之比较，中国财政的软实力则非常脆弱，例如，中国的税制依然以商品服务税为主，税收负担归宿存在累退性，与现代税制相距甚远；政府预算的完整、规范、透明、绩效以及预算支出受益归宿的公平公正等，与现代预算制度相距甚远；政府间事权、支出责任与财政能力脱节，政府间转移支付不规范，价、税、费、租之间的边界模糊不清并且在政府间的分享不合理，地方政府显性隐性债务失控等，与现代分税制制度相距甚远。大幅提升中国财政的软实力，核心在于推进财政制度的全方位创新，加快现代财政制度建设步伐。
参考文献：
〔1〕保罗·肯尼迪.大国的兴衰[M].北京：中信出版社，2013.
〔2〕约瑟夫·奈.注定领导世界：美国权力性质的变迁[M].北京：中国人民大学出版社，2012.
〔3〕约瑟夫·熊彼特.经济分析史[M].北京:商务印书馆,1996.
〔4〕郑永年.什么才是大国崛起真正的内忧.人民论坛网，2015.
〔5〕卢洪友，张楠.政府间事权和支出责任的错配与匹配.地方财政研究，2015.5.
〔6〕李江舟.基于和谐理念的中国软实力建构研究.河北大学博士论文，2011-06-01.