南开大学

内容提要：跨年度预算平衡机制需要区分权宜性选择和长期性制度安排的不同维度，来做出相应的内涵界定。同时，还应关注经济周期的非对称性、预算决策者的道德风险、经济周期判断的滞后性以及相关周期错配等问题。就中国这样的单一制大国而言，中央与地方的财政关系更接近于公司治理结构中的“总分公司”构架，其跨年度预算平衡机制的构建，也不能采用“一刀切”的方式，而应针对不同财政层级的具体情况，做出因地制宜的相机性规定。

    关键词：跨年度预算平衡机制  大国财政  中期财政规划  财政层级  财政赤字

在新一轮中国政府预算管理改革中，跨年度预算平衡机制已成为一个日益受到关注的现实财政话题。目前的预算决策过程和财政政策作用机制，更多侧重于年度预算的平衡结果与赤字规模，这容易助长预算决策的短期行为倾向，而忽视了财政预算安排的中长期可持续性。通过构建跨年度预算平衡机制，在中期财政规划的视野中，从传统的关注预算赤字和年度平衡，逐步向支出预算和政策拓展，也大致勾勒出未来中国政府预算平衡准则和宏观财政政策在运行机理层面的基本轮廓。应该说，跨年度预算平衡机制已成为事关现代财政制度建设成败的攻坚之役。

然而，跨年度预算平衡机制作为转型期话语环境下较具自主创新色彩的一个名词，并非是标准经济学教科书中常见的术语。甚至在国外文献的检索中，也很难找到可以准确对应的英文词汇。这导致跨年度预算平衡机制的管理改革，在通常的经济政策三重时滞（认识时滞、决策时滞、执行时滞）之外，又增加了一个“诠释和理解时滞”。为了加快推进预算管理改革进程，尽可能减少改革过程中的交易成本，本文尝试站在单一制大国财政的高度，系统考察跨年度预算平衡机制的内在运行机理及其在大国财政构架下的具体实现路径问题。

    一、跨年度预算平衡机制的内涵界定

    在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第一次明确提出“建立跨年度预算平衡机制”的改革方向。2014年8月审议通过的新预算法中也明确规定：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。但对于跨年度预算平衡机制较为详细的论述，则体现在2014年9月发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）之中。

该决定明确指出，跨年度预算平衡机制主要是针对经济形势发展变化和财政政策逆周期调节需要而建立的。具体含义体现为：“中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。”如果仅就修辞学而言，这并非一个标准意义上的术语概念界定，而更接近于何种情况下应如何应对的操作性指南。因此，对于跨年度预算平衡机制的深层含义，至少还应从以下两方面加以进一步思考：

(一)预算平衡的标准：基于“软赤字”与“硬赤字”的考量

人们对于预算平衡的理解，大多源自于“收支平衡、略有结余”的古典经济学健全财政思想。也就是说，不管是在年度之内，还是在跨年度抑或一个经济景气周期之内，预算平衡的恒等式都是一样的，就是预算收入等于（或约等于）预算支出（需要注意的是，这里的预算收入通常是不包括债务收入的）。

然而，在前文引述中，就中央一般公共预算而言，仅有一处出现“平衡”字样，那就是“增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡”。这就不得不涉及到预算平衡的基本概念界定问题了。也就是说，在中长期尺度上，“发债平衡”是否也可以算作一种预算平衡形式。其实，这或许可以追溯到源自上世纪80年代有关“软赤字”与“硬赤字”的讨论[①]。

由于预算平衡与预算赤字是两种截然不同的财政收支配比结果，在构建跨年度预算平衡机制的过程中，首先需要明确的就是，预算平衡到底是需要彻底消除“软赤字”的平衡（也就是说，预算平衡是真正意义上的“预算收入=预算支出”），还是可以放宽到仅仅消除“硬赤字”就可以了（也就是说，预算平衡的约束条件是“预算收入+债务收入=预算支出”）？当这种赤字口径的选择置于跨年度的中期时间维度之下时，就显得更加重要了。

将上述讨论转化至跨年度预算平衡机制的话语环境之中，或许可以这样来加以表述：在跨年度预算平衡所覆盖的经济景气周期或其他时间尺度之内，其所追求的预算平衡，是指在债务余额控制下禁止出现“超预算赤字”的“发债平衡”，还是指实现“预算收支基本相等”的真正预算平衡？按照学理分析，如果发债平衡也能够算作预算平衡的话，那么就不存在所谓赤字财政问题了^[1]。其原因在于，我国预算法和相关法规已然禁止了通过增发货币来弥补财政赤字的途径，债务收入成为弥补财政赤字的唯一手段。如果允许将发债平衡作为跨年度预算平衡机制的一种常态现象，那么在一个中长期的时间尺度内，如何彻底杜绝增发货币来弥补财政赤字，从而导致较为严重的通货膨胀，就成为一个颇为值得认真思考的问题。

综上所述，或许可以将跨年度预算平衡机制的内涵界定，按照经济下行期的权宜性选择和现代财政制度的长期性制度安排，这样两种不同的维度，来做出不同方式的处理：作为权宜之计，在经济下行压力较大、财政收支矛盾突显的现实约束条件下，短期内不得不接受发债平衡作为跨年度预算平衡机制的一种特殊变形（对应预算赤字的口径划分，因其属于小口径的“硬赤字”，不妨称之为“小口径的跨年度预算平衡”）；但是从长期性制度安排的可持续发展来说，实现预算收支基本相等的健全财政目标，仍旧是不能轻言放弃的重要财政管理原则（因其对应的为大口径的“软赤字”，不妨称为“大口径的跨年度预算平衡”）。

(二)跨年度预算平衡机制的跨越时间：基于周期性预算平衡准则

跨年度预算平衡机制到底要“跨越多少年”，这同样是一个颇难准确回答的问题。综合多方表述大致可以认为，跨年度预算平衡机制在某种程度上更多体现为一种周期性预算平衡准则，其理论依据或许来自于补偿性财政政策（源自预算史上20世纪30年代的瑞典预算）。[②]在跨年度预算平衡机制中，不硬性要求财政收支在每一年度内的平衡，只期望实现经济周期中的动态收支平衡。至少在理论上，这是有可能同时实现反周期宏观政策和预算平衡的双重目标的。然而，这种理想状态下预算平衡机制的真正实现，至少需要就以下四个方面的命题，做出进一步的思考与回应。

首先，周期性预算平衡准则是以经济周期运行呈现相对标准的“正弦波动”状态为假设前提的，也就是说经济周期中衰退与高涨的幅度和持续时间体现为某种对称性。唯其如此才有望将盈补亏，以实现经济景气周期内的预算平衡。然而，现实中的经济周期却与股市的运行颇多相似之处，往往是一段较长的经济衰退之后，才走向姗姗来迟的经济繁荣。也就是说，经济周期中衰退与高涨的持续时间和幅度时常是不对称的。^[2]例如，较长时间的经济滑坡后，很可能接着一个短暂的、中等程度的经济复苏。^[3]由于在衰退期间积累了大量的预算赤字，如欲实现周期性预算平衡，就不得不在经济繁荣时期，实施具有较强力度的逆周期财政政策，来实现周期性的预算盈余。这却容易导致尚未稳固的经济回暖，因紧缩政策而重回低谷。美国在20世纪50年代就曾奉行过类似的补偿性财政政策，却导致了长达多年的“艾森豪威尔停滞”（Eisenhower stagnation），[③]这是值得引起深思的。

其次，预算决策者道德风险的存在，使得某届政府可能在任期内支出过多而留下巨额赤字，却将弥补赤字的难题顺延给继任者来承担。针对美国20世纪60年代以后的财政政策及其效果的研究显示，财政政策提供额外经济刺激往往不会遇到什么阻力，但一旦采取预算紧缩政策、平抑经济过热、试图恢复预算平衡的时候，却会受到多方面干扰，遇到很多困难。^[4]类似的情况，在这一轮欧债危机中，也不同程度地存在。

第三，预算决策的事先性与经济周期研判的事后性之间的矛盾，对于经济预测的准确性提出了更高要求。顾名思义，预算就是一种预先测算，具有事先性的特点，然而经济周期拐点的确定往往具有事后性。也就是说，通常只有待一轮经济景气周期结束后，才能较为清晰地辨别在哪一时点进入经济繁荣、何时又是步入衰退的开始。但预算决策却是事先性的，如果实行周期性预算平衡准则，就需要事前预测经济周期的波峰与谷底及其持续时间和深度。这种预测上的困难与预算资金供求双方的信息不对称相互叠加，就容易诱发预算决策者的道德风险问题。此外，经济学研究日益强调量化分析的精准化趋势以及统计技术的进步，却并未能真正实现期望中的经济预测质量提升。[④]根据西方学者的研究：“在经济学领域，人们描述和预测经济世界的能力，只是在1800年前后达到顶峰。工业革命后，利用经济模型预测各国、各地区间收入和财富差异的能力越来越差”。^[5]

最后，要防止预算周期和社会经济发展规划周期的错配。结合目前河北省和河南省焦作市的中长期预算改革试点，以及近期各地发布的有关中期财政规划的改革举措，中期财政规划的可能选择是三年滚动周期，而我国的国民经济和社会发展规划是五年周期。由于“三”和“五”是两个质数，二者的最小公倍数高达15年。这种覆盖时间上的不匹配，难免会在相当程度上影响中期财政规划的作用效果，自然也不利于跨年度预算平衡机制的构建。根据我们对试编三年滚动预算早期试点地区的调研显示，地方国民经济和社会发展整体规划过于宏观，预期目标和施政措施不够具体，加之与三年滚动预算时间跨度不一致，使其对滚动估算编制的指导性和引领作用不够。[⑤]此外，如果将政府换届周期也考虑在内的话，三者的周期错配影响可能会更大。

在实际操作中，这种三年期滚动预算的编制模式，每逢中期财政规划“滚动”到五年规划的临界年份之时，因其同时覆盖两个国民经济和社会发展五年规划，仅就技术层面而言，其预算编制难度将是相当之大的。

二、单一制大国财政：基于治理结构与层级设置的思考

一国的国情特征对于经济社会发展的长期影响，对于近现代化路径选择的约束，构成了一个长时间尺度上的治理话题。其中，既包括文化与文明等相对抽象且持久稳定的命题，也包括国家治理、王朝兴衰等宏观历史层面（或可称为“大历史”，macro-history）的元素，还包括典章制度等正式规则以及风俗习惯等非正式规则的长期影响、一过性冲击的历史余波（如人民公社伟大试验对于中国基层治理结构的影响）、连续性冲击的高山滚石效应（如近代列强入侵引致的中国传统文化的反思与重构）等。

世界上的大国其实也不算少，但大多采行联邦制的政府治理构架，其财政管理体系的构建，也主要参考了财政联邦主义理论。然而，中国作为单一制大国的治理模式选择，则是符合长期历史变迁和现实国情特点的。因此，单一制大国财政的研究也就成为了一个探索不尽的“万古江河”式的命题。针对单一制大国财政的主要特征问题，往往明确“她是什么”极为困难，但针对每一种正面给出的界定，均不难将其驳倒，证明“她不是这样的”。这或许正如庞朴与钱钟书这两位国学大师在著名的“文明对话”中所揭示的，“你不问我吧，我觉得我知道，可经你这么一问，我也说不清究竟什么是文化了。”[⑥]

按照马克思的生产力和生产关系理论，长期历史变迁中的国情特征，大致包括“人与自然的关系以及人与人的关系”两个方面。在人与自然的关系方面（即生产力问题），例如生产工具、农耕技术等，在千年的时间尺度内，中国大体是相对稳定前进的。自秦汉以来的两千年中，更具历史传承性的宏大命题，应该是探求广阔疆域内的“单一制大国”的治理模式，也就是社会政治经济秩序方面（生产关系）的问题。

这或许是一个只有中国才会面对的严肃命题；在西方文化中，应该甚少存在类似的困扰。就大国财政而言，作为西方文明发源地的那些欧洲国家，不仅很少相关经验可供借鉴；依据存在决定意识的逻辑，甚至在其思维范式中，很可能就从未考虑过“大国财政治理”之类的命题。[⑦]司马迁在《史记·司马穰苴列传》中，就曾总结过小国经验不适用于大国的事实：“若夫穰苴，区区为小国行师，何暇及《司马兵法》之揖让乎？”[⑧]

    (一)单一制大国的财政治理结构：基于公司治理的类比分析

就单一制大国财政而言，中央与地方财政关系应该是一个重要的独特命题，在高速发展的经济转轨阶段，这一点显得尤为突出。如果把中国的每一个省都视为一个单独的经济体，那么在过去20多年中，全世界增长最快的30个地区就有20个来自中国。^[6]

其实，如果我们可以借鉴公司治理结构，来大致类比大国财政的央地关系的话，就类似中国这样的单一制大国而言，中央与地方的财政关系更接近于大型集团公司的“总分公司”构架，而联邦制条件下的央地财政关系，更加接近于“母子公司”结构。其间的差异主要体现为这样几个方面：

第一，组织内部事权与支出责任分布上的差异。在公司治理理论中，战略、流程和管理，是公司管理的“骨骼”，是任何公司都有的内容，但不同类型的公司在“骨骼架构”上的定位是不同的，其作用的结果也存在着差别。^[7]在“总分公司”构架下，各级地方治理主体并非管理学意义上的典型“独立法人实体”，而更多上级治理主体下辖派出机构的代理人色彩。也就是说，地方往往根据上级财政的授权（财政职能和权限划分），来推进各种财政活动。^[8]而在联邦制的“母子公司”结构下，与分权原则相适应，往往采取“地方余权主义”的划分方式，除宪法特别授予联邦的权利外，其他所有权利都归属地方。^[9]两相对比，“总分公司”的治理架构难免会导致科层组织内部的委托-代理问题更为突出。同时，由于央地之间（特别是省以下的各级政府之间），在权责分布上的“同质性”较强，也容易出现“上面千条线、下面一根针”的政府职能分布“上下一般粗”的格局。这导致财政转移支付资金在地方财政总盘子中的重要性更加突出，实施相对彻底的分税制财政体制难度较大。

第二，风险传递与扩散机制上的差异。在单一制大国的“总分公司”构架下，相关财政风险在组织内部的纵向传递与横向扩散效应，均相对显著且迅速。上下级政府间财政风险的纵向阻断相对困难，财政安全体系的整体联动性较强。而在联邦制国家的“母子公司”构架下，上下级政府之间的独立性相对较强，财政风险在组织内部的纵向阻断机制，在技术上相对易于实现。在极端情况下，甚至可采用“壮士断腕”的地方政府破产方式（如近年来美国某些地方政府的案例）。^[10]

第三，激励机制与地方管理创新上的差异。在美国历史上的进步时代，随着地方财政预算迅速增加，腐败的潜在收益也水涨船高，城市老板（city boss）的权力过度膨胀，由此激发了以纽约市为代表的部分地方政府和研究机构，开始尝试运用私营企业的会计技术，来推进政府预算的公开透明和审计监督^[11]。应该说，这些来自于城市财政管理领域的开拓性创新，对于推进现代预算制度的建设，是具有重要启示价值的。改革开放以来，我国财经改革的诸多成就，同样有许多源自地方政府开拓性的探索（如河北省的部门预算改革、天津市的标准周期预算改革、河南省焦作市的财政综合改革、浙江省温岭市的参与式预算改革等）。但国外对于地方财政管理的研究，比较成熟的多是实行联邦制的大国，受具体国情的影响，在职能与体制特点等方面都不可能与我国相同。而其他单一制的小国，其财政收支构架与我国省级财政大体相当，他们加强地方财政管理的具体做法，对我国的借鉴意义也是有限的。^[12]我国作为一个幅员辽阔的单一制大国，地方财政管理改革显得尤为重要，还需要在现代财政制度的指导下完成自我创新的过程。

    (二)中国地方财政层级设置的辩证分析：基于乡镇层级和地级市层级的思考

综观世界各国分税制的实施情况，事权和支出责任划分得较为清晰、能够实施较为彻底分税制的国家，在地方政府财政层级的设置上，大多为两级制或三级制。就主要地理大国的行政层级设置看，世界上国土面积前十位的国家，除中国和印度外，也大多实行两级制或三级制。^[13]近年来，随着“省直管县”和“乡财县管”改革的推进，适当精简政府层级的呼声也日益高涨。其实，有关政府级次多寡的论述，大约在80多年前，南开大学经济学科的创始人何廉先生就曾有过精辟的论述：“级数之多寡，与政费税收之有关，盖级数过多，则政费繁，政费繁则支出增，支出增则税之征收，自应加多”。^[14]换言之，如果可以将现行的“四层级”地方财政精简为两个或者三个层级，则政府间事权与支出责任的划分就有可能得到某些较具共识性的解决方案。[⑨]但是，如果我们不得不承认涵盖中央、省、市、县、乡的五级财政体系是某种内生性选择的话，包括预算平衡机制在内的整体现代财政制度建设，也就只能寻求更具自主创新色彩的路径选择与制度安排。

第一，乡镇层级存在的辩证思考：基于阿罗不可能定理的分析。近年来，随着“撤乡并镇”改革的推进，很多地区的乡镇人口规模已达5～10万人[⑩]。以浙江省为例，2010年全国第六次人口普查结果显示，浙江省10万人以上的大镇已达34个，其中排名第一的苍南县龙港镇高达396000人。[11]而县级层面上的人口规模往往为几十万甚至上百万人。根据2012年中国县级市人口排名情况，位于第100位的黑龙江省双城市也高达82万人。[12]根据阿罗不可能定理，[13]如果辖区内的人口超过一定的规模，那么将个体偏好整合为公共偏好，从而提供更具公众满意度的公共服务，在技术上将变得非常困难。从这个意义上讲，在现时的中国，仅就人口规模而言，乡镇是否应该作为最基层的政府治理层级，拥有相对独立的财政权，也是值得认真加以思量的。^[15]

第二，地级市层级存在的辩证思考：基于“统县政区”和“统省政区”的分析。如果暂不考虑乡镇政府层级，那么自秦汉以来中国的地方治理结构均呈现为从“省县两级制”（即理想状态下的“郡县制”）向“三级制”的循环演化，但前后两个千年间的演化路径是截然不同的。自秦汉而至隋唐的前一个千年间，是在省级政府之上，往往会衍生出一级权限更大的治理层级（不妨称之为“统省政区”）。而自宋代以来的第二个千年中，改为在省与县之间增加一个“统县政区”的层级（大体相当于我们理解的地级市）。就短期治理效率而言，后者无疑是一种低效率的制度安排；但从长远看，则从根本上杜绝了历史上反复出现的藩镇称雄问题。从这个意义上讲，在第二个千年中，采用这种“统县政区”的“降效型”治理结构，或许具有某种“两害相权取其轻”的意味。更通俗地说，如果消除了“省”与“县”之间的“统县政区”（地级市）这一夹层，尽管会出现短期内的效率提升；但从两千年的经验来看，往往迟早会在中央与省之间，生长出一个“统省政区”（汉代的州、唐代的道或藩镇等）。从历史经验看，这种“大区建制”的态势一旦形成，往往会产生难以控制的高山滚石效应，最终难免会出现藩镇称雄的局面，这较之“统县政区”的危害性无疑要大许多。^[16]从这个意义上讲，在2014年审议通过的新预算法中，保留了中央、省、市、县、乡的五级财政层级设置，至少为我们重新思考中国地方政府层级问题，预留了法律制度上的选择空间，较为充分地体现了老成谋国的思想。

    三、基于五级财政构架下的跨年度预算平衡机制构建

结合前述财政层级设置的分析，如果我们不得不承认，我国采用五级财政的大纵深治理结构，体现了基于人口和疆域等国情因素的现实选择；那么即使在理论上有可能清晰界定中央与地方之间的事权和支出责任，但一旦将地方财政的四层级“压缩包”打开，在省、市、县、乡的纵向层级分布中，试图实现事权与支出责任的精准界定以及省以下分税制的结构优化，都将面临异常复杂的两难选择。与之相应，在中国这样的单一制大国财政格局下，面对五级财政的多层级治理主体分布，跨年度预算平衡机制的构建，也不能采用“一刀切”的方式，而应针对不同层级的具体情况，做出因地制宜的相机性规定。

    (一)跨年度预算平衡机制在各政府层级中的具体表现形式应有所不同

我国五级财政构架所呈现的大纵深治理结构，要求不同政府层级在构建跨年度预算平衡机制的过程中，需要采用不同的具体模式和管理方法，而不能强求整齐划一，更不能搞“一刀切”。鉴于不同政府层级的权责分布和预算管理能力差异，从我国预算管理的现实出发，应突出省级预算管理的重要地位。其原因在于，中央财政和省级财政所承担的逆周期财政调节功能，以及相应的人力资源管理水平，均远远高于省以下层级。根据亚洲开发银行对于发展中国家和转轨国家的经验分析，由于经济运行稳定、可靠的宏观经济预测能力、严格的决策过程、良好的预算纪律性等条件尚不完全具备，故这些国家的中期预算改革往往不甚成功。因此，这种结合具体预算管理基础条件而采用的区别对待方式，应该说是较为符合中国财政管理现实的。

在具体实施过程中，中央和省级财政可以实行“小口径的跨年度预算平衡机制”，在相应的经济景气周期中，可以采用在“国债余额限额内发债平衡”的方式，运用财政总额控制的方法，实现所谓的跨年度预算平衡；而市、县、乡这三级财政则需采用“大口径的跨年度预算平衡机制”，也就是基层财政仍旧需要严守预算收支基本相等的健全财政原则，充分强调年度预算平衡对于省以下财政管理的重要性。对于在三年滚动预算中某一年出现的偶然性赤字，必须在三年滚动周期内重新恢复财政总收支的平衡，不得将中期财政规划中的赤字进行任何变通方式的“滚动递延”。这种处理方式也是符合《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》所确定的基层预算管理改革方向的。[14]

    (二)针对不同财政层级的预算管理需要，采用繁简不同的预算预测方法

由于正规预测方法的效果要好于简单的经验预测^[17]，而较高层级的政府往往具备能力使用更为科学的预测方法，而较低层级政府的预算收入预测则未必如此。例如，在美国，除了较大规模的政府之外，地方政府中的财政预测往往是非常不正规的，一般只是在预算或财政办公室中进行^[18]。从这个意义上讲，预算收入预测的准确与否，与一国预算制度与技术手段的完善程度，呈现较强的正相关关系，总体上呈现为一种渐推渐进的演化过程。^[19]

作为跨年度预算平衡机制实现载体的中期滚动预算，在具体预算决策过程中，同样需要结合宏观调控的现实需要以及相应的人力资源支撑状况，采用繁简适度的预算预测方法。在中央和省级财政层面上，可以逐步应用基线筹划（baseline projections）技术、计量经济模型等较为复杂的预测方法；而在省以下层级中，则应循着“以支定收”的思路，首先界定其实现基本公共服务均等化的预算资金需求，按照“保工资、保运转、保民生”的范围，确定其中期滚动预算的上限规模，严格控制市、县、乡这三级财政以“促发展”为名，变相扩张地方政府性债务规模的内在冲动。

    (三)避免预算管理改革的“单兵推进”，加快推进行政管理体制的配套改革

在现时的中国，预算支出管理模式的转换，相对于行政管理体制改革而言，呈现出某种程度的超前性，^[20]这往往导致收支矛盾向财政预算部门集中。

我们对中期滚动预算早期改革试点的调研,也同样印证了这种观点。其中，A地区自2008年试编三年滚动预算以来，“由于决策机制改革滞后，造成既定事项变动频繁，使得三年滚动预算与部门预算衔接得不够顺畅，后两年项目尚难以真正的与部门预算相结合。……由于上述种种问题难以有效破解，自编制2013年预算时就先暂停编制三年滚动预算。”[15]B地区的中长期预算改革试点中，也同样提出了类似的问题。B地区自2010年实施中长期预算以来，日益认识到“无论从编制中长期规划，还是一系列编制流程的实施，都需要一个强有力的组织保障，需要政府的高度重视，……并为中长期预算编制工作提供行政层面的保障。”[16]

因此，在构建跨年度预算平衡机制和实施中期财政规划的过程中，要注意避免预算管理改革“单兵推进”的局面，需要加快推进行政管理体制的改革，改进政府公共决策机制，提升政策作用效果，逐步构建利益相关主体共同治理的预算管理新格局。

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