朱思翘/商务部国际贸易经济合作研究院；张天龙/国土资源部人力资源开发中心
内容提要：在国际经贸规则重构的新形势下，国家高度重视自贸区建设，自贸区建设刻不容缓。本文结合我国“一带一路”战略和美国“TPP”协定签署的大背景，面对国际经贸规则演变的新趋势，对我国自贸区建设面临的机遇与挑战进行深入分析，提出相应的对策建议。这对于今后一段时期我国自贸区建设、“一带一路”战略推进、国际规则制订、全球经济治理等具有一定的理论和现实意义。
关键词：自由贸易区 国际经贸规则 一带一路 TPP 机遇挑战
2013年，我国提出共建“一带一路”战略构想，旨在与沿线各国共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体。2015年10月5日，美日等十二国结束了2008年即已酝酿启动的跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP）谈判，达成贸易协定。某种程度上，这好似战国时期秦国与六国之间的合纵连横在当今国际经贸领域的翻版，中国以“一带一路”之连横，博弈美国“TPP”之合纵。事实表明，美欧等发达国家正在以TPP和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定）为载体，逐步推动高标准自贸区的形成，从而构建新的国际经贸规则。对中国而言，自贸区建设正是中国“连横”之策的实际载体。在全球经济放缓、国际经贸规则重构的新形势下，我国如何加快自贸区建设，把握机遇，迎接挑战，主动参与区域经济合作，赢得我国在全球经贸规则制定中的话语权与主动权，就成为异常紧迫的重要战略任务。
（一）顺应国际发展新形势，我国对自贸区建设高度重视
从国际形势看，自金融危机爆发后，发达国家经济增长陷入停滞，以中国为代表的新兴市场经济发展迅速，在世界经济中的地位不断上升。为了维持其在全球经济中的主导地位，美欧等积极推进TPP和TTIP谈判，通过推进连接太平洋与大西洋的自贸区建设来巩固新一轮国际经贸规则制定的主导权，推行符合其自身利益的新一代高标准与新规则。我国现阶段的自由贸易区发展水平较低，对外开放总体水平远远低于TPP和TTIP的新标准和新规则，在自贸区建设和国际经贸规则制定中面临被边缘化的风险和压力，顺应国际形势加快建设高标准自贸区网络迫在眉睫。
新形势下，我国深刻认识到自贸区是推行新经贸规则的重要载体，也是深化改革的强大助力，2012年11月党的十八大指出，“统筹双边、多边、区域次区域开放合作，加快实施自由贸易区战略”[1]，凸显了自由贸易区战略的重要性和紧迫性。2013年9月，中国启动中国（上海）自由贸易试验区建设，实施自主开放措施，将其作为面向国际经贸高标准、新规则进行先行先试的重要载体。2013年党的十八届三中全会进一步提出，要“加快自由贸易区建设”、“以周边为基础加快实施自由贸易区战略”、“形成面向全球的高标准自由贸易区网络”[2]，对我国自由贸易区建设作出了总体部署。2014年12月，中央政治局第十九次集体学习上习近平总书记再次指出，要“加快实施自由贸易区战略，是我国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台，我们不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者”[3]。国家的高度重视为自贸区建设和发展提供了强大的政治助力。
（二）国家总体经济实力提升，参与规则博弈话语权增强
经济发展水平是推动自贸区建设的重要因素，国家经济实力是谈判中利益博弈的重要砝码，国家的经济实力越强，砝码就越多、话语权越大，更易于成为推动自贸协定达成的政治力量。例如，TPP最初是由新加坡、文莱、新西兰和智利四个经济体量较小的国家发起，并不引人瞩目，但自从美国加入后，亚太地区乃至整个世界的格局都受其影响，这主要取决于美国的经济实力；美欧意图通过TTIP抢占制定国际经贸规则的先机，主导新议题、新领域和新规则的讨论，也与其强大的经济实力有着直接关联。
金融危机后，发达国家经济复苏缓慢，而我国作为最大的新兴经济体，经济水平仍保持平稳较快增长。据国家统计局初步核算，虽然经济增长速度有所放缓，2014年我国国内生产总值（GDP）仍然突破60万亿元，同比增长7.4%，GDP总量居世界第二。随着我国经济实力日益雄厚，在世界舞台上的影响力不断增强，自贸区谈判的主动性也随之提高，在自贸区对象的选择、谈判议题的设置以及协议进程的推进等方面都比过去有了更大的主动权和掌控力，有利于我国将经济实力转化为谈判实力、规则制定能力和对外开放优势。
（三）企业发展亟需拓展外部空间，产业优势奠定开放基础
伴随着我国经济实力的不断增强，企业国际竞争力也在不断提升，2014年，我国有100家企业在世界500强之列，在企业的数量和排名上与美国的差距在逐渐缩小。与此同时，随着劳动力成本的增加和资源能源约束的凸显，我国企业向海外拓展的需求日益增多，并愈加迫切。推进企业按照国际通行规则开展国际化经营，吸纳先进生产要素，建立海外营销网络，培育国际知名品牌，提高我国在全球范围内配置要素资源的能力，推进从吸收外资大国转变为资本输出大国，已成为我国经济发展的重要要求，也是“一带一路”战略的应有之义。而世界主要经济体加快构建自贸区，形成更广泛的排他市场，对我国企业“走出去”形成现实挑战，更加需要通过加快自贸区谈判，深化与更多国家的制度性合作，为我国拓展经贸合作空间提供更加稳定的机制保障，创造更加公平的贸易投资环境，搭建更加有利的合作平台。
而自贸区是双向的市场开放承诺，在要求伙伴国对我国企业开放市场的同时，也需要对等开放我国国内市场。我国自加入世贸组织以来，产业整体实力明显增强，抵御外部竞争压力的能力逐渐提高。我国已成为全球制造业第一大国，钢铁、水泥、汽车等220多种工业品产量居世界第一，制造业净出口居世界第一位，制造业增加值在世界占比达到20.8%。根据联合国工业发展组织资料，目前中国工业竞争力指数在136个国家中排名第七位，制造业净出口居世界第一位[4]。我国强大的产业优势，为我国推动自贸区建设进一步扩大双向对等产业开放奠定了基础。
（四）国内市场形成磁石效应，助力我国自贸区战略推进
随着经济的快速发展，我国国内需求不断增长，2013年国内市场规模达3.8万亿美元，是全球第二大进口市场。国内市场需求扩大，有力推动了与我国签订自贸协定各国的经济发展，分享我国增长与改革红利成为吸引各国加入我国自贸区网络的显著优势。自我国与东盟建立自贸区以来，从东盟的第五大出口市场跃居为第一大出口市场；与智利自贸区的发展也与此类似，两国自贸区建成后，中国超越美国和日本，成为智利的第一大出口国。在现今的自由贸易谈判中，各国更加重视我国市场为其带来的巨大效益，从而增加了我国与各国进行自贸区谈判的筹码和回旋余地。在澳大利亚与我国进行自贸区谈判的初期提出很高要价，随着对我国市场依赖度加强，谈判态度更趋于务实。各国对我国市场依赖度的增强，将更有利于推进自贸协定的达成，扩大同我国签署自贸协定的成员国范围，加大我国的国际影响力，逐渐掌握国际新规则的话语权。
（五）入世积累许多经验，引领新规则制定更有信心
我国加入世贸组织后，对外贸易总额大幅增加，经济发展水平加快，同时，在规则制定、争端解决、谈判协商等方面积累了大量经验，逐渐从国际经贸规则的学习者转变为规则的参与者、制定者。我国在加入世贸组织初期，由于不熟悉规则，在与其他成员国发生贸易争端时处于不利地位。我国通过不断学习世贸规则，积极研究并利用争端解决机制维护切身权益，防止贸易保护主义对我国形成不公平竞争。2009年，我国就欧盟对我国钢铁扣件反倾销案提起诉讼，这是我国第一次从被起诉方转为起诉方，并最终以胜诉结束，有效保护了我国企业的合法权益，此后的起诉案中，我国也多以胜诉告终，并在实践中培养了一批熟悉和掌握国际规则的专业人才。入世后，我国根据世贸组织协定不断完善相关法律法规，进行了大量的法律法规清理工作，其中，中央政府修改的法律法规达2300多件，地方政府清理的规章和政策文件达19万件，在短期内迅速制定和修改出一批与国际规则相适应的法律文本。在适应多边贸易规则的同时，我国还积极通过G20、APEC、中欧经贸高层对话、中美商贸联委会等重要机制，拓宽沟通渠道，增加在规则制定中的话语权，重新定位自身角色，承担大国责任，为未来在自贸区谈判中进一步引领新规则制订打下了坚实的基础。
二、我国自贸区建设面临的多重挑战
（一）多边贸易谈判进展缓慢，我国难以从中继续获利
世贸组织成员国数量多、市场规模大，为我国带来巨大发展机遇，自入世以来，我国贸易总额不断上升，并超越美国成为世界第一大贸易国。但是，世贸组织贸易谈判难度较大，在农业等敏感问题上，成员国各持己见，互不相让，导致谈判进展缓慢。2013年12月，世贸组织达成巴厘岛一揽子协定，打破了多哈回合谈判持续10年的僵局，但随后情况再次出现反转，印度等国在农业问题上态度强硬，致使这一协定被推迟一年之后生效。欧美等发达国家厌倦了寄希望于进展缓慢的多边贸易体制，将焦点转向成效立竿见影的区域贸易安排，更是让多边贸易谈判雪上加霜。除成员积极性减弱以外，世贸组织体制机制在诸多方面的缺陷也日益暴露，如世贸组织对成员的约束性弱、组织纪律性差，部分成员国只享受权利、不承担义务和责任，发达国家滥用贸易保护措施助长贸易保护主义势头，发展中国家长期处于不利地位等，阻碍了经贸规则的落实和实施，动摇了世贸组织的权威性。未来一段时间，多边贸易自由化进程还将在艰难中前行，要达成全球范围的贸易投资自由化协定遥遥无期，这使我国今后难以从多边渠道继续获得全球贸易自由化的红利。更需要值得注意的是，如果世贸组织不进行改革，领导制订全球经贸规则的能力将进一步下降，在TPP和TTIP的攻势之下，其未来被边缘化的可能性也很大，这对于我国将产生更加不利的影响。
（二）美欧联手重塑新规则，制约我国发展空间与自贸区布局
TPP、TTIP等巨型自贸区建设，对我国未来发展空间构成威胁和制约。例如，TPP谈判中的原产地规则中对纺织品采用“从纱认定”原则，纺织品从原料到加工制作都必须在TPP成员国内进行，否则将无法享受税收优惠。而目前，TPP成员国越南有近50%的纺织原料来自中国，一旦TPP协定达成，越南为使纺织品顺利进入美国市场，必将减少从我国进口纺织原料，对我国纺织原料出口带来较大影响。同时，TPP谈判中要求提高国有企业透明度，公开国企信息，取消国企补贴等政策优惠，外资企业与国企享有同等待遇，如果此类新标准在全球范围内推广，必将对我国国有企业对外投资造成巨大冲击。TPP具有极强的排他性，一旦协议达成，我国可能会受到贸易投资转移效应的影响，同时也会与我国在亚太地区推动的RCEP、中日韩自贸区、亚太自贸区等形成事实上的竞争关系，制衡我国在亚太区域的自贸区布局。更重要的是，TPP协议只是美国重塑全球经贸规则的第一步，美国希望借此形成示范效应改写现有的亚太区域经贸规则，并推动与欧洲达成TTIP，进而通过多边渠道上升到全球层面，形成于其有利的新一代全球经贸规则体系，为包括中国在内的新兴与发展中国家重新建章立制。一旦这个目标达成，不仅威胁到我国未来的发展空间，而且很可能会面临二次入世、削足适履的被动局面。
国际经贸新规则的特点之一是从边境上措施向边境后措施转移，边境上措施主要“强调通过削减或取消关税，实现制成品的自由贸易”[5]，而边境后措施则包括国内规制、技术贸易壁垒、知识产权、竞争政策等非关税壁垒，由此，在高标准自贸区谈判中增加了许多新议题。目前，我国欠缺与一些新议题相配套的法律法规，还未形成完整的法律体系，相关领域的法律研究也相对较少，势必会损害我国在参与新议题谈判过程中的相关利益。新规则除了在新议题上对我国法律法规提出挑战外，在原有议题上也提出了更高的要求。我国一直都以我国法律和世界贸易组织相关协定的标准作为自贸区谈判的依据，很少涉及与原有谈判依据不符的新规则。例如，我国的自由贸易协定中很少涉及劳工问题，而欧美等发达国家则认为发展中国家劳工标准较低，要求将国际劳动公约中的核心劳工标准纳入自贸协定，而我国在短期内无法在自贸协定中就劳工标准作出具体承诺；国际经贸新规则对知识产权的保护和透明度等方面的要求也高于世界贸易组织的相关协定，在投资领域也要求给予准入前国民待遇等。根据商务部近期出台的外国投资法草案，外国投资者在中国境内投资将享有国民待遇，草案的出台反映出中国正在逐步完善现行法律法规，以顺应国际新形势，满足国际经贸新规则的相关要求。虽然中国已做出很大努力，但接受新规则仍然面临许多现实考验，法律法规有待进一步调整，且调整中将带来行政成本增加、经济安全风险未知等问题，影响我国自贸区谈判进程[6]。
（四）深化改革开放遭遇瓶颈，产业开放压力明显增大
随着国内改革进入新阶段，不断触及深层次的社会关系和利益调整，进一步推进的难度明显加大。开放是改革的重要动力，自贸区建设的开放性决定了其应更多承担促进国内改革的重要任务，而我国目前自贸区开放水平与规则标准还不高，重点行业降税空间较小，主要服务贸易领域难以降低准入门槛和接受负面列表，投资也未完全实现准入前国民待遇，而且在谈判中基本不涉及竞争中立、政府采购、环境、劳工等“新议题”。尤其是从产业层面来看，改革开放以来我国产业竞争力虽不断加强，但是产业结构不尽合理的问题也日益凸显。目前，我国仍以劳动密集型和资源密集型的低附加值产业为主，高新技术产业的发展与欧美等发达国家相比仍存在较大差距，如果在短期内全面开放市场将对部分弱势产业形成较大压力。当前，美欧等国大力推进高标准自由贸易区建设，要求货物、服务、资金等要素在各国之间自由流动，对产业开放程度提出更高要求。目前，在中日韩自贸区和RCEP谈判中，一些国家已经提出了95%以上的货物自由化要求，而我国仅在与瑞士、冰岛等小国达成的自贸协定能够达到这个开放水平，未来在自贸区建设中产业进一步开放的压力还将进一步加大。
（五）风险防控体系尚未完善，存在较大安全隐患
自贸区开放水平提高，在使各成员国从中获得巨大利好的同时，也将在政治、金融、信息、产业、文化等方面承担一定风险，因而须建立和完善自贸区风险防控体系，以应对风险所带来的负面效应。风险防控体系重在对风险事前、事中和事后各环节的把握和监管上，而我国目前风险防控体系尚不健全，事前预防有安全审查、敏感产品检测预警等，但对风险的事后控制能力较弱。在欧美等发达国家设有完善的“贸易调整援助制度”，国家会及时对受到外部产业冲击的本国产业实施援助，通过政府补贴、税收减免、再就业服务、企业培训等方式，救助和支持受损产业摆脱困境，将企业和个人的损失降到最低。我国虽在《对外贸易法》中也有类似规定，要求国家对受外部冲击严重的产业提供必要的政策支持和权益保障，但并未明确具体的救助措施和方法，救助的范围也仅限于产业本身，并未提及如何对企业、农民和工人进行救助，缺少完善的援助机制。
三、加快我国自贸区建设的对策建议
（一）结合“一带一路”建设，构建自贸区网络
“一带一路”建设是连接亚洲、非洲、欧洲大陆的重要纽带，是我国加强区域经贸合作的重大战略。新形势下，我国应把握主动权，结合“一带一路”建设，不仅要做国际经贸规则的参与者，也要做规则引领者，构建面向全球的高标准自贸区网络，落实“以周边为基础”的自贸区战略，推动亚太自贸区的建设。应加强与“一带一路”重要支点国家商谈自贸区建设，立足优势、互通有无、互利互惠，促进我国与沿线国家的经贸往来，提高经济对外开发水平，促进区域经济共同发展。此外，还要同步推动中日韩、中韩、RCEP、中巴、中新自贸区的发展，打造中国——东盟自贸区升级版，解决谈判中的焦点难点问题，使自贸区建设取得实质性进展。
(二)完善顶层设计，推进自贸区战略
我国自贸区建设尚存一些制度障碍，需要中央政府统筹推进。从顶层设计上着手，扫除自贸区发展中遇到的问题，通过建立谈判协调机制，整合国内法律与自由贸易协定的差异和分歧，加大谈判人员培训力度，建立同智库的沟通机制等方式，从制度层面推进自贸区战略。在中央层面，建立自贸区管理机构，由国家领导人担任机构负责人，协同商务部、发改委、海关总署、质检总局、工信部、农业部、财政部等相关部门领导，统一规划和布局自贸区谈判进程，做好自贸区建设后续工作。在法律层面，厘清和修订与现实需要、深化改革方向、现存自由贸易协定不相适应的法律法规，营造物质、资金、人员、贸易充分流通的政策环境。在谈判层面，要组建职责分工明确、各有所长的谈判队伍，加大对自贸区谈判人员的投入力度，适当增加人员编制，给予谈判人员更多学习和培训机会，提高其综合能力和水平。同时，也需要和自贸区研究智库形成交流机制，加强智库研究人员与一线谈判人员的沟通与交流，不断建立外围的研究支持队伍。
（三）推进自贸试验区建设，复制推广先进经验
2013年9月，国家设立了中国（上海）自由贸易试验区，在区内试行外商投资准入前国民待遇和负面清单管理制度。经过一年运行之后，2014年12月又在广东、天津、福建再设三个自由贸易试验区，以上海自贸试验区试点内容为主体，结合地方特点，充实新的试点内容。这些自由贸易园区，将成为我国在新形势下主动应对国际经贸规则变化和挑战、以开放促改革的重要试验田，对我国自贸区谈判也将起到积极作用。要进一步考虑把国际经贸协定谈判中拿捏不准、存在争议的谈判难点、焦点问题，如敏感行业市场准入以及新规则和高标准等，或是我国谋划的新议题，如价值链、电子商务、园区、产业合作等，放在自贸试验区进行局部试点，积极进行压力测试和效果评估，逐步形成可复制、可推广的开放措施和政策监管方案，为自贸区和双边投资协定谈判提供谈判出要价参考和理论实践支撑。
（四）统筹总体利益，扩大产业开放
高标准自贸区对产业开放提出了更高的要求，而产业开放的深度和广度将直接影响我国经济运行和各行业的发展。我国从扩大产业对外开放中受益的同时，也将面临国外竞争者的涌入，对竞争力较弱的产业造成潜在威胁和较大压力。为保护我国产业的健康发展，使开放冲击力度降至最低，我国可参考欧美等国家，建立由产业协会、学术机构以及第三方评估机构等组成的谈判决策咨询专家委员会，探索通过多种方式、多种途径对产业开放损益进行综合评估与测算，确保评估结果的客观公正，不受来自不同利益集团的影响。如果评估结果显示自贸区对该产业有积极或无明显不利影响，则应积极考虑开放。如果评估结果表明自贸区对某产业有明显冲击，则应审慎开放，并进一步征求相关产业、行业协会和主管部门的具体意见。此外，在自贸区建立的过程中，应提升企业的参与度，争取让国内重点行业能够有机会参与自贸区的决策制订过程，建立全过程联系机制，使企业在自贸区的前期调研、中期谈判和后期实施中发挥作用，推动协定文本的可行性和可操作性。
（五）树立开放安全观，提高风险防范能力
随着区域经济一体化进程的推进，自由贸易区涉及的范围和领域不断扩大，产业开放水平也进一步提高，在开放领域上，由传统的贸易、投资领域向劳工、知识产权、环境等领域拓展，在开放诉求上，由边境上措施向边境后措施转移，对我国经济、文化、意识形态等方面的安全防范提出了新的挑战。因此，要保持底线思维，在涉及我国体制机制和国家利益的规则和议题上坚决不动摇、不退让，树立更加安全的开放观，立足我国国情，探索建立经济安全审查和评估机制，加强国家安全委员会对经济安全的管理和监督职能，完善经济安全、产业安全、金融安全等法律体系，加大法律法规的执行力度，建立贸易补偿援助机制，提高风险防范能力，在扩大开放中赢得主动权，维护国家安全。
参考文献：
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