北京行政学院

内容提要：非税收入是公共收入的重要组成部分，它是在满足不同社会主体公共需求基础上筹集公共资金的收入分配方式,其收入关系的存在具有现实性与客观性。作为一种特殊的金钱负担,非税收入分配关系体现出一定程度的自愿性、收益性和选择性，因而与税收关系所体现出的强制性、无偿性和固定性显著不同。由于非税收入基础性法律关系所具有的上述内在特征，应当对其采取不同于税收法律关系的特殊规制方式，即体现法治原则，一方面要注重保护社会主体在寻求公共需求满足过程中合法财产权益的保障,另一方面要在约束公共部门的公共收入权力基础上强化其公共服务的职责，为经济社会发展“新常态”下的公共收入治理现代化提供坚实的法治基础。

关键词：公共收入  非税收入  公共性  非对价性

公共收入，又称财政收入，是公共部门为履行公共职能而筹集的一切资金的总和，是制约国家治理能力的物质基础。公共收入的组成包括税收收入和非税收入两大部分。在实行市场经济制度的国家，税收收入一般在政府收入中占据主导地位，非税收入仅具有补充作用，[①]但仍是政府参与国民收入初次分配和再分配的重要手段。

在我国，非税收入在政府公共收入中的比重绝对不是一个补充性的作用。以2013年为例，全国列入政府专项基金的收入52239亿元，国家作为社会公共管理者取得的其他收入[②]18646亿元，[③]此两项非税收入之和已经超过当年全国公共财政收入129143亿元的一半。高比重非税收入的存在反映出我国公共收入结构与一般市场经济国家的差异，即税收收入比重偏低，这似乎与市场经济国家就是“税收国家”的观点相左。然而，能否以市场经济国家只能是“税收国家”去否定我国公共收入制度，进而否定当前非税收入现状中的合理性成分？能否得出结论,未来我国公共收入制度的完善只能走“清费立税”的路径？本文认为，面对诸如此类的问题必须进行深入思考，目前我国非税收入主要是为了弥补国家公共服务职能的资金缺口，以“收费”为主要载体的非税收入固然可以逐步规范和清理，但也要看到非税收入分配关系的特殊性质决定了它短期内不可能通过技术手段被简单置换成税收收入分配关系。从长期看，中国势必要跨入“税收国家”的行列，然而在中期阶段，我国公共收入治理体系现代化的要求更为迫切。在这一发展转型的特定阶段，对于非税收入的研究与关注应追随国家税收法治体系改革和深化的进程，应当聚焦于非税收入与国家财税体制改革同步法治化的问题，努力促成同税收法律体系相辅相成的、符合现代国家治理能力与治理体系要求的非税收入治理新格局。

一、非税收入的研究视角

当前我国税收收入体系由二十余个税种构成，而税以外的非税收入（不含公共债务）尚未形成基本的制度体系,且实际情况更为复杂，对其进行类型化研究的视角也有所不同。

1.基于收入管理的视角。根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。上述分类主要对非税收入的征收范围进行列举式描述，明确了非税收入征收管理涉及的所有领域，但鉴于分类标准缺乏系统性,难以形成对非税收入的整体性认识。

2.基于收入功能的视角。现代财政理论一般是基于收入功能对非税收入予以类型化，例如非税收入五类说包括：负外部性效益矫正性（排污费）；成本补偿性（证照收费等）；资产资源性（特许权收入、国有资产经营转让收益、国有自然资源收入、资产利息/租金收入，国有土地使用权出让收入等）；行政司法管理性（包括罚没收入、行政性收费、政府性基金等）以及其他非税收入（如捐赠收入等）。但此种区分值得商榷，如特许权收入既可体现为政府基于公共管理职能取得的收入，同时也是其代表公众作为特定公共资源所有者实现的收益；再如,政府性基金大部分被投入到公共设施和公益事业的建设与发展领域,进而具有成本补偿功能，但也有部分指向负外部矫正（森林植被恢复费）和行政管理性收入（散装水泥专项基金）。鉴于收入功能的复合性，同样给非税收入的分类带来了困难。

3.基于收入来源的视角。以收入来源审视非税收入是一个较为传统的角度，该观点认为，租税（税收）收入与非租税（非税）收入的本质差别在于其收入中是否存在着私人利益成分。租税收入无所谓私人利益的成分，其取得以强制性、无偿性和固定性为特征，其收入所得由国家支配；而非税收入则不然，非租税收入以其性质为原则分为:公产、公业、公债及行政收入四种,其中公产、公业收入主要为经济收入，其中少部分具有公共目的，但大部分则体现为营利性特征；行政收入则处于经济收入与租税收入二者之间，兼具公益、私益两个特征。[④]

上述三种关于非税收入类型的划分方法各有侧重。其一，以管理视角的划分，侧重收入组织管理主体的立场，能最大限度的囊括非税收入的所有情形，其列举的方式详实有余，但对于非税收入本身的抽象性不足，不足以形成体系化的认知。其二，以功能视角的划分，抛开过于具体的收入项目或收入构成的描述，意在从抽象层面对非税收入予以归类；然而，鉴于非税收入功能的复合性特征，不可避免地存在一种收入对应几种功能，或者几种收入具有类似功能的“对号不准”的情况。其三，以收入来源划分，将非税收入界定为公产、公业和行政收入等类型，符合大众的生活经验，能够反映每一类别非税收入的内在属性及其特征，可以从行政规制（服务）关系、公共财产（资源）配置关系和公共产品与服务的消费关系等方面解释非税收入的全貌。

概言之，对非税收入的类型化研究可以立足不同视角，但如欲将非税收入转化为一种法律关系，必须将其建构于法律关系的分析框架，即从非税收入法律关系所囊括的所有类别法律关系的主体、客体及其内容整合的基点出发，研究其得以确立和运行的一系列法律制度和运行机制。由此，以收入来源的视角或更能全面反映非税收入关系的本来面目，并承载非税收入相关的所有法律关系类型；而基于管理视角和功能视角的划分，则偏重于非税收入法律关系中的部分主体和部分内容，缺乏系统法律关系建构的基础。

二、非税收入关系的法律特征

探讨非税收入关系的法律特征，有必要以现有非税收入的概念为起点。根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。然而，作为法律视角的非税收入关系则是一种伴有金钱负担和给付的复合型法律关系，具有如下方面特征。

（一）主体的公私融合性

非税收入作为一种收入分配关系主要围绕公共产品或服务提供与消费的成本分配与负担，其法律关系的参与主体包括公共产品或服务的提供者与消费者两大群体。传统研究主要偏重于对提供公共产品、公共财产或公共服务的主体（享有收入取得权的公共权力组织或部门）一方，将其作为行政法等管制性公法关系对待，集中关注非税收入的范围、类型、征收标准和程序等系列问题，主要侧重于为非税收入的取得、管理与保障提供相关的制度安排。

然而，即便只是将非税收入作为一种行政法律关系予以研究，也不能过分关注非税收入取得主体权力的单一维度，应当从权力（利）与责任（义务）平衡的角度，思考如何在公共产品和服务提供主体与消费主体之间权责的平衡，否则不利于建构更为合理的公共收入结构及其法律关系。由此，应兼顾收入取得主体和金钱负担主体的两极。对非税收入负担主体而言，该群体更加关注通过金钱负担而获取的相关利益，关注政府等相关公共部门对公共收入的管理控制、提供公共服务的能力和方式，公共产品或公共服务的质量与数量，以及自身权利与诉求的法律依据及救济途径。而从收入取得主体看，非税收入本质上是维持公共部门供给公共服务或公共产品的一种资金筹集机制，更好地满足社会公共需要所对应的公共职能才是根本，因而非税收入本质上不应具有营利属性。从非税收入法律关系主体看，其相互之间具有高度的融合性与统一性，如果过分强调一方的权利（力）与义务（职责）而忽视另一群体的诉求，必将构成相应法律关系的总体失衡，进而有可能出现非税收入法律关系异化的不同取向：比如，提供公共产品或服务并取得非税收入的行为有可能沦为公权力部门纯粹的管制性行政关系的副产品，通过建立命令与服从的强制法律关系一并对社会主体财产进行征收，而不顾及其对应的公共产品或服务本身质量与效果的评价，进而沦为“准税收”法律关系。同时也存在另外一种可能，即非税收入的负担主体不认可公权力部门提供的公共产品或服务的质量与数量，不愿意承担对应的公共服务成本，导致因资金不足而出现的公共产品提供的萎缩，全社会的福利水平也随之下降。由此可见，非税收入法律关系虽然表现为一种收入分配关系，但并非单向度的收入向公共部门的流动，而是一种公、私主体之间，围绕公共利益与个体利益融合过程中发生的双向利益分配关系。

（二）对象的公益载体性

非税收入法律关系的指向较为复杂，按照法理学一般分类，法律关系的对象（客体）可以概括为国家权力、人身和人格、行为、法人、物及非物质性权利等几种类型。现实中非税收入法律关系的客体主要包括国家权力（社会规制权）、公共财产（国家专属财产）和狭义公共产品与服务的消费行为[⑤]，其法律关系客体的公益载体性特征较为明显。

1.国家权力——社会规制权。社会规制权源于行政权社会化职能的扩大化，包括以确保居民财产生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的公共规制行为。由于规制权的存在，及其目的与实施手段的特定性，在规制权的行使过程中往往也形成了一定数量的公共收入。传统的社会规制性非税收入形态主要包括行政管理类收费，即行使国家管理职能时，向被管理对象收取的费用，如各种证件、牌照、簿卡等收费；鉴定类收费；考试类收费；以及其他根据社会管理或服务需要按照成本补偿和非营利原则核定收取的费用，这构成了非税收入的主要组成部分。

2.公共财产——国有专属财产（公共资源）所有权和用益权。非税收入所涉及的财产权益让渡主要针对国有专属财产所有权，包括国家作为唯一主体，基于宪法和法律而专有的财产权益。如《宪法》、《物权法》等规定，国有自然资源，如矿藏、水流、海域、城市土地、无线电频率资源，以及属于国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等。国有专属财产（公共资源）让渡的终极目的在于满足人民生存与社会发展的需要。与前述社会规制性行为和下述狭义公共产品或服务取得的收入不同，现实中可让渡的国有专属财产（公共资源）主要不是直接面向于满足社会主体的公共需求，其往往要通过此类财产性要素同其他社会主体的结合并转化后，才能以间接的方式去实现对于公共需求的满足。由此，国有专属财产（公共资源）作为服务于最终社会公共需求的“半成品”，具有一定程度的对价性特征，具有意思自治的空间，但相关所有权或用益权的内容设定体现了明确的国家公共性意志，甚至在某种情况下具有抑制财产经济属性的倾向；与之相关的权属让渡条件、程序等一般由国家依法确定，因而在此类让渡中，主要体现为公权力主导的公私融合型法律关系。

3.行为——狭义公共产品与服务的消费行为。结合我国目前的法律制度，国家除拥有前述国有专属财产（公共资源）以外，还拥有大量的公用财产和营运财产[⑥]。其中，国有公共用财产，包括国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施、体育和娱乐设施、油气管道设施和国家机关财产、国防财产等，以及国家兴办的学校、医院、公园、研究机构、博物馆等事业单位的财产，能够直接提供公共产品和公共服务。上述财产在产权上均为国有财产，但用途有所不同，因而不能简单以其国家所有的财产权属性将其归入非税收入（公共收入）的范畴。其中，尤其是普通商事主体身份存在的其他运营类国有经济主体，由于其提供的产品不具有公共性，其对应的交易行为属于平等主体之间的民商事法律关系，尽管其营业利润的最终处置权同非税收入存在相关性，但不属于本文研究的重点。[⑦]

（三）对价的非市场生成性

公共产品与服务非税收入的存在，根源于特定社会主体公共需求的差异化，只能通过具体的分配关系实现。如前所述，围绕社会规制权、国有专属财产（公共资源）和狭义公共产品与服务消费等三类非税收入法律关系客体的行为，可以通过提供主体（施益主体）与负担主体（受益主体）之间独立的、性质不同的法律关系确认成本的消耗，由此产生的非税收入主要由受益者个别负担；但实践中与之对应的交换条件明显不同于市场竞争性条件下的对价生成机制，其本质在于此类公私利益交互行为内在的公共属性，由此在一定程度上排斥了市场交易性对价的生成。

首先，社会规制权对应的收入总体上不具有对价性。社会规制权主要导源于传统的行政权，其对应的收入取得意图是弥补行政规制的成本。虽然20世纪80年代以来在环境保护、公共健康等领域出现了新型的社会规制性收入分配行为，但其仍旧是通过政府部门设立相应标准、发放许可证、收取各种费用等传统方式进行；同时，此类收费的目的不再限于弥补公共行政开支，例如对于污染物排放行为征收的“排污费”，其征收的目的中已经包含有明确的惩罚性因素，但总体而言，社会规制权行使所附带的收入取向仍在于促成符合公共利益的社会与经济生活秩序，进而影响个人利益与公共利益的平衡协调机制，由此并没有偏离其一贯的价值目标。

其次，在国家专属财产（公共资源）权益让渡方面，也体现出较为明显的公权力主导的公益特征，相关国家专属权益的让渡条件、程序等一般由国家依法确定，相关所有权或用益权的让渡收入也列入国家财政专项管理。如《行政事业性收费标准管理暂行办法》中规定的资源补偿类收费，即根据法律法规规定向开采、利用自然和社会公共资源者收取的费用；此类收费主要参考相关资源性财产的价值、稀缺性和不可再生性，同时兼顾社会的承受力和企业的经济效益等因素，因而不完全体现为“价高者取得”的市场对价法则。[⑧]

第三，在狭义公共产品与服务消费方面，由于公共产品与服务的具体使用（购买）或消费对象是可区分的，且使用情况能够量化，一般被界定为“准公共产品”，可以对使用者按照一定的标准收取费用，诸如，政府对公共交通、供水、医疗等公共产品或服务收取的费用均属于此类。提供公共产品与服务的政府或公共部门所取得的收入具有一定程度的“对价性”，其性质属于使用费，但此类准公共产品或服务的收入取得、尤其在定价上很大程度上会考量居民社会生活的基本条件和经济负担能力，且对于所提供产品或服务的质量、标准也有明确要求，有关立法往往要求其承担强制性缔约义务等。在这一领域，广泛存在政府定价、政府指导价、财政补贴等公共干预手段，因而明显不同于普通商事交易的对价市场生成机制。[⑨]

三、非税收入的规制原则——法律授权原则

在法治国家，除了税收法定为基本原则以外，国家对于非税收入管理同样都有着严格的规制，尤其是具有清晰的法律授权。政府机关的服务性收费权利通过法律给予清晰的界定；对收费来说，这种法律授权主要是一般性的框架，而不是试图为收费设置精确的数量。这样也就能够使收费在一定范围内进行适应性调整而不需要频繁的立法授权。

例如，芬兰宪法明确要求所有的使用费应当经过法律授权。芬兰中央政府收费法律构建包括三个层级：宪法、国会制定的法律以及部门颁布的规章。芬兰宪法规定，国家政府机关收费行为以及收费数额应当依据法律规定进行管理，未经法律许可，国家政府机关无权收费。1992年芬兰议会实施了《政府服务收费法案》。这项法律规定了适宜于收费的政府服务种类和收费的基本计算办法。在这项法案的框架内，政府可以自主决定具体收费措施。每个部门拟定其服务中的哪些具体项目实行收费并且制定相应规则依法收费。在加拿大，依据法律收费实行分级管理。加拿大三级政府各自依据有关法令分别管理本级收费，并由议会批准。联邦政府收费法律依据包括《宪法》《财政管理法》和其他法律三类。省级政府根据联邦和省级法规的规定收费，市级政府收费必须由省级法令授权。新西兰中央政府收费项目要报国会批准后以法律形式颁布实施，地方政府的收费在《地方政府法》授权的范围内，由地方政府根据需要设立。挪威规定，中央政府收费应向财政与关税部提出申请，由财政与关税部根据国会及法律规定审批。

当前，我国的社会主义市场经济体制正处于发展和完善的过程中，市场职能与社会职能的边界还不够清晰，导致了一些可以市场化的公共职能提供还保留在政府手中，并且产生非市场化的收费行为。有关部门的一项统计曾显示，截至2007年7月，全国涉及行政事业性收费法律文件总共约7600件。而严格意义上的法律只有30多件，行政法规规章有400件左右，余下的7100多件行政规范无疑成为非税收入的主要征收依据。[⑩]既有的法律也只是原则性规定，具体的收费办法授权行政机关规定；有的行政法规和地方性法规规定了行政收费，但具体收费项目和标准不一，由此带来的收费设定权限不明确，项目不合理，程序不规范等问题比比皆是。

目前，作为非税收入基础性的依据主要是《关于加强政府非税收入管理的通知》、《行政事业性收费标准管理暂行办法》、《政府性基金管理暂行管理办法》、《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》等部门性质规章或规范性文件，其法律位阶与之其所规制的法律关系的内容和性质并不匹配；由于规制非税收入行为的上位法立法体系的缺失，导致我国非税收入法律授权的原则无法实现。由于作为顶层设计的非税收入相关基础性法律规范的缺失，因而各级政府自我赋权的方式较为严重。由此，对于非税收入法律规制问题，首先要加快法律层面的体系化建设，一方面要严格执行已经出台的《预算法》等财政管理性制度，更为重要的是要加快制定与完善《行政事业收费法》、《政府基金法》、《价格法》、《国有自然资源法》（公共产权制度）、《公营企业法》等基础性非税收入法律依据。同时，在立法中对于各层级政府部门的非税收入设定的授权行为要进一步明确其权限、设定范围和设定程序性要件，从而避免地方政府以“自我赋权”的方式随意的设定非税收入项目，真正做到法无授权不可为，进而形成规范有序的非税收入法律规范体系。

四、非税收入的规制模式——由行政主导到法律主导

非税收入作为政府或公共部门提供公共产品或公共服务而取得的收入，是建立在满足不同社会主体特定公共需求基础之上的利益分配关系，而特定化的公共需求需要在多级政府、多层次公共组织和多方面社会主体共同协作的治理框架下实现。由此，围绕非税收入相关法律关系中多方主体发挥作用和实现各自目的的模式问题，以及其对应的权利或义务（职责）的有效安排成为值得关注的基本问题。

（一）社会规制性非税收入规制——由行政赋权到法定赋权

社会规制权是行政权职能社会化的必然结果，政府所拥有的规制权同传统的行政权既有联系也有区别，但规制权的行使主体在大多数情况下仍是由行政机关等公权力组织主导。在行使经济社会规制中尽管仍存在国家权力性手段，但也大量采取非国家权力直接强制性手段，因而其对应的社会规制性收入法律关系则体现了非强制性、有偿性和非固定性等特征。与之相对应的是，作为参与社会规制性法律关系、并负担金钱支出的各类社会规制关系的受体，在具体非税收入法律关系的活动中也相应体现出了不同程度的自愿性、收益性和选择性，这同税收法律关系所体现的强制性、无偿性和固定性要求有着本质上的区别。

自2009年以来，伴随着社会主义市场经济体制的深化，国家中央层面简政放权的思路确定，并着手开始大量取消行政审批事项，政府的社会规制性权力也得以进一步消减，其对应的全国性行政事业性收费和政府基金等非税收入项目也得以清理，逐步实行目录清单管理制度。2013年党的十八届三中全会召开以后，又进一步明确，新设立涉企行政事业性收费和政府性基金项目，必须依据有关法律、行政法规的规定。地方性法规和其他政策文件都不能作为涉企收费和基金的设立依据，地方政府无权设立新的涉企行政事业性收费和政府性基金项目。由此可见，实践中政府社会规制性非税收入的设定空间逐步被压缩，未来在以各级政府为主体实施的社会规制性服务的过程中，只能严格适用法律保留原则。对于设定权进一步向中央层面集中的趋势，还不能过度解释为是对于非税收入项目设定权地方化的否定，其本质在于对非税收入设定权的法治化标准的提升，地方层面现有的合法的非税收入项目仍将得以保留，不过其设定权的授予或者剥夺将以相关法律依据和法律赋予各级政府的行政职权范围作为严格的判定标准，从而结束地方政府以非法治的“自我赋权”行政方式随意设定收费项目的现象，进而实现社会规制行为与相关社会主体财产权益保护之间的再平衡。

（二）国家专属财产（公共资源）非税收入规制——由行政配置到市场配置

国有专属财产（公共资源）抽象意义的所有主体为国家。在非税收入而言，其收入转化途径主要表现为不同形态国有财产或公共资源的出让或有偿用益权关系的建立，通过各级政府将管辖范围内的国家专属财产的所有权或用益权的让渡行为，进而将公共资源合理配置到经济社会发展所需的各个领域，以间接保障社会公共利益的实现。以国有土地使用权出让收入为例，《土地法》、《土地法实施条例》和《国有土地使用权出让管理办法》均明确县以上各级地方政府有权依法出让国有土地使用权；同时，由于类似财产（公共资源）的地域性分布特征，中央政府层面主要是通过授权的方式，由地方政府根据中央制定的基本原则代替行使所有者职能。然而，名义上的“国家所有，分级管理”，由于中央没有明确的法定授权，实际上变成分级所有，地方政府拥有了完全的收益权。在现实中，由于全民所有的国家专属财产、公共资源等法律制度的缺位，公共资源的出让流转不规范，一些部门、企业或个人结为利益共同体，打着市场化、招商引资、企业改制等方式，或通过定向招标等手段，获得了资源与机会，支配了大量的土地、矿藏等公共资源，攫取了大量的公共财富。这些披着市场化外衣的公共财产和资源的配置行为，本质上是一种“反市场”的配置方式。为了实现公共资源的真正市场化配置，必须建立公共产权制度，在明确公共产权所有者的基础上，通过法律的方式确定各级政府在公共资源配置中的权力范围和行为方式，进而实现国家专属财产和公共性资源由行政配置向市场化配置的转换。

（三）公共产品与服务非税收入规制——由行政管制到依法特许经营

公共产品与服务事业关乎社会公共利益和公共安全，原本多由政府直接提供，但其效率与成本不尽理想。为了在公共服务事业引入市场竞争机制，国家逐步开放其经营主体和经营范围，逐步导入特殊许可经营制度，但当前主要的经营主体仍是国有经济主体。以市政公用事业为例，建设部于2004年发布《市政公用事业特许经营管理办法》，允许城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业实施特许经营，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，为居民提供市政公用事业产品和服务。然而围绕特许经营问题也产生了有待观察的现象，比如地方政府如何认识与定位特许经营。特许经营方式一方面是政府管制公共产品或服务的职能的“法律工具”，同时它也应成为政府与多种性质社会公共服务提供主体（包括非国有主体）围绕公共产品与服务提供协作中确认权利（力）与义务（职责）的法治框架之下的行为模式。

从立法角度来说，公用事业应当属于地方性事务，因而需要制定地方性法规的事项或属于本行政区域的具体行政管理事项，地方可以制定地方性法规和政府规章。但是，当前有些地方政府对公共事业特许经营立法所确定的特许经营范围与管理模式明显同行政许可法等上位法的理念与规定存在抵触，一些地方政府因为经济私利而罔顾特许经营的公益性，滥用政府特许经营权的冲动非常强烈。针对这些现象，有必要做好与现有法律规定的衔接，在总结经验的基础上，将部门和地方的规章、规范性文件上升为法律规范，为公共事业特许经营提供更完善的制度保障。在实践角度而言，在特许经营的具体法律关系的实施中，公共产品与服务提供主体一旦同政府主管部门通过签订特许经营协议的方式约定经营的相关权利（力）与义务（职责），比如许可经营的公共产品或服务的供给标准、质量和价格（收费）的确定方法及调整程序等必要条款，双方就应当严格围绕特许经营协议处理经营活动中的各种法律关系，地方政府部门不能以行政手段干预企业的正常生产经营。同时，无论特许经营协议事前制订的多么周密，也不可避免出现不确定的事项需要事中和事后协商，而这些商谈都需要在特许经营协议的框架之下，依照法治化的方式进行。概言之，特许经营活动本身对于法治环境的要求比行政管制模式下更高，因而需要政府部门管制水平法治化的全面提升。

五、非税收入的对价规制思路

如上文所述，非税收入集中于社会规制性行政事业收入、国有专属资产（资源）所有权或用益权的让渡取得的收入，因提供公共产品与服务而取得的收入等三种类型，上述收入的取得总体呈现了公私主体利益交融的法律关系特征，根据其行为目的所体现的公共性程度之不同,其利益分配中的对价问题的规制思路均亦有所区别,试述如下。

（一）社会规制性收入的对价规制

社会规制权具有明显的公法特征，其建构于社会公共治理的法律制度体系之上，以行政管理制度、经济建设制度、社会保障制度、民生建设制度等领域的立法为主要法源，其法律关系主体中的一方主要是各类行政机关和公权力组织，上述主体在执行法定职能中产生法定收入，主要表现为各种行政规费。如公共部门（主要是政府行政部门）为个人或企业提供特定服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费。规费的收取要以发生特定行为和受益人从交纳费用中直接享受到合法合规带来的便利为依据。行政规费附随于行政各部门各种社会规制活动的收费，项目繁多、范围较广。规费的收取一般有明确的收费标准和收费主体，其主要目的在于弥补特定社会规制行为而增加的行政成本，由于其利益归属的主体可以特定化，其填补行政成本开支理应由收益人本人负担，因而不应由税收收入支付，由此这类规费收入一般不具有对价性。

（二）国有专属财产（资源）让渡所有权或用益权收入的对价规制

国家不同程度的控制公共资源在世界各国都是一种常态，其多表现为国家对特定财产或资源的排他性所有权。国家作为公共财产（资源）的法定主体具有配置公共资源的权力，可以通过对公共财产（资源）的所有权与用益权让渡取得非税收入，如国有自然资源使用收入、国有土地使用权出让收入、特许权收入等。上述具有财产性内容的国家财产所有权或用益权变动中所产生的收入形式多样，主要包括行政性收费、政府基金等、资产性收入、租金、利息等项目。对于基于公共利益让渡的国有专属财产必须受到公法约束，因而其意思自治空间极为有限，其对应的让渡行为一般具有确定的原则和审批程序，对于已经实现的资金收入的归属与使用也存在严格的控制。以探矿权出让为例，对于受让人的资质条件、出让起始价格、竞价规则、探矿权出让期限、双方权利与义务、违约行为、合同解除条件等关键交易条件，均由政府作为公共财产或资源的管理者单方面确定，这些因素直接影响财产让渡的对价。再如，目前商品住房用地国有土地使用权出让方式上普遍的采取“限地价、竞配建保障房”等模式，这都体现出政府部门基于公共利益的考量。

（三）狭义公共产品与服务消费收入的对价规制

公平地提供公共产品与服务是现代政府的一项主要职能，而不同社会主体在消费公共产品与服务的需求上也不尽相同，因此政府要分而治之。通常政府只对那些无法区分特定使用主体的“纯公共产品”负担提供成本，而对于诸如城市公共交通、煤气、自来水、电力、邮政、电信、铁路航空、医疗卫生服务等主要由政府公共性部门或公共企业（含公益类国有企业）、事业组织来生产或提供。[11]公益性企事业组织所提供的产品或者服务事关公民生活的基本条件，因此在此类组织机构设立时一般采取特殊立法或许可（审批）的方式取得特定经营主体资格。上述公共企事业组织所提供的产品或者服务与一般商事的企业提供的私人产品或服务不同，具有明确的公共用途或者社会公益性特征，因而是一种政府管理型交易活动。

公共产品与服务作为特许经营方式提供，其所处的市场环境属于不完全竞争市场，因而其收费（价格）不完全是通过市场机制加以确定，一方面取决于企业的经营成本，同时也受到政府对于公共产品或服务的价格控制目标的约束，政府部门为实现上述目的甚至会保留必要的经济或行政的处罚权。提供公共产品与服务的市场主体所取得的使用费，既包括了对服务所需的物品和劳务进行的补偿及潜在的利润要求，同时还要体现出公共部门基于公益目的对公共产品或服务中的资源供求的调配与平衡，因此从其收费目的看不能完全面向营利。在现实中，公共产品与服务的收费标准的确立更多体现了成本填补的主要目标，甚至在特定公共目标的约束前提下要维持“亏损运营”的状态，即政府为供应的持续性与稳定性提供“补贴”。以北京市为例，2013年北京公交和地铁亏损共180多亿元，即便是2014年的价格调整后仍未改变其公益性定位，政府仍要对公共交通进行补贴，当然在政府与市民之间围绕价格的承担进行了重新分配，这有利于调整公共交通资源分配的架构。在具体定价调整过程中，应根据《价格法》等相关法律规定履行法定程序。作为特许经营者有依照特许经营协议依法提请价格调整的权利，作为政府主管部门有依法制定价格调整方案的权利，作为社会公众等利益相关群体有通过听证会等方式表达对调价方案意见的权利。由此，在公共产品与服务的价格生成机制上形成了包括但不限于政府定价、政府指导价和市场调节价等多种模式的定价商谈机制，无论最终确定的定价方式是哪一种，只要符合法定程序和特许经营协议的约定，就应认可其行为的合法性与正当性。同时，政府作为公共产品或服务提供的监督者，要不断为包括价格调整在内的一系列不确定经营行为提供专业性的法规供给，进而通过法治化的方式履行其公共利益看守职责。

参考文献：

﹝1﹞ 何廉，李锐.财政学[M].北京：商务印书馆，2011： 92，93，97.

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