中国人民银行哈尔滨中心支行
内容提要：为研究如何运用政府资产负债表推进国家治理能力现代化，本文根据国家治理能力的内涵，结合政府资产负债表蕴含的丰富信息和具备的强大分析功能，提出了政府资产负债表宏观层面的政府治理功能、市场治理功能和社会治理功能，以及微观层面的财务治理功能、绩效评价功能、科学决策功能、危机监控功能和风险预警功能，并据此构建了政府资产负债表的应用指标体系，为运用政府资产负债表推进国家治理能力现代化的具体实践奠定了基础。
关键词：政府资产负债表 治理功能 应用指标体系 国家治理能力现代化
一、引言及国内外研究述评
目前，“推进国家治理体系和治理能力现代化”已经成为引领我国各个领域全面深化改革的总目标和重要战略任务，作为国家治理基础和重要支柱的财政更不例外，以改进预算管理制度为首要任务的现代财政制度的建立自然成为国家治理体系与治理能力现代化的重要一环。因此，作为改进预算管理制度重要内容的权责发生制政府综合财务报告制度的建立和政府资产负债表的编制，自然也就被先天性地贴上了“国家治理”的标签，必将成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要推手。那么，政府资产负债表能否胜任推进国家治理能力现代化的重任，以及如何运用政府资产负债表推进国家治理能力现代化呢？从目前的研究看，由于政府资产负债表和国家治理能力分属于不同的学科领域，因而已有文献分别单独研究政府资产负债表和国家治理能力，还没有将二者结合起来加以研究的成果。
关于政府资产负债表的研究，主要包括编制和应用两个层次。国外对政府资产负债表的研究实际上属于国家层面，更多探讨的是国家资产负债表的编制和应用问题，Dickingson & Eakin（1936）最早提出将企业资产负债表技术应用于国民经济的构想，Raymond Goldsmith（1966）和Revell（1966）开创了国家资产负债表的研究，之后主要集中于“政府资产估算”和“政府债务分析”两个方面的探讨，前者如日本银行（1905）的国民财富调查、Scott Anthony（1959）的加拿大可再生财富估计等实践，后者如Harvey S．Rosen（2003）的政府隐性债务、Hana Brixi（1998）的财政风险矩阵等理论。同时，国外也形成了应用国家资产负债表的研究成果，如Raymond Goldsmith（1966）从金融结构和金融发展视角阐述了国家资产负债表的五大用途，英国《财政稳健法》（1998）要求关注公共部门资产负债表，并根据公共部门净资产数据实施金箴规则和可持续投资规则，考察其财政可持续性。Allen（2002）指出，研究资产负债表可以从理论上清晰地界定出期限错配、货币错配、资本结构错配和清偿力缺失四类主要金融风险，Willian Easterly & David Yuravlivker（2003）以哥伦比亚和委内瑞拉为例，论述了如何运用资产负债表评估政府财政状况及财政风险。目前，大部分 OECD 成员国家都至少公布了不含有实物资产的金融资产负债表，英国、加拿大、日本和澳大利亚等部分发达国家定期公布其国家资产负债表。
从国内实践情况看，国家统计局以《中国国民经济核算体系（2002）》中对资产负债核算新的修订为依据，于2007年出版的《中国资产负债表编制方法》一书，对国家资产负债核算的基本概念、核算原则、编制方法及国民资产的估价等进行了讨论，但迄今中国官方资产负债表仍处于试编阶段，至今尚未对外公布过相关数据。目前，国家统计局已着手开展国家资产负债表的研究与编制工作，财政部也已经发布《权责发生制政府综合财务报告试编办法》，并于2011年在部分省市开展试编工作，全国大部分省级政府及部分区县级政府已经试编了地方政府资产负债表。从国内的研究情况看，自2012年以来，由马骏（2012）、曹远征（2012）、李扬（2012）和杜金富（2015）牵头的研究团队分别尝试编制了我国的国家资产负债表，其中，马骏（2012）将政府资产负债表作为国家资产负债表的子表，分别从中央和地方政府角度探讨了政府的资产和负债情况；李扬（2012）还重点研究了中国主权部门（广义政府）资产负债表的编制和分析问题；杜金富（2015）分别从狭义政府、广义政府及公共部门三个层次探讨了中国政府资产负债表的编制和分析问题。上述学者分别基于各自编制的资产负债表评价了中国的政府债务风险前景，对政府资产负债表涉及的重大宏观经济问题进行了专题研究，大体分析和预测了政府资产负债表面临的主要风险点。但总体而言，目前国内关于政府资产负债表应用的研究仍显不足，一是没有明确政府资产负债表的应用定位，二是缺乏一套运用政府资产负债表进行宏观经济分析的框架和指标体系，由此导致政府资产负债表的应用价值难以充分发挥。
关于国家治理能力的研究，沿着两条主线展开。一是以公共行政学领域“治理”内涵的演变和批判吸收西方“治理理论”为逻辑起点，形成了“治理（理论）→国家治理→国家治理能力”的研究路线。“治理”概念经世界银行、全球治理委员会使用后得以盛行并被赋予了区别于“统治”的新含义后，形成了西方“治理理论”，主张多主体、多中心的多元化治理甚至“无政府的治理”（Gerry Stoker，1999；J.N.Rosenau，2001），进而又形成了所谓的“善治”理念（Mary Klaus Simoci，1999）。国内多数学者主张对待西方“治理理论”持批判借鉴的态度（方涛，2015；佟德志，2014），认为中国共产党人的国家治理，既区别于传统的治国理政，又区别于西方“治理理论”（王浦劬，2014），当下我国治理的重心仍然须以国家、政府为主体和主导（陈明明，2014），但要借鉴西方“治理理论”（王本刚，2013）。在此基础上形成了国家治理能力的“国家论”，即国家运用制度管理社会各方面事务的能力（韩振峰，2013；刘俊杰，2014），或者国家制度的执行能力（俞可平，2014）。二是以政治学领域的“国家能力理论”为逻辑起点，形成了“国家能力→国家治理能力”的研究路线。国外主要研究国家能力，强调将社会纳入国家能力的分析框架（Theda Scocpol，1985；Joel S. Migdal，1988），并提出了提取、渗透、规制和分配四大国家能力，以及国家制定产业政策推动经济发展的能力、国家的宏观管理能力和应对外部经济危机的能力（Grindle，1996；Haggard ＆ Kaufman，1992）。国内部分学者自十八届三中全会以来，详细比较分析了国家能力和国家治理能力的区别和内在契合（张长东，2014），并将基础性国家能力视为国家治理能力的基本出发点（王绍光，2014），其他学者分别将国家治理能力归纳为“三要素说”、“四要素说”、“综合要素说”等。关于如何推进国家治理能力现代化，国内形成了“发展论”、“制度论”、“文化论”、“价值论”和“技术论”等代表性观点（姚亮，2014）。由此可见，目前国内外关于国家治理能力的研究重点是其内涵、特征及构成，而对提高国家治理能力政策建议的研究，基本停留在总体思路和实现路径等宏观层面，并没有探讨微观的、更具体的手段和方法，导致推进国家治理能力现代化的政策建议缺乏可操作性。
本文拟根据国家治理能力的内涵，结合政府资产负债表蕴含的丰富信息和具备的强大分析功能，在归纳总结政府资产负债表治理功能的基础上，构建政府资产负债表的应用指标体系，为运用政府资产负债表推动国家治理能力现代化的具体实践奠定基础。
二、政府资产负债表推进国家治理能力现代化的理论基础
首先，政府资产负债表推进国家治理能力现代化的历史必然性。财政是国家治理的基础和重要支柱，作为配置公共资源的核心制度，财政安排集政府与市场、政府与社会、中央与地方三大重要关系于一体，牵涉经济、政治、文化、社会、生态文明等多个方面，必然拉动、影响整个社会资源的配置和整体的社会管理，因此，财政体制的改革创新必然成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要推手。构建权责发生制政府综合财务报告制度、编制政府资产负债表作为改进政府预算管理、构建现代财政制度的一项重要内容，自然应该服务于推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。可见，运用政府资产负债表推进国家治理能力的基本逻辑就是“政府资产负债表→权责发生制的政府综合财务报告制度→预算管理制度→现代财政制度→国家治理的基础和重要支柱”。因此，编制政府资产负债表是建立现代财政制度、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。
其次，政府资产负债表推进国家治理能力现代化的现实可行性。政府资产负债表具有丰富的信息含量与强大的分析功能，既基于企业资产负债表而又高于企业资产负债表，而且较现行的预决算报表更具优势。一方面，政府资产负债表与企业资产负债表的主体范畴处于完全不同的层面。企业资产负债表反映的某一时点资产情况和负债情况及财务安全性和经营稳定性均属于某一企业主体，而政府资产负债表的主体是一国政府，其资产和负债均属于国家范畴，资产和负债结合起来评估的是一国政府的整体风险和经济安全性。另一方面，政府资产负债表与预决算报表的会计核算基础不同。预决算报表基于现收现付制，仅能反映政府财政预算收支情况，无法完整反映政府拥有的资源、政府的各类负债，对政府财政能力和财政责任不能进行科学有效的记录、评价和披露，而且预决算报表披露政府财务信息的形式简单且内容有限，对内难以充分支持政府决策，对外透明度不高、难于监督；而政府资产负债表基于权责发生制，不仅突出了资产和负债列报的完整性，反映国家性资产的公允价值以及政府的预计负债，而且能够全面反映政府财务状况、运营情况和履行受托责任情况。因此，政府资产负债表可以使国家治理、政府治理建立在严格的财务制度基础上，政府资产负债表天然具备推进国家治理能力现代化的强大功能。
三、政府资产负债表的治理功能及其作用机理
目前研究国家治理能力的两条路线得出的结论可谓殊途同归，其对国家治理能力的内涵界定与我国十八届三中全会公报提出的“运用中国特色社会主义国家制度管理社会各方面事务的能力”基本相似，而将“中国特色社会主义国家制度”用于管理经济、政治、文化、社会、生态、国防及党建七个方面事务的能力，就是国家治理能力。照此逻辑，国家治理能力自然可理解为由经济领域的市场治理能力、政治行政领域的政府治理能力、社会领域的社会治理能力等七种能力构成的一种综合性能力，从而为推进国家治理能力现代化提供了切入点。从宏观层面看，市场治理能力、政府治理能力和社会治理能力的提升是政府资产负债表可以主要发挥作用的领域，由此形成了政府资产负债表的三大治理功能：市场治理功能、政府治理功能和社会治理功能。其中，政府治理功能属于“自治理功能”，即政府通过资产负债表进行自身建设、自我完善；市场治理功能和社会治理功能属于“他治理功能”，即政府运用资产负债表对市场和社会进行改造和完善。需要说明的是，政府资产负债表的三大治理功能并非孤立存在，而是相互融合、相互渗透、共同处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方三大关系的功能合体，又可体现为微观层面的五个方面。
第一，财务治理功能。一是政府资产负债表用存量指标来反映政府的财务状况，弥补目前衡量政府财务状况主要用流量指标的不足，可以修正仅用流量指标评价政府财务状况得出的看似合理的结论，如用资产变现获取财政收入，虽然流量指标显示收入增加，但存量指标显示资产变少。二是政府资产负债表的资产方可反映政府资产总额及其构成情况，揭示政府在某一时点所拥有的经济资源、分布情况及运营情况；负债方可反映政府某一时点的负债总额及其结构，揭示政府近期与未来需要支付的债务数额、偿债紧迫性和偿债压力大小。三是根据政府各个部门的资产、负债及净资产情况，重点关注出现负的净资产的部门，同时可以了解哪些部门有可出售或划拨的正的净资产，以便特定时间用来解决其他部门的负的净资产问题，由此可以提高改善整个政府的资产负债管理能力。
第二，绩效评价功能。政府资产负债表可以为评价政府绩效提供定量化的指标依据，而政府绩效评估是推动政府改革的有效治理工具。从国内外政府绩效评价的实践来看，定量化评价指标不可或缺，但目前我国政府绩效评价发展的瓶颈就是缺乏定量化信息。政府资产负债表通过直接而全面地反映公共资源的使用状况，满足了政府绩效评价追求政府公共财务资源使用的经济性、效率性和效果性的需求，成为政府绩效评价最为重要的信息平台之一；它不仅能提供一般性的政府绩效信息，而且也能够满足注重政府管理过程绩效评价的信息需求；政府资产负债表部分信息的公开，可为社会公众监督政府经济行为、评价政府绩效提供便利。运用政府资产负债表评估政府绩效的一个重要应用是助力地方债发行，即地方政府需要向发债评级机构、社会公众公布其政府资产负债表的部分信息，方可获得信用评级进而成功发债，这也可以提高地方政府的财政透明度，使地方政府的融资方式逐步规范化、透明化。
第三，科学决策功能。政府资产负债表可以为政府部门提供丰富的政府财务信息，便于政府部门做出最大程度上贴合实际的决策，而不仅仅是依赖经验和直觉做出，公共决策的科学化将有更为坚实的保障。主要体现在三个方面：一是可以摸清政府的家底，全面衡量政府掌控资源的规模，进一步理清政府与市场的关系，为制定治理市场的相关决策提供依据；二是能够客观评价中央和地方财政的分配关系，政府资产负债表从根本上体现了政府间财政关系进一步调整所需要划分的财力总量和层次，为理顺中央和地方收入划分、建立事权和支出责任相适应的制度、发挥中央和地方两个积极性奠定基础；三是有利于提高政府预算的公开透明度，并为经济运行分析提供基础数据，提高宏观经济决策的科学性和前瞻性；四是根据政府资产、负债及净资产等存量指标解构各国经济结构及体制特征，可以揭示一国经济发展方式转型面临的问题，进而启示未来经济发展的方向，为制定科学的经济发展政策提供参考。
第四，危机监控功能。经济、金融危机是当今社会不可回避的话题，而债务危机已经构成现代经济危机的基本要素，政府资产负债表为应对债务危机、经济危机提供了更多的治理资源。一是通过分析部门间资产负债表之间的内在联系，监测某一时点上各经济部门详细的资产负债情况，评估每个部门的偿债能力、举债筹资能力，并且发现各部门之间是否存在结构错配、货币错配以及期限错配，了解政府经济运行情况及在对外经济关系中所处的债权或债务地位，发挥“显微镜”式的监测功能；二是运用政府资产负债表可以还原债务危机发生的真相，综合考察政府资产负债表的资产方和负债方，可据以追溯债务危机的根源、跟踪债务危机蔓延的路径和进程，进而有效地还原危机发生的过程，呈现危机的真相；三是运用政府资产负债表可以重新解读经济和金融危机，了解导致危机产生的资产负债表冲击的来源及强度，进而在危机期间，为政府探讨应对危机的策略提供参考。
第五，风险预警功能。我国正处于“现代化进程中的转型风险期”，国家治理能力建构的基本出发点应该是认知转型风险，而政府资产负债表是认知预警风险的重要工具。一是将政府资产负债表的资产方和负债方结合起来，可据以全面衡量一国的政府风险，深入分析风险形成机理、传导机制及其对宏观经济的深刻影响；二是运用政府资产负债表可以预测未来债务风险及其发生的可能性，显示很多短期内看不见的风险，即在政府资产负债表的基础上，通过构建债务可持续模型来预测地方债、养老金缺口、环境和医疗等引发的风险及其将会发生的时点，将中短期经济政策的长期成本显性化，将结构性因素变化导致的长期成本显性化，发挥“望远镜”式的预测功能；三是在政府资产负债表的基础上，可根据负债率、偿债率、应付款与现金资产之比等指标来设定监控和干预的“触发”底线，由此建立上级政府对下级政府的风险预警体制，降低地方政府债务风险发生的可能性。
四、“治理”导向下政府资产负债表的应用指标体系
从目前国内学者关于政府资产负债表的研究情况看，由于马骏（2012）仅探讨了中央和地方政府的资产和负债情况，并未实际编制政府资产负债表，而李扬（2012）编制的中国主权资产负债表实际上与杜金富（2015）编制的公共部门资产负债表，在主体范围上大体相当，因此，这里主要基于后两种政府资产负债表的基本框架构建应用指标体系。具体来说，政府资产负债表主要包括政府资产、政府负债及平衡项三大部分。资产分为非金融、金融资产两大类，负债仅为金融负债，平衡项包括净资产、净金融资产及对外净资产三项。其中，非金融资产包括；非经营性资产（行政事业单位的国有资产）、非金融企业国有资产、非上市公司权益、存货及国土资源性资产（土地储备）等；金融资产及负债具体包括：对外资产/负债、货币和存款、债务性证券、贷款和贷款性质的金融产品、股票和其他权益、保险技术准备金、金融衍生工具与雇员股票期权、其他应收/应付账款等。
比照企业资产负债表的分析方法，可将政府资产负债表的分析应用指标划分为单项指标和关联指标两大类。单项指标主要包括政府总资产、金融资产、总债务水平、净资产及净金融资产等。其中，金融资产因其较强的可变现能力而成为政府对付财政危机的一道重要防线；净资产等于总资产减去总负债，用来衡量总资产全部变现后能否覆盖全部负债；净金融资产等于金融资产减去总负债，用来衡量短期内非金融资产无法变现的情况下，金融资产能否覆盖全部负债，净金融资产比净资产能更有效地衡量政府资产负债表的稳健性。以上均为时点性的单项指标，若对各单项指标的变化情况进行分析，可以形成趋势性的单项指标，如政府总资产增长率、金融资产增长率、债务增长率、净资产及净金融资产增长率等。
关联指标主要包括：一是政府整体负债率，即政府的资产负债率，等于政府总负债与政府总资产的比值，可以反映政府的长期偿债能力，如果政府整体的资产负债率不断上升，很可能是由于政府资产形成对债务融资的依赖有所上升，净资产的增长跟不上总资产和总负债的增长速度，债务风险相应提高，这就表明经济运行的质量和效益偏低，政府的长期偿债能力将有所减弱；二是资产与负债的期限结构，如果用短期债务进行长期投资，一旦短期债务无法继续就会出现支付危机，典型的案例是地方融资平台大规模地用短期贷款来投资建设周期长的基础设施项目就会引发违约风险；三是金融相关比，即政府金融资产与非金融资产的比率，可以刻画政府的经济结构特点；三是存货在总资产中的占比，非金融资产中的存货如果激增，既可能是一种基于经济复苏预期的积极型存货增加，也可能是迫于产能过剩的被动累计存货增加；四是政府杠杆率，即政府总债务水平与GDP的比值，可以更全面、更直接地揭示政府的债务压力与风险水平；五是GDP的资产贡献率，即政府净资产的增加额与GDP的比值，如果持续低于1，则表明并非全部的GDP都会形成真正的财富积累，可以评价GDP增长的质量；六是中央政府与地方政府的资产结构，反映中央与地方政府间的基本关系。
如果按照上述指标自身的含义，并结合政府资产负债表的治理功能进行分类，即可初步构建“治理”导向下政府资产负债表的应用指标体系（见图2）。具体来说，反映政府资产负债表财务治理功能的指标包括政府总资产、债务总水平、政府净资产等时点性的单项指标和政府整体负债率等关联性指标。反映政府资产负债表绩效评价功能的指标类似于企业的营运能力指标和发展能力指标，既包括政府总资产中的金融资产占比、库存占比、固定资产占比、应收款项占比及金融相关比等结构性指标，又包括总资产增长率、金融资产增长率、净资产增长率、净金融资产增长率及GDP的资产贡献率等趋势性指标。反映政府资产负债表科学决策功能的指标范围较广，主要包括政府资产结构、中央政府与地方政府的资产结构、存量指标的国际比较等。反映政府资产负债表危机监控功能和风险预警功能的指标类似与企业的偿债能力指标，既包括反映短期偿债能力的净金融资产和反映长期偿债能力的资产负债率，也包括资产与负债的期限结构和政府部门杠杆率等。
五、研究结论及进一步研究方向
本文根据国家治理能力的内涵界定，在深入挖掘政府资产负债表所蕴含的丰富信息和强大的分析功能的基础上，分别从宏观和微观层面、自治理和他治理视角归纳总结了政府资产负债表推进国家治理能力现代化的多种功能，即宏观层面的政府治理功能、市场治理功能和社会治理功能，微观层面的财务治理功能、绩效评价功能、科学决策功能、危机监控功能和风险预警功能，并根据微观层面的五大功能，构建了国家资产负债表的应用指标体系，为运用政府资产负债表推进国家治理能力现代化奠定了基础。运用本文构建的应用指标体系具体分析现实经济中的若干重大治理问题，是下一步的研究任务，如通过政府的存量“家底”认知当前的风险，通过考察政府资产、负债总量及结构的长期变动趋势，透视经济运行的体制特征，为相关经济改革决策提供参考等。
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