北京行政学院

 

    内容提要：现代化的本质是理性化以及对于理性的不懈追求，治理现代化在本质上意味着政府对于治理合法性和治理有效性的更高追求，而信息以及政府信息公开对于这两个方面都有着根本性的意义。财政信息公开在政府信息公开中有着特殊的重要性并且是相对其他领域在公众和政府之间存在较强张力的领域。2008年“4万亿投资计划”中财政信息公开的迷局等四大典型案例，分别反映出政府信息公开不同程度存在法制不到位不配合、体制不公正不权威、机制不直接不顺畅、内容不客观不细化等四个方面的普遍性问题。为更好地融入、服务和促进治理现代化，政府信息公开需要在三个方面有实质性改进：一是形成以公开为导向的法制、体制、机制保障；二是摒除短期功利取向，探索主动公开的负面清单管理，充实政府信息公开内容；三是在政策民主中实现高等级的政府信息公开。

    关键词：政府信息公开  治理现代化  财政  案例

 

    一、引言

    自党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标以来，在国内迅速掀起了治理现代化的研究热潮，涌现出了一批有价值的研究成果。但目前仍然缺乏对于一些具有学术接续性的重要基本理论问题的深入研究。这其中之一便是半个世纪以前现代化理论的代表人物戴维•E.阿普特提出的关于“信息与现代化”关系的重大论断。^[1]如果没有对于这一问题的深刻认识和理论澄明，实践中的政府信息公开乃至整个治理现代化就会很难有真正的进步，甚至会走弯路。

    本研究从信息与治理现代化的关系入手，初步探讨了政府信息公开之于治理现代化的理论意义。进而按照短板逻辑，以2007年“政府信息公开元年”为起点，选取了政府信息公开领域中相对于其他领域具有特殊重要性并且在政府和公众之间存在较大张力的财政信息公开的四个典型案例，通过抽丝剥茧式的分析，得出其中存在的突出问题，以图对如何更好地推动整个政府信息公开工作有一个系统的认识。

    案例选取的典型性体现在五个方面：一是有确凿公开资料的重大财政案例；二是覆盖了包括收入、支出、债务和预算在内的财政活动的全领域；三是既有跨时期案例，又有重要时点案例，既有早期案例，也有近期案例；四是既有涉及主动公开的案例，也有涉及依申请公开的案例；五是四个案例各自反映的主要问题与政府信息公开工作的四个方面是一一对应的。因此，案例的选取具有代表性和普遍性。

    二、政府信息公开之于治理现代化的理论意义

    在20世纪60年代初，戴维•E.阿普特在其重要著作《现代化的政治》一书中作出了一条五十年后的今天读起来仍颇感震撼的著名论断：“我的假设是，高度发达的工业化国家将经历一场巨大的变革——一场信息革命。我的进一步假设是，这场信息革命将显示出我们目前未知的巨大威力和影响。”^[1]在现实信息技术处于起步阶段，甚至网络还没有出现的当时，阿普特之所以具有如此深远和卓越的理论敏锐性，就在于他把握住了信息之于现代化的本质意义。虽然阿普特并没有充分展开这一思想，但仍然为世人提供了重要的理论启示。

    (一)治理现代化的本质

    现代化的本质是理性化以及对于理性的不懈追求，而理性的发展分别在价值层面和工具层面展开。价值理性解决秩序的问题，而工具理性解决确定性的问题，单纯任何一方都不足以导致和保障现代化的变革。与之相对应，治理现代化在本质上意味着政府对于治理合法性和治理有效性的更高追求，这一追求是与人类政治文明发展的总体趋势相适应的。合法性与有效性是评判治理水平的两个性质不同的维度，两者缺一不可并且不能相互替代。合法性意味着更高的透明度，更大的参与性以及更强的回应性，是一种价值维度；有效性意味着更优化的资源配置或更高的工作效率，是一种技术维度。根据两个维度不同状况的搭配关系，人类社会治理状态在理论上存在如表1中所示的四种类型。

    现代化的发展必然带来信息时代，也必然需要信息时代。特别是对于治理现代化而言，信息新技术一方面大大提高了人们对于治理合法性与有效性的预期和要求；另一方面也为实现这种预期和要求提供了技术上的可能。

表1  治理状态的四种类型

 

    (二)信息与政府信息公开之于治理现代化的根本性意义

    政府治理依政策而展开，对于治理现代化而言，信息是达成政策合法性必经的终极途径。政策合法性有三个层次：第一级为绝大多数都支持政府政策，做到这个很难；第二级为绝大多数都理解政府政策；第三级为绝大多数都默认政府政策。现实的目标是追求理解层次的合法性。为什么人们能够理解政府政策，即使在自身利益受损的情况下？无非两种情况：一曰概率平等，这次我吃亏，没关系，还有下次呢；二曰代际平等，即使次次吃亏，也没关系，为儿辈、孙辈创造美好的未来也值。再进一步，社会良性的流动性奠定了理解层面合法性的根基，而阶层固化是该合法性的大敌！那么，通过什么机制才能达成理解呢？利诱之(经济)、威逼之(强制)、运迫之(自然)皆不成，唯有民主之(信息+话语)。

    对于治理现代化而言，信息也是提高有效性的一项重要资源。政府治理是通过公共政策进行的，离不开人、财、物、信息、时间、技术和权威这七大要素。充分与有效的信息意味着确定性，意味着在达成政策目标方面可以有更高的效率。

可见，无论是对于治理的合法性，还是对于治理的有效性，信息都有着根本性的意义，而这一意义的实现，首先需要处理好政府信息与个人信息之间的矛盾关系。对于个人而言，治理意味着个人自由一定程度的让渡，治理的扩张在带来现代化的同时，也带来了个人自由被侵害的风险，因此要通过一方面保护个人隐私(信息)、一方面公开政府信息以防范这种风险(政府信息公开是对政府强权的最有效约束)；对于政府而言，现代化的治理要求政府一方面在输入端提高信息生产能力，一方面在输出端通过信息公开提高信息服务能力。当然，政府信息公开有两个客观限度，一个是国家安全，另外一个是个人自由，具体情况见表2所示。

表2  政府信息公开的限度

 

    (三)财政信息公开在治理现代化中的关键性意义

    财政信息公开在治理现代化中的关键性意义除了上述一般意义上政府信息公开的重要性之外，还取决于财政在治理现代化中的特殊重要性。财政是政府活动的货币表现，由收入、支出、债务和预算四大活动组成。财政收入体系是政府活动的成本分摊机制；财政支出的规模和结构集中体现着政府职能；预算制度一方面规定着政府收支，一方面决定着国家机构之间、国家与社会之间以及各级政府之间的基本经济关系，所以又被成为经济宪法。财政因素从来都是决定国家安危以及改革发展前途的关键因素，同时涉及微观、中观与宏观问题。正是在此意义上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》单独论述了财政的重要地位：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

    三、政府信息公开中存在的主要问题：基于典型财政案例的考察

    系统地讲，政府信息公开包括法制、体制、机制以及内容四个方面的工作。我国政府信息公开自2007年从政务公开工作中独立出来，取得了长足的进展和显著的成绩，但也存在亟待解决的问题。由于具有特殊重要性，财政信息公开在公众和政府之间存在相对明显的张力：一方面，公众对于财政信息有着更高的公开诉求；另一方面，政府在财政信息公开领域相对保守。可以说，财政信息公开工作是政府信息公开工作中的短板，政府信息公开中存在的主要问题在财政信息公开领域均有着较为突出的表现。因此，通过对分别涉及法制、体制、机制以及内容这四个方面的典型案例的分析，从财政信息公开领域的问题入手，有利于对政府信息公开中存在的普遍性问题以及如何更好地推进这项工作进行全面、深入和准确的把握。

    (一)法制存在不到位、不配合的问题——2008年“4万亿投资计划”中财政信息公开的迷局

    2008年9月以来，世界经济金融危机日趋严峻，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，国务院于当年11月5日召开常务会议，确定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施。据初步匡算，实施该十项措施所涉及工程建设，到2010年底约需投资4万亿元(称“4万亿投资计划”)。为加快建设进度，会议决定，2008年四季度先增加安排中央投资1000亿元，提前安排2009年灾后重建基金200亿元，带动地方和社会投资，总规模达到4000亿元。

    4万亿投资计划受到广泛的社会关注，公众通过多种渠道向财政部和国家发改委提出了公开有关具体情况的要求，并在2009年3月初的两会前形成了一个舆情热点。由于政府预算和基建项目是按年度安排的，４万亿元投资计划(注意时间跨度为两年多)所涉及2009年的投资安排需要在全国人大审查批准后，才能向社会公布；并且所涉及2010年的投资安排尚未确定，因此无法公开。因此，当时(2009年3月初的两会前)公众对于有关信息公开的诉求是无法满足的。实际上，公众由于缺乏专业视角，在此过程中聚焦的基本是伪信息公开问题，却忽略了一个关键的财政信息公开的问题，即2008年四季度所追加的1000亿元中央投资的具体情况是否需要以及如何进行信息公开。正是在这一问题中，我们看到了政府信息公开在法制方面存在的普遍性问题。

    从任何一般的、显然的意义上来讲，在2008年年底追加1000亿中央投资都属于对2008年年初由全国人大审查并批准的中央预算的重大调整。由此引发两个前后衔接的具体问题：一是这一调整是否需要经过立法机关的审查和批准？二是这一调整的具体安排是否应当主动公开？

    财政信息的公开以政府向立法机关作出解释说明为前提，这一前提受《中华人民共和国预算法》(1995年1月1日起施行)规定。虽然预算法第十二条第二款规定全国人大常委会审查和批准中央预算的调整方案，但却对什么是“预算调整”采取了差额管理的原则，即预算法第五十三条“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”也就是说，虽然2008年年底追加了1000亿的中央投资，但只要年度实际总支出减去年度实际总收入的数额不突破年初预算确定的差额水平，就在法律意义上不视为预算调整，因而也就不需要经过立法机关的审查和批准。实际上，要做到这一点对国务院来说是较为容易的，因为基本上每年的实际财政收入都会大于年初的预算数(存在超预算收入)，比如说，2008年中央财政收入的实际数额是33626.93亿元，而预算数额为32531.72亿元，超预算收入为1095.21亿元。可见，正是由于超预算收入的客观存在以及差额管理的法律规定，使得显然的支出追加不作为预算调整并解除了国务院主动向立法机关作出解释说明的义务。虽然经过长期准备和艰难拉锯，2014年8月31日通过了全面修订的预算法，其中对预算调整进行了复杂的规定，但仍然没有彻底解决这一问题。

    财政信息的公开以政府向立法机关作出解释说明为前提，但并不意味着经过立法机关审查并批准的有关财政信息就一定会向社会公开。实际上，修订前的预算法并没有对财政信息公开作出明确要求，我国财政信息公开状况的改观是以2007年《中华人民共和国信息公开条例》的公布为标志的，该条例第十条将“财政预算、决算报告”明确为重点主动公开的政府信息。但是，就上述案例所涉及问题而言，仅依据条例还难以推动有关信息的实质性公开，因为条例对非常态、临时性的预算调整以及宏观调控措施并没有作出主动公开的明确要求。可见，由于预算法和政府信息公开条例在具体规定上的不到位以及在财政信息公开上缺乏配合，造成2008年“4万亿投资计划”中财政信息公开的迷局——在道理上应当主动公开的信息依据法律法规却是不需要公开的。

    (二)体制存在不公正、不权威的问题——民航发展基金征收依据的合法性之争

    为规范民航发展基金征收使用管理，促进民航事业发展，财政部根据国务院有关批示要求制定了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》。该办法于2012年4月1日起施行，同时废止原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的有关规定。由于该办法的依据是“国务院有关批示”，表述较为模糊，因而引起公众的质疑。

    2012年5月16日，律师王录春以公民个人身份向财政部申请公开国务院批准文件。2012年5月29日，财政部作出2012(年)第15号总第121号《政府信息公开告知书》。告知书称：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于实施中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》等有关规定，你所申请的信息不属于依申请公开政府信息的范围。”王录春不服，于2012年7月17日向财政部申请行政复议。2012年9月5日，财政部作出《行政复议决定书》(财复议[2012]25号)，维持了原来所作的行政决定。随后，王录春向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。2013年7月29日，王录春诉财政部不履行政府信息公开义务、不公开民航发展基金的国务院批准文件一案，在北京市第一中级人民法院公开开庭审理。在一审开庭时，财政部的委托代理人辩称原告王录春申请公开的政府信息涉及国家秘密，并向法院提交了3份保密证据，但法院认定财政部提交的3份保密证据与案卷不具有关联性因而不予采纳。判决结果是：财政部败诉。撤销财政部作出的《政府信息公开告知书》，财政部自判决生效之日起于法定期限内对原告王录春的申请重新作出处理。败诉后，财政部又重新作了答复，但仍以涉及国家机密为由拒绝公布。无奈之下，王录春再次将财政部诉至法院。2014年7月2日，北京市一中院公开审理此案。财政部的抗辩理由依然与之前相同：征收依据系国家秘密，不予公开。法院审理后没有当庭宣判该案。此案至今没有下文或者没有公开结果。

    上述案例表象是财政信息公开的诉求，但实质是在质询民航发展基金征收依据的合法性。由于(一定程度、一定范围内)公开依据是判断依据是否合法的前提，因此信息公开在这一过程中具有了关键性。其中在三个方面的突出问题集中反映出财政信息公开的体制缺陷：一是由谁来确定秘密，二是由谁来裁定秘密确定的正当性，三是如何化解“秘密悖论”？

    在国家秘密确定的问题上，根据《中华人民共和国保守国家秘密法》，国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密行政管理部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定；而机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除工作。对于政府信息公开而言，这是一种非常不公正的定密体制，造成绝大多数情况下都是由信息生产方(同时作为信息公开方)自己来确定信息是否涉密，这对于政府信息公开工作的消极意义是显而易见的。在国家秘密裁定的问题上，保密法规定了“机关、单位对是否属于国家秘密或者属于何种密级不明确或者有争议的，由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定。”实际上，这是一种笼统和保守的规定，对于绝大多数财政信息的定密而言，更加权威的裁定机关应当是人大机关。此外，即使确属国家秘密，也会出现“秘密悖论”：即受制于行政诉讼法，由于司法过程能够接触到国家秘密的法院无权对依据该秘密征收民航发展基金的合法性作出判定从而给公众一个明确的交代；或者在发现所谓国家秘密与征收民航发展基金的依据不具有关联性的情况下，也没有办法对问题的解决作出实质性的判决。

    由此可见，我国财政信息公开在体制上存在不公正、不权威的问题。这一问题在其他领域的政府信息公开中也是普遍存在的。体制不但没有形成一种有利于政府信息公开的保障，反倒是造成了很多方面的障碍。

    (三)机制存在不直接、不顺畅的问题——地方政府债务处理信息公开的碎片化

    根据审计署发布的《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。由于地方政府性债务偿还压力巨大，为防范和化解财政金融风险，国务院在预算法修正后，于2014年10月2日发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制，同时，坚决制止地方政府违法违规举债。对于甄别后纳入预算管理的存量债务，该意见提出的基本解决思路是各地区可申请发行地方政府债券予以置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

    在截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的存量债务中，2015年到期需偿还18578亿元的情况下，财政部经国务院批准，于2015年3月初下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。但低利率导致市场吸引力不足，债券发行工作进度并不理想，财政部、中国人民银行、银监会于是在5月中旬联合印发了《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》。该通知一方面要求定向承销；一方面允许符合条件的地方政府债券纳入部分货币政策操作的抵(质)押品范围以及商业银行质押贷款的抵(质)押品范围，并按规定开展回购交易。通俗来说，就是允许商业银行使用所购买地方政府债券作为从央行获得各种低息贷款的抵押品，以提高定向承销的可接受性。

    上述过程中“1万亿元地方政府债券发行任务的下达”以及《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》作为两条关键信息在公开中的状况暴露出我国财政信息公开在机制上不直接、不顺畅的问题。具体表现在以下三个方面：

   一是信息是迂回发布的，相关信息的报道是媒体先于政府。比如说：财政部下达1万亿元地方政府债券发行任务的信息是由《中国财经报》在2015年3月16日报道的，财政部自己在官方网站上也只是引用了这一报道；还有《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》也是媒体先行报道了部分信息(甚至通过一些外媒报道的渲染，有了神秘的色彩)，而财政部仅在其官方网站上由财政部新闻办公室发布了一则简短的新闻。要知道，具有高度市场敏感性并且公开实施的有关财经政策的信息先由媒体在小范围内掌握而不是由政府首发以使同时周知，有可能带来市场利益分配的重大调整，这对于公众是非常不公平的。

    二是信息发布是不完整的。关于“财政部1万亿元地方政府债券发行任务的下达”和《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》这两则关键信息至今没有完整的文件公开。而根据2015年4月21日发布的《国务院办公厅关于印发2015年政府信息公开工作要点的通知》，“按照地方政府债券发行有关规定，及时准确披露相关信息”属于财政部牵头落实的重点领域信息公开事项，并被明确要求进一步扩大公开范围，细化公开内容。

    三是权威发布渠道较为单一。比如说，按照操作程序，在向地方下达债券额度前，财政部专门向全国人大有关机构进行了沟通报告，下达债券额度后，又及时向全国人大有关机构进行了报备。应当说，全国人大是掌握完整信息的，但在其官网上也只有外部新闻报道的。

    在主动公开之外，依申请公开在机制上更是缺乏便捷的途径，至今仍然以书面形式当面提交为主，严重滞后于政务信息化可以达到的水平，也与公众在其他政府服务领域的体验存在明显的落差。

    (四)内容存在不客观、不细化的问题——2007年以来政府支出走向功能分类的信息公开玄机

    2006年2月10日，财政部印发了《政府收支分类改革方案》，决定自2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革，改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。财政数据(特别是财政支出)的编报方式以及预算呈现结果由此发生了历史性的重大变化。

    改革以前(2007年以前)我国财政支出分为一般预算支出、基金预算支出、债务预算支出。其中一般预算支出按“基建”、“事业费”、“行政管理费”等性质分类，类下按主要部门和行业设款。

    改革以后，设置了政府支出功能分类科目和支出经济分类科目。其中：支出功能分类设类、款、项三级，类级科目包括“一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出”等17类；支出经济分类设类、款两级，类级科目包括“工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷记产权参股、其他支出”等12类。可见，支出功能分类是按照支出所服务政府组成结构和职能结构区分的，人为定义的痕迹明显；而支出经济分类则是按照支出的具体用途划分的，更接近原始数据。

    按照当初的改革设想，财政部应当基于支出功能分类和经济分类同时编报两套预算报表，但是后来的预算呈现结果表明，财政部只公开了基于支出功能分类的预算报表，并且只公开到粗略的类级科目。由此产生了一个较为严重的问题，这一问题在“行政管理费”这一科目的变化中得到了集中体现：改革以后，“行政管理费”便从我国财政数据中永久性的消失了，因为根据支出功能分类，原来的“行政管理费”分散进入了所属的政府支出功能领域。也就是说，在没有细化或缺乏经济分类对照的情况下，某类功能支出中的政府成本结构是无法得知的。由此也就衍生出一种奇怪的现象，就是自2007年以后，政府可以非常高调的宣布年度财政支出的极高比例用于公共服务支出。殊不知，在内行人士来看，这主要是分类口径发生了根本性的改变。以至于这些年来，政府和民众之间长期纠缠于“三公经费”这样脱离预算科目的非常不规范的问题，发生了很多无效的对话，造成了很多争议和模糊性认识，对政府形象带来消极和负面的影响。比如说今年两会期间财政部长在回应记者关于三公经费的问题时竟然爆出“胡扯”。实际上，双方的认识根本就不在一个客观标准上，何谈理性的对话？

    控制了标准，也就控制了一切。正是在对上述问题有了深刻体会和认识的基础上，全国人大常委会在2014年预算法的修订中，有针对性的进行了重点修改。因此也就有了第十九条的修改以及新增的第四十六条，特别是第四十六条明确规定：报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。于是在2015年两会后，根据1月1日起施行的全面修正的预算法，财政部较2014年多公布了4张预算表格，分别是：2015年中央本级基本支出预算表、2015年中央对地方税收返还和转移支付分地区预算汇总表、2015年中央本级国有资本经营支出预算表、2015年中央对地方国有资本经营转移支付预算表。其中以“2015年中央本级基本支出预算表”最为引人注目，因为此表是2007年以来“行政管理费”消失后对政府行政支出的首次预算公开。

    四、系统推进政府信息公开，助力治理现代化的建议

    以财政为典型代表的政府信息公开中存在的上述问题，其本身就是治理不良的重要表现，也对治理现代化带来了前提性的制约。为治理现代化之大业计，需要在以下三个方面有实质性改进：

   (一)形成以公开为导向的法制、体制、机制保障

    要站在治理现代化的高度上，全面检视不利于政府信息公开的法制、体制、机制障碍，形成以公开为导向的整体制度保障。

    在法制方面，只有法律法规对政府信息公开的规定到位并且相互之间衔接配合，该项工作才有可能前进，这在预算法修正前后即为明证。因此，除了对政府信息公开条例进行完善或者法律化以外，要结合近期国务院部署开展文件清理工作的机会，对不直接涉及国家安全的各政府工作领域的法律法规进行以信息公开为导向的再造。

    在体制方面，要明确立法机关、行政机关和司法机关在政府信息公开工作中的体制性关系，并在原有推动政务公开工作的体制基础上，建立和强化包括领导机构、办事机构、工作机构、地方机构及专家组在内的组织体系，形成一个公正、权威的政府信息公开体制。

    在机制方面，要拿出当前行政审批制度改革的力度来，明确责任关系、优化工作流程、改进办事方式，形成直接、顺畅的政府信息公开机制。特别是要将公民申请公开政府信息作为政府的信息公共服务，纳入办事大厅和网上办理。彻底改变在信息时代申请信息公开还需沿用原始方式的不合理现象。

    (二)摒除短期功利取向，探索主动公开的负面清单管理，充实政府信息公开内容

    目前，政府信息公开仍然是一种明显的短期功利取向。在政府一方，体现为尽可能不公布原始数据，而用经过“无害化”加工处理的信息来应付了事，或者只是把信息公开工作当作推动其他方面工作的一种手段，势必造成信息公开的碎片化。在公众一方，依申请公开则要求申请人必须出于实际需要，此外也出现了一些滥诉的现象。实际上，这种滥诉现象从根本上来说是由于政府信息公开的短期功利取向造成的，即政府信息公开并不是一种常态，而是公民个人与政府之间的交易。一方面公众对于主动公开的政府信息觉得不解渴，一方面设置依申请公开的政府信息类别本身在逻辑上就是站不住脚的。既然有些公民个人可以通过各种费劲和难受的合法方式得到，为什么不乐见让一般公众也共同享有？这有悖于政府信息资源的公共属性，也有悖于“以公开为常态、不公开为例外”的原则。

    因此，可在适当的领域大幅压缩甚至取消依申请公开政府信息类别，探索主动公开内容的负面清单管理，从而对上述问题有一个釜底抽薪式的解决。当然，这一方面需要政府适应治理现代化的新常态，积极转变心态，解除戒备心理，一方面也要引导和培育公众更为理性和有序的参与。

表3  政策评估和政策学习偏好模型

 

    (三)在政策民主中实现高等级的政府信息公开

    所谓政策民主，就是允许公民通过科学的民主方式有序参与政策过程。主要有四大方式：一是政策调查，其关键在于调查样本的代表性；二是政策咨询，其关键在于作为咨询对象的专家来自多学科多流派并且确有真知灼见(百家争鸣)；三是政策听证，其要害在于各方利害关系人在政策过程的关键环节进行公之于众的对话与辩论；四是政策协商，主要适用于小范围事务。可见，从一开始能够参与政策过程，而不只是一知半解地了解一些政策过程的信息产品，必将一方面倒逼和促进政府提升其治理能力，一方面有利于公众更为直观、深入地接触真实的政府信息，实现治理合法性与有效性的有机统一。这在效果上必将带来一种高等级的政府信息公开状态——政策社会学习。如表3^[2]所示，社会学习是政府能力提升以及政府与社会互动关系改善同时实现条件下政策学习的最高等级，而政策民主中的政府信息公开显然有利于促成这一理想状态的实现。

 

参考文献：

〔1〕[美]戴维·E.阿普特. 现代化的政治[M].陈尧译.上海：上海人民出版社，2011：320.

〔2〕David E. Apter. The Politics of Modernization. Trans. by Chen Yao. Shanghai: Shanghai People’s Publishing House，2011.pp320.

〔3〕迈克尔·豪利特，M·拉米什.公共政策研究：政策循环与政策子系统[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2006：306.

〔4〕Michael Howlett，M. Ramesh. Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems. Beijing: Shenghuo-Dushu-Xinzhi Joint Publishing Company，2006.pp306.