卢洪友、张  楠/武汉大学

内容提要：现代国家治理普遍采取的是政府、市场与社会“三维”合作共治制度安排，在政府责任清单里列举的只是市场与社会不能有效处理的公共事务，即所谓政府事权及支出责任。在此基础上，大国治理中通常要将政府事权及支出责任在政府不同层级之间加以具体划分，并保持事权与支出责任相适应、相匹配，进而分享税收、实施均等化转移支付，建立起规范稳定的分税制体制。在上述逻辑链条中，合理划分政府间事权及支出责任是分税制体制的根基。中国现行分税制体制是在1994年以提高“两个比重”为目标建立的，迄今已过去了20多年，期间，中国的经济社会结构已发生了深刻变化，财政体制则基本上没有什么变化，使得政府间事权与支出责任错配以及由此衍生的诸多财政风险日益显现，削弱了财政治理能力，由错配转为匹配是亟待研究解决的重要问题。

关键词：财政治理能力  事权  支出责任  错配  匹配

一、引言

随着中国经济持续快速发展以及经济社会结构的深刻变化，国家治理能力提升相对滞后的矛盾日益凸显，这在相当大程度上反映在作为“国家治理基础与重要支柱”的财政能力不足上。在国家治理能力与治理体系现代化的内涵中，政府、市场与社会之间的“三维”结构既要明确分工、各司其职，又要相互协调、合作共治。这里包括两个基本层面：横向层面，就是要明确界定政府、市场与社会之间的效率边界，使其互补、而不是越位；纵向层面，就是在划定的政府公共事务“一揽子清单”内，再在各级政府间加以明确、具体划分，并以此为基础在政府间分享税收和实施纵向转移支付。中国现行财政体制是1994年建立的，其目标是提高“两个比重”。20多年已过去了，期间，中国经济持续高速增长，而财政收入又连年大幅超经济增长，国家财政经济能力迅速持续增强，当初设定的改革目标早已实现，税收收入占GDP的比重由改革前的不足10%一路上升到20%，若加上政府性基金收入、国有资本经营收入、社会保障收入等，全口径政府收入占GDP的比重已超过1/3，接近发达国家的水平。但是，“三维”治理主体横向之间的权责边界以及政府间纵向事权及支出责任划分，依然都尚未厘定清楚，横向错配与纵向错配并存，制约着财政治理能力的提升。    

现在理性地看，GDP的高速增长以及财政收入连年大幅超经济增长，都是不可持续、难以为继的，为此付出的高投资、高资源能源消耗、高环境污染、低劳动力成本、低土地成本、低居民消费的代价是巨大的，有些领域，如生态环境是需要几代人来偿还的。中国经济已进入新常态，财政进入新常态也实属必然选择，大致地说：财政收入由大幅超经济增长转为与GDP大致同步增长；财政支出由规模扩张转为结构优化、由经济增长刚性转为兜住兜牢民生性支出刚性、由政府习惯于过宽松的日子转为“紧运行”；由追求年度预算平衡转为跨周期平衡以及由顺周期调节转为逆周期调节；由财政治理的随意性转为规范、法治、透明、高效，等等。作为国家治理基础性制度安排的财政体制，必须适应中国经济与财政的新常态的客观要求，遵循新《预算法》及相关法律，体现“四个全面”战略布局的治国理政理念，在横向厘清政府、市场与社会三者治理责任边界的基础上，纵向厘清政府间事权及支出责任，使其相适应，由错配转为相匹配，为政府间税收分享及转移支付制度构建奠定基础，从而构建起规范、稳定的分税制体制。

    二、事权与支出责任：变迁脉络及错配

    改革开放以来，中国政府间事权及支出责任的调整、变迁大致经历了三个主要阶段，总体上，政府间事权与支出责任划分不够规范、不稳定，上推下卸，横向错配与纵向错配并存。

（一）变迁脉络

1.1978年-1993年以“减税放权让利”为目标的改革。在计划经济体制下，政府替代了市场、政府替代了社会、公共部门替代了私人部门、中央政府替代了地方政府，中央统收统支、高度集中，付出了巨大的经济效率代价。1978年开启的渐进式市场化改革进程，以财政为突破口，并从“减税放权让利”切入，在国民收入分配结构的调整中，降低政府收入份额、扩大企业份额，降低中央政府份额、扩大地方支配份额，实属必然选择。其中，后者通过1982年修改的《宪法》赋予了法理基础：中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

现在看来，那时中央政府将事权、支出责任及财力下移，带有很大的随意性。其原因：一是政府与市场的边界处于一种模糊状态，地方政府提供地方性公共品的事权范围也就不可能明确界定。由于地方政府官员能从地方经济增长中获益更多，地方政府更像是一个大型的国营企业，以获得辖区内最大的经济利益为目标，即：“地方政府呈现出商业公司的许多特点，官员们扮演着类似董事会的角色”（Qi，1992）。二是因为中央与地方事权难以清晰划分，中央实际上承担了部分地方政府的支出责任，中央财政收入增速与地方财政收入增速比例失衡，导致中央靠地方上解过日子，中央与地方的财政关系一直处于对收入基数的讨价还价博弈之中，中央宏观调控和行政管理能力被削弱，地区间经济、社会、财政发展差距不断拉大。

2.1994年以“两个比重”为目标的改革。为了增强中央宏观调控能力，1994年以提高“两个比重”为目标进行了分税制改革。这一时期大致分为三个阶段：1994年-1998年，通过中央税、地方税与共享税的划分，提高了中央财政收入，使其具备宏观调控和平衡地区间财力差距的能力；1999年-2003年，政府开始增加对基本公共服务的投入，并渐进式地向广大农村居民覆盖，公共财政体系初步建立；自2004年起，服务型政府及公共财政体系作用范围及力度越来越大，民生财政概念被提及并采用，政府财政支出逐步向公共教育、公共卫生、公共文化、社会保障、环境、就业服务等民生领域倾斜，基本公共服务均等化成为政府施政的目标之一。这一时期，中央政府继续将事权与支出责任下放。在政府与市场边界方面，虽然政府特别是地方政府仍然过多地干涉资源初始配置，但服务型政府职能得到初步确定。1994年《预算法》第30条至32条为中央、地方的事权与支出责任划分提供了原则性法理依据，[①]但在政策性文件中缺少明确界定。中央财政支出责任定位为“国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出”，地方财政支出责任定位为“本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出”。[②]由于具体事权划分不明确，在实践中，中央政府支出责任不断下移，地方政府承担了巨大的促进经济发展与提供公共服务的财政负担，导致地方政府特别是基层地方政府长期处于“紧运行”之中，土地财政、地方性债务等一系列财政经济风险不断积聚。

表1  中央与地方政府基本公共服务支出责任划分

资料来源：《国家基本公共服务体系“十二五”规划》

3.十八届三中全会以“国家治理能力与治理体系现代化”为目标的改革深化。十八届三中全会明确了市场在资源配置中起决定性作用，制定市场准入负面清单，规范市场与政府的界限与关系，简政放权，以激发社会组织活力，大众创业、万众创新。在财税领域，围绕建立现代财政制度，实施稳定税负、优化税制、透明预算、事权与支出责任相适应等一系列改革。就事权与支出责任而言，中央政府事权，中央具有支出责任；地方政府事权，地方政府具有支出责任；中央与地方共同事权，通过转移支付由地方政府承担支出责任。按照这样的基本精神，2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》简略划分了中央事权与地方事权：强化中央在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责。2015年开始实施的新《预算法》，在1994年《预算法》的基础上沿用了中央、地方事权与支出责任划分的原则性依据，对中央与地方的事权范围进行了概括规定，仍然没有具体划分。新《预算法》将财政转移支付的基本公共服务均等化目标以法律形式确定，并为地方政府举债提供了法律依据。相关政策性文件对新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险筹资标准、[③]城乡居民基本养老保险基础养老金、[④]山洪灾害防治经费、[⑤]地方美术馆（公共图书馆、文化馆）、[⑥]地方博物馆（纪念馆）、[⑦]农村文化建设、[⑧]经济困难的高龄失能老人补助[⑨]等明确规定了中央与地方政府的支出责任。

（二）横向错配与纵向错配

    横向层面的错配，主要表现在政府、市场与社会三者之间的权责边界不明，政府职能越位与缺位并存上。改革开放后，从计划调节为主、市场调节为辅，到有计划的商品经济，到市场在资源配置中的基础性作用，最后到市场在资源配置中的决定性作用，市场与政府的边界逐渐在理论层面得到确定。但在经济实际运行过程中，中国经济制度的核心仍然是政府，政府的范畴大于市场的范畴（郑永年，2014）。政府通过货币金融政策、财政体制、庞大的国有企业、行政审批等，调节经济，干预市场。社会组织呈现碎片化与无助化格局，还不足以承接政府部分公共职能的能力。一方面，政府事权与支出责任的错位、越位问题一直没有得到有效解决，政府介入微观经济事务过多、过深，在GDP增长竞赛晋升激励下，地方政府普遍通过土地财政、隐性与显性政府债务融资、制造税收政策“洼地”等手段招商引资，通过要素投入驱动经济增长，本应由市场竞争完成的企业转型升级、技术改造，以及应该主要依靠社会资本承担的交通运输、城市基础设施建设等，大都由政府直接承担。另一方面，政府事权与支出责任缺位问题也长期没有有效解决，主要是政府的公共服务职能履行不到位，教育、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护、廉租房、就业服务等各种公共服务，在政府与市场、政府与社会以及政府之间，其供给范围、供给方式等不明确，社会体系难以进入公共服务领域，与GDP持续高速增长比较，公共服务包括基本公共服务供给水平低、均等化水平低的问题十分突出。

纵向层面的错配，主要表现在地方政府收入能力与支出责任严重失衡上。1994年分税制制度安排，在大幅提升中央财政收入占全国财政收入比重的同时，由于政府间事权及支出责任缺乏明确、具体的界定，在体制运行过程中，财政收入层层上移，而事权及支出责任则层层下移，结果是地方政府收入能力与支出负担失衡不断加剧。如图1所示，中央与地方财政收支比重大致经历了三个阶段。1978年-1984年，无论是中央财政收入比重与支出比重，还是地方财政收入与支出比重，都呈逐渐靠拢的趋势。1984年-1994年，中央与地方的财政收入比重与财政支出比重大致重合，发展趋势一致，此时地方财政收入比重增加，并承担了相应的支出责任。1994年分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入比重急剧下降，与财政支出占全国财政支出比重的差距持续扩大，2013年地方财政收入占全国财政收入的比重53.41%，但支出比重高达85.40%。

1994年的分税制改革，对中央与地方事权只是作了粗线条的划分，地方政府除了外交、国防等职能外，在辖区内拥有的权力与中央政府几乎没有什么区别，地方事权基本上是中央事权的延伸与细化。事权重叠交叉使得政府间职责细分存在模糊地带，本应由中央政府承担的外交、国防、武警等事权也由地方政府承担了部分支出责任，如民兵事业费等一部分国防支出和一般性外事活动经费等一部分外交外事支出。中央与地方政府共同承担的基本公共服务等事权，由于支出责任分担比例划分不明确、不固定，使得地方政府承担了过多支出责任。如表2所示，地方政府在教育、社会保障与就业、医疗卫生、节能环保上分别承担了94.97%、95.58%、99.07%和97.08%的支出责任。属于地方政府独立承担支出责任的事权，如区域性重大基础设施建设和农村厕所改造等，却由中央政府通过专项转移支付来支持。

表2  2013年中央与地方公共财政主要支出项目

数据来源：《中国统计年鉴2014》

在省以下四级财政之间，由于1994年分税制改革未能深入到省以下财政体制，地方政府仍保留着“包干制”的财政分配格局，省政府以“基数”的形式固化了市以下地方政府收入。属于全省的基本公共服务本应由省政府承担，却由市（县）财政承担了支出责任，使得省域内各地级市之间基本公共服务供给水平存在极大差异。由于市（县）财政收入紧张，应由市（县）提供的公共服务，如支农、乡村道路改造等，只得依靠省级财政专项转移支付，而财政困难的市（县）对专项转移支付无法提供相应的配套支出，市（县）公共服务呈现明显的“马太效应”。“上级政府请客，下级政府买单”，支出责任在政府间层层下压。若以财政支出总量衡量，地方公共服务的40%以上由县乡两级政府提供（朱钢、贾康等，2006），县乡财政自给水平明显下降且困难程度不断加深。

三、事权与支出责任错配的危害及风险

首先，政府职能偏离公共性。在政府与市场、社会的职能定位长期处于模糊的情况下，当中国社会或者经济出现任何矛盾或者波动时，居民潜意识地认为可以通过政府解决一切问题，大部分政府官员也具有总揽一切经济事务的固定思维。“府内市场”（市场被政府所包含）的实践模式使得政府容易跨越社会公共服务领域，进入市场竞赛GDP增长，由于政府的低效率与寻租等天然缺陷，[⑩]政府极易由 “扶助之手”（Frye and Shleifer，1997）变为“掠夺之手”（Walder，1995；Peng，2001），使得政府在经济领域承担过多事权，在社会公共服务领域则选择性地逃避支出责任，不能有效履行市场监管、公共服务、宏观调控等职责。

其次，政府治理失效与资源错配。随着中央财政的集权程度加强，中央政府将事权委托给地方政府执行时，中央对地方的财政转移支付也快速增长。巨额的转移支付是把双刃剑，虽然平衡了地区间基本财力（尹恒和朱虹，2009），但也扭曲了地方政府行为（付文林等，2012）。大规模的财政转移支付使得资金利用效率不高，专项转移支付增量资金的受益分配存在配置失效问题（卢洪友等，2012），地方官员的政治背景对当地的转移支付产生影响（卢洪友等，2011；张牧扬等，2012），政治关联影响着地方获得的财政转移支付（范子英等，2014），“跑部钱进”成了中央与地方在转移支付分配中博弈的形象写照，降低了公共资源配置效率，诱发了官员腐败。

再次，地方政府财政风险不断积聚。在以地方政府官员晋升锦标赛为内因（周黎安，2007）和分税制下地方政府财力困难为外因（卢洪友等，2011）的共同双向作用下，因地方税收收入无法满足其巨大的财政支出需要，其出路：一是依靠土地财政。地方政府每年收取的土地资源相关税收和出让金占地方财政收入的比重越来越高，不少地方超过了60%以上，地方政府卖地行为实属寅吃卯粮、竭泽而渔。二是依靠地方政府性债务。地方政府以土地作抵押，借助投融资平台过度融资问题日趋严重。2013年6月底，中国地方政府负有偿还责任的债务余额为10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元，年均增长率为19.97%。[11]三是依靠乱收费、乱摊派、乱罚款等手段筹集资金，这是20世纪90年代末、21世纪初地方政府特别是基层地方政府普遍采取的办法。四是收缩公共服务供给范围、降低供给质量与标准。无论哪一种出路，都将削弱政府职能作用、影响政府公信力，从而降低整个国家财政治理质量。

四、事权与支出责任相匹配的路径

1.科学界定政府事权范围。以法治原则规范政府、市场和社会各自的职能范围，合理界定政府事权。政府天然具有干预市场的内在倾向，由于长期的计划经济体制惯性，中国更甚。按照市场在资源配置中起决定性作用的基本原则，在《宪法》框架下，以《预算法》及各单项公共事业法律法规（如教育法等等）为基础，明确界定政府事权范围，并以“正面清单”约束政府，对政府而言是“法无许可不可为”，对各类市场主体而言则是“法无禁止即可为”。

2.合理、具体划分政府间事权。在明确政府事权或者公共事务治理责任范围的基础上，以公共品的重要性、受益范围特别是基本公共服务大致均等化供给与分享等原则，明确、具体地划分中央和地方政府间的事权范围。单从受益角度看，全国性受益的事权应该由中央政府独立承担，区域性受益的事权应该由地方政府独立承担，跨区域受益的事权应该由中央与地方政府共同承担。在此基础上，对多级政府共同交叉行使的事权，应该通过相关法律法规作出清晰、具体的界定，以避免相互推诿或者上推下卸。

3.科学划分中央和地方政府间的支出责任。在明确界定政府间事权的基础上，以效率原则划分支出责任。效率原则可以分为外部性、信息处理复杂性和激励相容三大原则（楼继伟，2013）。首先按照外部性大致划分政府的支出责任，看外部性发生的范围，确定承担支出责任的政府，即按照事权划分支出责任：中央政府的事权由中央政府承担支出责任，地方政府的事权由地方政府承担支出责任，交叉性事权由中央与地方共同承担支出责任。其次，通过信息处理复杂性和激励相容原则细分政府间支出责任。信息复杂程度越高，基层政府承担支出责任可以节约交易费用、提高效率。比如医疗卫生和社会救助关系社会公平，属于中央政府事权，但医疗卫生、社会救助涉及的信息复杂，中央政府以转移支付形式让地方政府承担支出责任。激励相容要求全局利益最大化，比如区域性环境保护属于地方事权，但鉴于地方环境治理效果不佳以及环境污染问题日益严重，中央政府也可以对区域性环境治理直接承担支出责任。

4.完善地方政府收入体系。只有让地方政府拥有收入自主权，地方事权与支出责任相匹配才能够最终落到实处，从而也才能够从根本上规范地方政府行为，降低地方政府对土地财政、地方债的依赖度。现行分税制制度安排下，地方政府缺乏支柱税源，除共享税收入以外，地方税体系中的税源零星分散、征管难度那，缺乏长期、稳定、可预期的主要税源，税收弹性弱、收入增长稳定性差。“营改增”全面完成后，问题将更为突出。为此，深化分税制改革，逐渐赋予省级政府适当的税收管理权，确定各级地方政府的主体税种，例如，应该研究以个人所得税作为省级政府主体税种，以房地产税作为市（县）级政府主体税种的可能性。

5.完善政府间纵向财政转移支付制度。在合理划分中央和地方政府事权、支出责任、税收及非税收入的基础上，以基本公共服务由中央政府承担“兜底”责任，与地方财政经济能力“脱钩”，做到大致均等化提供；与公民基本权利“挂钩”，与户籍、居住地、职业等居民身份性特征“脱钩”，由全体居民大致均等化地分享，以此为基本原则，清理、归并专项性转移支付，着重重构均等化转移支付制度。

参考文献：

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〔8〕 尹恒,朱虹.中国县级地区财力缺口与转移支付的均等性[J].管理世界,2009(4).

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