中国社会科学院

内容提要：当前，我国改革进入以国家治理为标志的新阶段，财政体制改革的目标要求也应适时转换：立足现有基础，探索建立与国家治理现代化相呼应的财政体制——现代财政体制。现代财政体制要求按照“事权和支出责任相适应”的原则理顺政府间财政关系，这就涉及到确定政府事权总的范围、政府间事权和支出责任的划分、为各级政府事权和支出责任寻求资金来源、优化财政收入结构、完善转移支付制度等多方面问题。对这些问题一一作答，才可能促成事权和支出责任的全面实现，才可能使政府间财政关系符合国家治理的要求。

关键词：国家治理 事权 支出责任 政府间财政关系 现代财政体制

一、引言

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），确定了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，开启了我国改革开放的新篇章——以“国家治理”为主题的新篇章。书写新篇章，首要任务是“举纲持领”，搭建国家治理的框架，而框架的搭建要从基础做起。

在《决定》中“国家治理”一词的第二次出现，即是确定“财政是国家治理的基础和重要支柱”。随之提出的是强化财税体制保障的具体任务：“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。这是中共中央在国家治理新篇章上书写的“第一笔”。

从现实来看，我国财政还不能肩负起国家治理的基础和重要支柱的历史使命，因为财政的收、支、管、体四个基本构成要素还需要进一步健全[①]。在经历了收入、支出和预算领域的一系列改革以后，财政体制领域的改革明显滞后，而财政体制改革的关键是理顺政府间的财政关系。当前，理顺政府间财政关系的要点，是把握“事权和支出责任相适应”的线索，从政府间财政关系的“末端”——“责”开始，反行至其“顶端”——“权”，与之前正向的改革相呼应，从而一环环理顺。

二、以国家治理的视角审视当前我国政府间财政关系

习近平同志对国家治理体系和国家治理能力进行了深刻阐释：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理和党的建设六大体系构成的有机统一、相互协调、整体联动的运行系统。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。[②]据此透视政府间财政关系，一是可以理清政府间财政关系的国家治理属性，二是可以分析实现国家治理现代化需要怎样的政府间财政关系，三是可以发现当前我国政府间财政关系与国家治理要求的差距。

（一）政府间财政关系的国家治理属性

从政府的角度看，作为国家治理的核心主体，政府治理能力的现代化至关重要，为此，必须先理顺政府间财政关系。如果政府间财政关系不顺畅，不但中央、地方各级政府的治理能力难以提高，还会妨碍市场、社会、民众等其他国家治理主体能力的提高。因为在扭曲的财政关系下，政府会受利益驱动干扰市场，受权利驱动影响社会和民众。

从财政的角度看，作为国家治理的基础和重要支柱，只有理顺政府间财政关系，才能以财政为纽带，实现经济、政治、文化、社会、生态、党建六大体系全方位、立体化的统一、协调、联动。否则六大体系发挥的国家治理功能只能是平面的，并且会按政府级次分层。

（二）当前我国政府间财政关系与国家治理要求的差距

不言而喻，只有“权责对等”的政府间财政关系，才既能提高各级政府的国家治理能力，又能强化财政的国家治理的作用，真正与国家治理现代化相匹配。

自1994年分税制以来，我国处理政府间财政关系的基本原则虽然从“事权与财权相结合”到“财权与事权相匹配”、“财力与事权相匹配”，再到“事权与支出责任相适应”，一步一步地落到更具理性和可操作性的层面。但截止到目前，我国政府间财政关系并没有实现权责对等。具体表现在如下方面：

1.没有明确、细致地界定各级政府事权和支出责任。现行分税制对事权和支出责任的划分一直处于“粗线条”状态，目前各级政府事权从上至下高度重叠，这给支出责任的确定带来了难度，最后变成了政府间的博弈。进而导致各项事权的实现程度不一，基层政府支出压力很大，预算软约束普遍存在，甚至争相“卖地”、债台高筑、腐败滋生。

2.财政支出责任“错配”已经成为常态。我国各级政府的事权和支出责任相适应的少，不适应的多，存在多种形式的支出责任“错配”。具体包括：政府与市场主体支出责任的错配、中央与地方政府的支出责任错配以及地方政府之间“张冠李戴”、“心有余而力不足”、“巧妇难为无米之炊”、“雁过拔毛”、“照猫画虎”、“强权掠夺”、“甩包袱”式错配[③]。财政支出责任的错配，不但导致财政资金紧张与浪费并存，对基本公共服务质量和均等化水平也产生直接影响。

3.基层政府事实上承担着绝大部分新增事权的支出责任。由于上级政府相对下级政府享有绝对的权威，利益导向下的“揽权推责”动机明显，致使新增事权（如城镇化、淘汰落后产能、环境保护、食品药品安全等）的支出责任被层层下移，基层财政的收支缺口越来越大。

4.转移支付制度运行低效。由于各级政府权责不对等，转移支付被越做越大，偏离了其应有的职能和运行轨迹，且在转移支付过程中存在大量的交易成本和效率损失。从转移支付的收支两端看，呈现地方“懒”、中央“累”的特征，即地方政府对转移支付有强烈的依赖，中央政府视转移支付为沉重的负担。

从中央来看，对地方的转移支付远超过本级支出。2014年决算和2015年预算数据显示，在我国中央一般公共预算支出中，对地方的税收返还和转移支付约占总支出的70%，中央本级支出约占总支出的30%。[④]

从地方来看，地方财政获得的转移支付收入甚至超过本级一般公共预算收入，且转移支付资金在各地的分配与经济发展状况和资金需求存在偏差。举例来看，经济较发达的江苏省和湖南省2015年省级征收的一般公共预算收入安排678亿元和979.4亿元，中央税收返还及转移支付收入预计为1328.71亿元和2061.3亿元，后者均是前者的2倍左右[⑤]。而经济发展相对落后的云南省2015年全省一般公共预算收入安排1808亿元，中央税收返还及转移支付收入1942.04亿元，后者约是前者的1.07倍[⑥]。

显而易见，当前我国的政府间财政关系与国家治理现代化的要求不符，没有遵循权责对等的原则进行财权、事权、财力、支出责任的划分。财政作为国家治理的基础和重要支柱还不能做到名副其实，政府作为国家治理的核心主体，其治理能力还有很大的提升空间。为此，必须在国家治理的框架下，全面理顺我国政府间财政关系，促使政府及其财政在国家治理现代化中发挥出应有的作用。

三、国家治理与“事权和支出责任相适应的政府间财政关系”的逻辑架构

虽然财政对于国家治理的定位是由十八届三中全会确定的，但并不是零起点。因为财政多年来为我国发展和改革提供资金和政策支持，积累了丰富的实践经验；多年来经历着公共财政体系建设的锤炼，夯实了必要的基础。基于这样的认识，只要把缺项、短项补齐即可，审视当前财政的方方面面，发现要从深化财税体制着手。

2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确了到2020年基本建立现代财政制度的目标，并按照《决定》的部署，确定了重点推进三个方面的改革：改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系。

事实上，理顺政府间的财政关系在这三个方面地位最为突出，是深化财税体制改革的重中之重。因为多年来我国在预算管理制度改革、税收制度改革方面均取得了较大进展，而处理政府间财政关系的基本原则经过财权、事权、财力、支出责任的几轮排列组合，除在认识层面的不断深入和做大转移支付外，并没有实质性进展。政府间的财政关系依然是各种矛盾和问题交汇的领域，甚至被指责为制约改革前进的“原罪”。因此，只有补齐政府间财政关系这一“木桶的短边”，才能令其与预算管理制度和税收制度一起，最终完成深化财税体制改革的任务。需要强调的是，既然是站在国家治理的高度，就不仅要为调整中央和地方政府间财政关系“破题”，更要为理顺各级政府间财政关系“破题”。

《决定》提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，为理顺政府间的财政关系提供了新的思路。而搭建国家治理框架的现实需要，为理顺政府间财政关系赋予了新的使命、提供了宝贵契机。当前的关键，是如何把握契机，完成使命，将新的思路落在实处。

至此，国家治理与“事权和支出责任相适应的政府间财政关系”的逻辑架构便搭建起来，可对其作如下概括：以事权和支出责任相适应为原则理顺我国政府间财政关系，建立现代财政体制，为建立现代税收制度、现代预算管理制度铺平道路，最终建立起国家治理现代化所要求的现代财政制度。

四、事权和支出责任的定位及划分依据

财权、事权、财力、支出责任是政府间财政关系构成的四个要素，它们的归属和配置反映着中央与地方政府之间、地方各级政府之间纵横交错的财政关系。要以“事权和支出责任相适应”为突破口，必须明确事权和支出责任的定位及划分依据。

（一）政府间财政关系中的事权与支出责任定位

事权是各级政府基于自身的地位在本辖区提供公共产品和服务、管理公共事务的职权，体现政府活动的范围和方向。支出责任是政府履行事权而必须承担的财政支出义务，体现政府活动的成本和花费，是事权实现的保证。各级政府享有事权的同时应该承担相应的支出责任，即“事权和支出责任相适应”。

但这并不是政府间财政关系的全部，因为还要解决支出的资金来源问题，为此，各级政府会尽可能地为自己争取财权。出于政治的考量和经济管理的需要，中央政府要在财权划分上占据绝对的优势，如此一来，往往会出现这样的情况：中央政府在履行事权后仍有可支配财力，而地方政府的自有财力不足以保证其事权的实现，当中央政府把剩余的财力转移给地方政府使用时，中央地方事权即被双双实现。

可见，政府间财政关系形成的起因是各级政府履行事权，落脚点是解决各级政府履行事权的资金。基于此判断，理顺政府间财政关系便要顺序解决三个层面的问题：第一，进行各级政府事权划分，并根据事权配置支出责任，使二者相适应；第二，根据国情进行各级政府财权划分；第三，以中央对地方政府的转移支付调剂各级政府财力余缺。因此，事权和支出责任相适应是处于第一层面或者基本层面的问题，是理顺政府间财政关系的关键。

关于“事权和支出责任相适应”在政府间财政关系中定位的判断，也可以在相关研究中找到支撑。高培勇（2011）建议依据“市场经济——社会公共需要——政府职能——财政支出——财政收入”的关系链,以“政府究竟需要干什么事”、“政府究竟需要多少钱”和“政府究竟可以取得多少钱”为线索,构建本来意义上的我国公共财政框架[⑦]。郭庆旺、赵志耘（2002）认为，科学合理地界定中央与地方各级政府的事权与支出责任,是保障政府公共职能的有效发挥和实现央地关系规范化的逻辑前提[⑧]。

（二）政府间事权和支出责任划分的依据：公共产品的受益范围和外部性

依据公共产品受益范围的大小，可以将其区分为全国性公共产品和不同层次的地方性公共产品，全国性公共产品由中央政府提供，地方性公共产品由相应层次的地方政府提供[⑨]。也就是说，提供全国性公共产品的事权和支出责任归属于中央政府，提供地方性公共产品的事权和支出责任归属于相应级次的地方政府。

但是有些公共产品的受益范围超越了本级政府的管辖范围，即存在着一些具有“外部性”的公共产品。毋庸置疑，此类公共产品受益范围内的所有地方政府均应履行事权并承担支出责任，但是，因为同级地方政府之间协调成本较高且存在竞争，容易导致公共产品供给低效或不足，只能通过引入上一级政府分担事权和支出责任，并形成相应的协调机制。有研究表明，各国公共产品提供责任划分的主要差异，表现在地方性公共产品的提供过程中，中央政府所发挥的作用上，较为强调中央政府作用的国家中央政府发挥的作用较大，而分权较为明显的国家，则主要依靠的是地方政府[⑩]。我国《决定》明确规定：“对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”

（三）政府间事权和支出责任实现的依据：信息处理的复杂性和激励相容的要求

在根据公共产品受益范围划分事权和支出责任后，还需考虑履行事权的效率问题。虽然按照公共产品受益范围和外部性，将某些事权划分给高层级政府，但因处于信息劣势，由高层级政府履行事权效率较低，而将其委托给处于信息优势的低层级政府代为行使，则会显著提高效率。例如国家级和省级公路保护，虽然其受益范围为全国和相应的省，但由公路所在的县级政府提供公路保护，效率显然要高于中央和省级政府。

特里西和奥茨的研究结果为上述观点提供了支持。特里西（1981）认为，在现实中由于信息不对称，地方政府比中央政府更了解辖区内居民的偏好、公共品供给成本等信息，而政治压力的存在也限制了中央政府对不同地区提供差异性公共品和服务，这使得地方政府在供给公共品方面显得更为灵活有效[11]；奥茨（1999）认为，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供效率更高[12]。

因此，部分高层级政府的事权需委托给低层级政府行使，以换取较高的效率。在得到这一结论之后，还需考虑支出责任的归属。根据事权和支出责任相适应原则，支出责任仍应归属于高层级政府，低层级政府代行事权所需要的财政资金应由高层级政府负担，并通过转移支付交给地方政府实际使用。

在低层级政府代高层级政府行使事权的过程中，还要防止低层级政府在委托—代理关系中可能出现的逆向选择和道德风险问题，前者表现为“多拿钱少办事”，后者表现为“拿钱不办事”。这就要求事权与支出责任的实际配置能够实现激励相容，即只让低层级政府代理其具有较强偏好的高层级政府事权，使其在追求自己的利益过程中，也能较为充分地履行上级政府事权。如果不能够实现激励相容，则应尽可能地避免低层级政府代行事权。钱颖一等人（1998）认为，一个有效的政府结构应该实现地方政府官员与辖区居民福利之间的激励相容，这样的政府结构中，地方政府在其地域范围内对地方经济负有主要责任，各级政府都面对着硬预算约束，同时，具有统一的全国市场使得商品和要素可以跨地区自由流动，地方之间的竞争将对地方政府形成强有力的激励。[13]

总之，为了各级政府的事权和支出责任在科学划分的基础上全面实现，首先，应依据公共产品的受益范围和外部性对其进行科学划分。其次，进一步依据信息处理的复杂性和激励相容的要求，由低层级政府代行高层级政府的部分事权，所需资金由高层级政府转移支付给低层级政府。最终，各级政府的事权全面实现，并且各级政府的支出责任与其事权一一对应。《决定》中明确规定：“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。”

五、建立国家治理现代化要求的现代财政体制

1994年的分税制改革是在市场经济的目标要求下实施的，历经20年的不断完善，已成功地搭建起与社会主义市场经济相适应的财政体制框架。当前，中国改革进入以国家治理为标志的新阶段，财政体制改革的目标要求也应适时转换：立足现有基础，探索建立与国家治理现代化相呼应的财政体制——现代财政体制。现有的基础是分税制及其后一系列改革所形成的政府间财政收入结构和建立的转移支付制度。尚未完成的任务是在政府间划分事权，并按照“权责对等”原则配置支出责任，理顺政府间财政关系。如何顺利完成这项任务？建议从如下几方面入手：

（一）划定政府事权范围，保证事权划分效果

确定事权范围是事权划分的基础。事权范围决定着财政资金的需求量，如果政府事权范围过大，政府必然更多地占有资源，阻碍市场发挥在资源配置中的决定性作用，既会损害效率，也会扭曲公平。为此，需全面梳理政府事权，将涉及微观事务管理的事权交由市场和社会，政府进一步退出竞争性领域。

（二）根据公共服务的受益范围和外部性，划分各级政府的事权和支出责任

对于不存在外部性的事权，根据事权的覆盖范围，确定每一项具体事权及其支出责任共同归属于哪级政府。对于存在外部性的事权，确定为几级政府的共同事权，由所涉及的最高层级政府按照成本-收益原则决定支出责任配置比例。

（三）根据信息处理的复杂性和激励相容的要求，确定事权和支出责任的实现方案

在明确每一项具体事权和支出责任归属的基础上，充分考虑信息优势和各级政府偏好，交由最适合的一级政府具体实施，最大程度地降低成本、提高效率。资金来源主要是各级预算收入和上级政府的转移支付，前者对应本级事权的支出责任，后者对应委托事权的支出责任。

对于某些容易出现逆向选择和道德风险的事权，确不适宜委托下级政府实施，可寻求建立垂直系统来实现，资金来源于中央财政；或者在机制成熟的条件下，通过政府购买服务等方式委托给符合条件的企业、社会组织和机构等主体实现，按相应合同或协议约定方式筹集资金。

（四）完善相关制度，保障委托事权所需资金及时足额拨付

委托事权所需的财政资金用途明确，应通过专项转移支付的渠道拨付，以防止出现道德风险，将资金挪作他用，为此，需进一步完善专项转移支付制度。同时，应建立绩效问责制，防止出现逆向选择，保障委托事权全面实现。具体是由受托方（低层级政府）通过明确的事权和支出责任清单来要求委托方（高层级政府）提供实现事权所需要的资金，为了避免出现上级政府指示下级政府完成事权却不提供相应资金的情况，必须完善相关法律，使事权和支出责任相适应得到法律保障。

（五）形成“事权与支出责任清单”，保证权责一一对应

目前我国正在大力推行的权力清单制度的出发点是行政审批改革，侧重政府行政权力配置，而现代财政体制改革要求建立事权和支出责任清单，出发点是政府提供公共服务，侧重政府职能划分。因此，需要在权力清单的基础上，形成权责对等的事权与支出责任清单。事权与支出责任清单要将共同事权、委托事权作为重点，致力于克服既得利益的阻碍，做到细致具体地反映每项事权及其背后支出责任的归属，且能够与预算支出科目相联通，以方便各级政府预算编制。

在操作层面，地方政府可以其公布的权力清单为蓝本，从中选出需要财政支持的政府事权，形成事权与支出责任清单。中央政府收集整理各级地方政府事权与支出责任清单信息，建立统一的清单模式框架并形成中央事权与支出责任清单。最终正式公布和执行中央和地方政府事权与支出责任清单，并将其制度化、法制化。

（六）优化政府间财政收入结构，完善转移支付制度

事权和支出责任的实现要有可靠的资金来源，各级政府事权和支出责任主要应由本级财政收入保障，缺口由上级政府转移支付弥补。如果缺口过大，转移支付必然要被做大。但是，转移支付不能作为地方事权和支出责任所需资金的主要来源，这会影响地方政府理财用财的精细化，产生一系列成本和效率问题，降低支出责任的约束力。因此必须要保障各级财政收支基本均衡，科学划分财权。

财权包括征税权、收费权、国有资产收益权、发债权等，现行分税制只依税种对税收收入进行了划分，在现代财政体制要求下，须对各项财权统筹划分。当前的重点是建立健全地方收入体系，赋予地方政府更多的收入自主权，剪断地方政府对税收优惠（目前地方政府能自主运用的财权）的过度依赖。具体可考虑：深化资源税、房产税、环境税、城市维护建设税等税制改革，培植地方主体税种；“营改增”改革完成后，将服务业增值税仍划归地方；将部分消费税税目收入划归地方；在有限债权下，加速消化存量债务，加速提高用债能力，真正让债权成为地方收入来源。

在地方收入体系得到健全之后，各级地方政府的自有财力得到保障，对一般性转移支付的需求会收缩，所以，需将地方财力水平作为一般性转移支付的主要考虑因素，同时，综合考虑价格、地理区位、人口、环境生态等因素，合理测算一般性转移支付规模。

对于专项转移支付，只将其作为委托事权支出责任的资金保障，不能用于其他方面。同时，按照新预算法规定，建立健全定期评估和退出机制，在设立专项转移支付前确定好其存续期限，到期必须退出。获得专项转移支付时无需提供配套资金，但要接受定期评估，一方面，提前完成的项目，专项转移支付适时退出；另一方面，评估没有达标者将面临资金的核减或项目的取消。

此外，完善转移支付制度还需考虑三方面问题：一是逐渐取消税收返还；二是将目前的转移支付均转化为“有条件的转移支付”，条件即为转移支付附带的绩效目标，条件的实现与否作为下期拨付和未来设置的参考依据；三是继续探索横向转移支付制度，谋求以横向转移支付作为公共服务外部性的补偿。

经以上各环节“打磨”的政府间财政关系应该接近相对理想的运行状态：在事权和支出责任相适应的前提下，由各级政府预算收入保障本级政府的支出责任，不留缺口；如本级预算收入确不足以履行本级支出责任，则寻求高层级政府的一般转移支付支持；对于委托事权，由委托方向受托方及时足额拨付专项转移支付，并辅以绩效问责制保障其实现。此外，还需重视法律的调整和约束，重视事权和支出责任划分的动态调整，让不同层级的政府各司其职和有效合作。