国家发展和改革委员会经济研究所

    内容提要：财政分权程度多少为适宜，并不存在一个统一的标准。一国的财政分权程度受到该国的政治、经济、社会以及其他因素的综合影响。一般来讲，实施联邦制、民主程度较高、政府规模较小（以及地方政府规模相对较大）、地方政府层级较多的国家分权程度较高；经济更发达、城市化程度较低、收支结构更偏向地方政府、转移支付受中央政府控制较小的国家分权程度更高；群体异质性越大（再分配偏好越强）、用于维持社会稳定的支出越低的国家财政分权程度越高；疆域面积越大、人口规模越大的国家财政分权程度越高。另外，财政分权程度还受到宗主国制度和宗教信仰等因素的影响。研究中应特别注意数据和相关指标的构建问题，并考虑内生性问题。

    关键词：财政分权  政治体制  经济发展  群体异质性  国家规模

    十八届三中全会通过的《决定》将建立事权和支出责任相适应的制度作为深化财税体制改革的三大任务之一，并明确了中央与地方事权划分和支出责任适应事权安排的原则。其中的一个核心问题就是，中央地方的财政分权程度如何决定。财政分权理论始终强调，集权和分权都有各自的优点和缺点，过度分权和过度集权都可能偏离了最优的轨道，关键点在于到底多大程度的财政分权是适宜的。事实上，财政分权程度是一个受到多种因素影响的复杂问题，并不存在一个放之四海皆准的统一标准，各个经济体的财政分权程度均是在自身的政治、经济、社会、历史、地理、文化等多方面因素的共同作用下，或主动或被动地形成的，并会随相关条件的变化而不断动态演变。本文的工作是基于既有研究文献的相关成果，对财政分权程度的影响因素做一系统性的梳理提炼，从理论上认清分权程度的相关因素和影响机制，为我国下一步进行事权和支出责任的分权改革提供参考。

    一、政治因素

    政治因素对财政分权程度有着非同寻常的影响，作用机制的基本链条为：政治分权程度客观上要求相匹配的财政分权程度。政治因素主要包括是采用联邦制还是单一制、民主程度、以及政府规模。

    （一）政治体制

    当今世界国家大体可划分为联邦制与单一制。联邦制国家地方与联邦中央在法律意义上互不从属，各成员单位在规定范围内相互平等而独立，这决定了其倾向于分权而治。单一制是由若干行政区域单位和自治单位组成的单一主权国家，强调国家权力和决策的相对集中，各级地方政府对中央政府有着较强的依赖性，这决定了其具有集权倾向。既有实证研究或者将样本分作联邦制和单一制国家两个样本做回归（Yilmaz, 1999），或者在回归中加入虚拟变量予以考虑，或者将政治体制分为五档（Bodman,et.al，2010），发现政治体制越集权，财政分权程度也就越低，即联邦制的财政分权程度要比单一制政体社会高（Wasylenko，1987；Yilmaz, 1999；Letelier，2005；Bodman,et.al，2010）。

    （二）民主程度

    民主政治与选举、权力制衡关系密切。具有选举权通常意味着公众表达自身偏好更加充分，这是激励政府对此做出回应的有效动力。因而，民主程度越高，分权程度也更高。实证文献中大多支持这一结论（Panizza，1999；Letelier，2005；Bodman, et.al，2010；Jametti and Joanis，2011；Canavire-Bacarreza and Martinez-Vazque，2012）。其中，Panizza (1999)使用国家民主指数、州政府及州以下政府是否选举产生等来衡量民主程度，发现民主程度与财政分权程度为正向关系。Bodman, et.al（2010）发现具有选举权的地方政府层级个数越多，地方政府的收入比重越大，即分权程度越高。Jametti and Joanis（2011）考察了选举政治因素对财政分权的影响，使用了世界银行Dataset of Political Indicators (DPI)中的相关指标，确证了民主程度与财政分权程度的正向关系。

    （三）政府规模

    Bodman, et.al（2010）关注了政府规模对财政分权程度的可能影响。政府规模有两方面的含义，一是政府的整体规模，二是中央和地方政府规模的相对大小。采用全部政府收入占GDP比重这一指标衡量政府规模，发现政府规模越大，各项资源也就更容易集中在中央政府手中，这意味着较低的财政分权程度。而地方政府的相对规模，本身是衡量财政分权程度的一个重要方面。地方政府的相对规模越大直接意味着财政分权的程度更大。使用地方政府人员/中央政府人员指标的研究结果发现，指标值越高，地方政府占总收入的比重也就越高，但以支出衡量的分权指标上的结果出现了分化：OECD样本中系数不显著影响，中低收入国家样本呈现正向影响[①]。

    二、经济因素

    经济因素的基本机制在于：分权程度应适应于效率要求，即围绕经济效率的提升来匹配财政分权程度。经济因素主要包括经济发展水平（或收入水平）、城市化的推进、财政收支结构特征和转移支付状况等。

    （一）经济发展水平

    经济发展阶段（收入水平）的差异带来了各方面的差异，财政分权程度也不例外。然而，因为正负两种作用机制都存在，这种影响的正负方向并不是那么确定。

    第一，多数研究支持经济发展水平对财政分权的正向影响，即随着经济发展水平的提升，财政分权程度会加大。不少实证研究都发现财政分权与经济发展水平是正相关的。这种正向关系存在双向因果的可能，而且常常难以剔除干净，不过单从经济发展水平对财政分权的影响来看，主要有以下几种机制在发挥作用。（1）经济水平提高推动本地化服务需求增加，进而对分权的需求增加。经济的发展推动本地化服务多样化和质量的需求增大，对财政分权也就有了更大的需求（Panizza，1999），而且经济发展提升了地方政府的筹资能力，使其变得更有能力负担起本地公共品的提供（Tanzi, 2000）。（2）“成本推动效应”自动支撑地方支出膨胀。下级政府的支出责任主要集中在生产力增长缓慢、劳动密集性质的活动上，如健康、教育、警察事务，当收入水平随整个社会生产力提升时，这些地方服务项目就变得相对昂贵（Baumol, 1967; Letelier, 2005; Campbell, 2003），地方政府的支出也就相对膨胀了。（3）分权在发达国家更能推动经济增长。Davoodi and Zou（1998）发现财政分权的经济增长效应在发达国家更强。Bahl & Linn（1992）以及Panizza（1998）认为，在发达国家，地方政府提供的公共产品比中央政府提供的公共产品的收入弹性高，财政分权成为经济增长的一种要求；而在发展中国家，财政分权与经济增长之间的关系并不清晰。因而，发展水平越高，越倾向于采取更大分权安排来提供更多公共品，进而推动经济增长。（4）发达国家稳定经济社会状况的需求较弱。Bahl & Linn（1992）在理论上论证了发展中国家由于面临稳定经济社会状况等问题，比发达国家更需要集权。随着经济发展水平的提升，经济社会状况相对稳定，这方面的需要逐步减弱，也就倾向采用更大程度的分权模式。

    第二，经济发展水平对财政分权程度也存在负向作用。一些研究也发现了经济发展水平对财政分权的负向效应。这是由于：（1）随着经济发展和收入的增长，收入再分配和社会性政策的必要性更为凸显，相对重要性不断增强（Oates and Wallis，1988；Letelier，2005)，而这些支出责任通常在中央政府，因而分权程度存在被拉低的可能；（2）随着生活水平提升，人们对城际交通和高速公路等基础设施的需求也会增大（Pryor，1967），这类基础设施（特别是跨区域设施）具有较强的外部性特征，因而支出责任更多归属于中央政府，财政分权程度也可能因此而下降。[②]

    综合来看，虽然存在负向作用力，但经济发展水平对财政分权程度的正向影响是主要力量，至少在高于一定收入临界点后，这一正向影响是有共识的（Bahl and Nath，1986；Bahl and Linn，1992；Letelier，2005）。

    （二）城市化的推进

    城市化对财政分权的作用也存在正向和负向两种作用力。[③]随着城市化的推进，分散的农村地区人口减少，规模较小、分散的地方政府难以承担大量的公共服务支出，从而带来地方政府的合并重组，财政分权程度因而下降。同时，城市化的持续发展使得大量人口集中在少数大城市，公共服务的种类、数量和规模激增，单纯依靠城市的财力难以承担所有的公共支出责任，对中央政府或上级政府的补贴需求就随之加大，导致财政分权程度的下降。

    然而，如果人口并非集聚在少数几个大城市，而是同时存在多个相对重要的城市，呈现齐头并进的发展势头，那么城市化也不一定必然导致财政分权程度的下降（Letelier，2005）。而且，原本农村地区的税基相对较单一，城市化的推进却会扩大地方政府的税收多样性，还有可能引致税收的分权化(Theissen, 2000)。

    实证结果中，通常的结论是城市化的推进对财政分权是负向影响（Letelier, L.S.，2005；Bodman, et.al，2010），Letelier(2005)发现这种负向关系在低收入国家中更为明显，可归因于少数几个大城市的聚集。不过，早期的Kee (1977)发现了正向影响，Letelier(2005)对分部门的分权研究结果表明，城市化对地方政府的住房支出比重是正向影响。可见，城市化因素对财政分权的影响并不完全确定。

    （三）收支结构特征

    从收入来讲，各国主体税种结构有所不同，直接影响到财政分权程度。按照税收划分的原则，某些税种更适合划归中央政府，另一些适合划归地方政府。假如世界各国都遵守统一的划分标准，那么基于不同国家税收收入的来源结构，财政分权程度也就相应不同。如果一个国家的收入以适合中央政府的税种为主，则分权程度较低；相反，以更适合地方政府的税种为主[④]，则分权程度较高。比如，最为典型的经济模式划分——外向型或内向型经济模式，如果一个国家的经济发展模式是外贸导向性的，中央政府就很可能集中了关税及相关收入，财政分权程度可能较低（Letelier，2005）。不过这通常发生在发展中国家，他们更容易将进出口税收作为创汇以及财政收入的唯一手段。实证研究支持了逻辑上的判断，即外贸水平负向影响财政分权程度（Kee，1977；Bodman, et.al，2010），然而，Letelier（2005）只发现了微弱的关联，在多数回归中并不显著。

    支出结构对财政分权程度的影响与收入结构的机制是相似的：基于多种因素和相应的原则，中央和地方都有着更适合的支出类型倾向，各国支出结构中不同支出类型的比重差异就影响到中央地方实际支出规模的分配，进而影响到财政分权程度。不过政府的支出结构较难采用指标来合理衡量，通常采用某一项较为突出的支出类型作为代理变量来说明这一关系。比如加入军费支出指标，军费支出通常是由中央政府支出，如果一个国家的军费支出占很大比重，则以支出比重来衡量，分权程度就较低。

    （四）转移支付状况

    从本质上讲，中央政府对转移支付的控制是一种集权而非分权的表现。转移支付的前提就是税收权力的上收和再分配，那么在地方事权既定的前提下，转移支付的规模越大，地方自主的税权就越少，财政分权程度也就越低。同时，转移支付以减少横向失衡、保障公共设施和公共服务均等化为目的，强调转移支付的作用必然在观念上抵制财政分权。实际上，这一机制的关键部分在于中央政府对转移支付数量和用途的控制权大小。如果只由中央政府收取然后按照征收来源的比重（假如可以做到）转移支付给地方政府，那么这是一种分权的表现；相反，如果中央政府完全控制了转移支付，在对谁转移、转移多少、用途是什么等都有完全话语权，这就是一种集权的表现。

    需要注意的是，随着转移支付的增大，以地方支出占比指标来衡量的财政分权程度也会相应提高（Letelier，2005）。然而，Kee (1977)的发现，这一效应在收入衡量的分权指标上就不再显著，而新近的研究中，地方政府收入中转移支付的比重越高，财政分权程度越低（Letelier，2005；Bodman, et.al，2010）。

    三、社会因素

    社会因素对财政分权程度的影响是一种自下而上的需求表达过程，其基本机制是，社会群体的各方面特征反映出对财政分权的需求，进而影响到财政分权程度。主要包括群体异质性、社会稳定性等因素。

    （一）群体异质性

    群体异质性包括两个层面的含义。第一层面是指“群体特征异质性”，包括种族、民族以及语言多样性等方面。他们对财政分权程度是正向影响。一是群体特征异质性越大，对本地公共品的需求也就更多样化（Tiebout，1956），采用分权模式更有效率；二是群体特征异质性越大的国家，更需要通过有区别的地方管理来维护自治及调和民族矛盾，将更倾向于降低中央政府的支出水平（Panizza，1999）[⑤]。不少文献支持了群体特征异质性对财政分权程度的正向影响的结果（Panizza，1999；Campbell，2003；Arzaghi and Henderson，2005；Bodman, et.al，2010；Canavire-Bacarreza and Martinez-Vazque，2012）。第二层面是指“群体偏好异质性”。正如Calsamiglia, et.al (2006)构建的“团结模型”揭示的那样，各个社会对区域公共品供给均等性的偏好存在差异，导致财政分权程度的差异。对于一个上下通达的社会，这种偏好越强，就更倾向于更易于实施再分配功能的集权模式，而这种偏好越弱，则倾向于分权。对这种偏好进行衡量是较为困难的，在实际研究中等价于“再分配偏好”的指标[⑥]，包含庞大样本量的社会调查数据是形成这一指标的基础。文献中还使用收入差距程度来衡量再分配偏好，认为收入差距过大的社会里，人们对再分配需求更大，而这更大程度上是中央政府的职能，集权的需求就变得强烈。不过，Letelier, L.S. (2005)和Bodman, et.al（2010）均发现基尼系数对财政分权的影响在统计上不显著。[⑦]

    （二）社会稳定性

    如果一个社会经常面临着战争和内部冲突的不确定性时，可能就更倾向于集权（在保持其他因素不变的条件下）。一是社会冲突不断为人们接受一个大政府提供了氛围条件（Peacock and Wiseman，1961）；二是如果一个社会经常发生各类冲突事件，这个国家就更倾向于给地方政府更少的权力（Bahl and Linn，1992）。因而，社会混乱程度对财政分权程度是负向影响。实证研究中通常使用一国或地区的军费支出占GDP的比重来衡量，发现军费支出显著地负向影响财政分权程度（Bahl and Nath，1986；Bodman, et.al，2010）。

    四、其他因素

    除政治、经济和社会因素外，还有一些地理、历史和文化因素影响到了财政分权程度。这些因素的影响机制较为复杂，在研究文献中通常作为控制变量来考虑。主要包括国家规模、殖民历史和宗教信仰等。

    （一）国家规模

    国家规模通常可以用人口规模、疆域面积，或者二者的融合指标——人口密度来表示。Panizza (1999)指出，大的疆域和稀少的人口可为中间投票者提供一个更为理想的距离，降低了人们对中央提供公共品的需求，也就更支持财政分权。在具体作用机制上，一是大的国家规模对公共品需求更加多样化，进而引致分权程度加大。二是更大的疆域面积降低了地方公共品在区域间的外溢效应（Pommerehne，1977），同时更容易产生规模经济，由中央统一提供公共品的必要性下降，地方自主供给公共服务更为可能，财政分权程度也就更高。三是行政成本过高引致分权程度加大（Litvack and Oates，1971）。疆域辽阔而人烟稀少的大国，集权式体制会带来更高行政成本。比如，人口密度足够高的时候，由中央政府来征税更有效率。因而，人口密度对财政分权是负向作用，密度越小，分权程度越高。俄罗斯、加拿大、美国等联邦国家都属于这一类型。实证结果显示，疆域面积与财政分权程度是正向关系（Panizza，1999；M. Arzaghi and J. V. Henderson，2005；Bodman, et.al，2010），人口规模对分权程度也是正向影响（Bodman, et.al，2010；Jametti and Joanis，2011）。不过Letelier, L.S. (2005)没有发现人口密度对财政分权有显著关系。[⑧]

    （二）历史文化

    对于有过殖民历史的国家来讲，其财政分权程度的安排通常受到原宗主国的深度影响。Conyers (1990)指出，不少欠发达国家从他们的宗主国那里继承了相对集权的体制，特别是在独立初期，通常倾向于维持、甚至强化中央集权的体系，以显示国家的统一完整性，强化新政府的权威性，保障政策执行的顺畅。Arzaghi and Henderson (2005)控制了殖民历史变量，但未发现显著关系。除了殖民特征的历史，财政分权程度严重依赖于历史状态——制度具有相当大的路径依赖性质。Panizza (1999)将财政分权变量的滞后项加入到回归中去，发现了十分显著的关系，表明历史传统因素的重要性。Letelier(2005)的实证结果也发现，特定历史时期的制度变动对财政分权程度会产生很大影响。另外，一个国家主流宗教信仰的差异也会对财政分权的制度安排产生影响，作用机制较为复杂，理论上的预期影响方向不明确，不过Arzaghi and Henderson (2005)控制了“穆斯林人口比重”，发现对财政分权程度有稳健的负向影响。

    五、总结和讨论

    本文沿着惯常的思维习惯，从既有文献中梳理出政治、经济、社会和其他各方面影响因素和具体变量，分析讨论了作用机制和实证结果（见表1）。

表1  财政分权程度的影响因素

注：作者依据相关文献总结。

    本文认为，所谓适宜的财政分权程度指的正是与该国的政治、经济、社会和其他各方面因素相适应的程度，既在约束条件之内，又满足了偏好和效率。一般来讲，正向影响财政分权程度的因素有：实施联邦制、民主程度较高、政府规模较小（以及地方政府规模相对较大）；经济更发达、城市化程度较低、收支结构更偏向地方政府、转移支付规模较大且受中央政府控制较小；群体异质性越大（再分配偏好越高）、用于维持社会稳定的支出越低；疆域面积越大、人口规模越大。另外，财政分权程度还受到宗主国制度和宗教信仰等因素的影响。

    不过，既有文献研究也面临一些问题和障碍。一是数据本身存在问题，IMF的GFS数据缺失值较多，且并未包括地方政府的自主税权等相关变量，基于这一数据库构筑的财政分权指标具有误导性（Bahl，1999）。二是如何更精准地衡量财政分权程度。Ebel,et.al (2002)， Stegarescu (2004)以及徐永胜、乔宝云（2012）曾对此做了讨论。一个办法是采用多种指标分别展示结果，但这样又会出现不同指标得到的结果有所差异的现象，主要表现在收入分权程度和支出分权程度的不同结果。这一问题的根源在于收入分权和支出分权不对称发展问题。这一现象在研究财政分权的影响因素时也应深入考虑。[⑨]三是内生性问题。如何识别出经济发展水平和财政分权的双向因果关系？现有实证研究对内生性控制的不够，可能导致错误的结论。不少研究意识到了这一点，但要做出恰当处理是困难的。正如Arzaghi and Henderson (2005)指出的那样，不少变量与财政分权存在明显数量关系，但很难进一步确认出因果关系，因而应更多关注那些有明显因果机制的变量。

参考文献：

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〔2〕Arzaghi, M. and J. V. Henderson, Why Countries are Fiscally Decentralizing, Journal of Public Economics, July, 2005, 1157-1189.

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〔4〕Bahl, R. W., and Nath, S. (1986). Public Expenditure Decentralization in Developing Economies. Environment and Planning C: Government and Policy, 4: 405-418.

〔5〕Bodman, P. and Hodge, A. (2010), What Drives Fiscal Decentralisation? Further Assessing the Role of Income. Fiscal Studies, 31: 373–404.

〔6〕Calsamiglia, Xavier, Garcia-Mila, Teresa and McGuire, Therese J., (2006), Why do Differences in the Degree of Fiscal Decentralization Endure? CESifo Working Paper Series No 1877, CESifo Group Munich.

〔7〕Campbell, H.F. (2003), Are Culturally Diverse Countries More Fiscally Decentralized? in Growth and Development in the Global Economy, H. Bloch (ed), Edward Elgar, 2003, pp. 203- 223.

〔8〕Canavire-Bacarreza, Gustavo and Jorge Martinez-Vazque. Reexamining the Determinants of Fiscal Decentralization: What Is The Role of Geography? International Center for Public Policy Working Paper 12-11, 2012

〔9〕Conyers, D. (1990). Centralization and Development Planning: A Comparative Perspective. In Decentralizing for Participatory Planning, edited by P. de Valk and K.H. Wekwete. Aldershot: Avebury.

〔10〕Davoodi, H., & Zou, H. F. (1998). Fiscal Decentralization and Economic Growth: A Cross-Country Study. Journal of Urban Economics, 43(2): 244-257.

〔11〕Oates, W.E. (1972). Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich.

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〔13〕宋立，刘树杰主编.各级政府公共服务事权财权配置.中国计划出版社，2005.

〔14〕徐永胜，乔宝云.财政分权度的衡量: 理论及中国 1985-2007年的经验分析.经济研究，2012（10）：4-13.