徐志、陈丹/浙江大学

 

内容提要：随着年度预算越来越不能满足现实社会的需要，西方发达国家相继放弃了预算的年度性要求，而转向了一种中期预算的框架。本文利用SWOT分析方法着重分析了我国在目前的形势下引入中期预算制度的优势、劣势、机会和威胁，进而在现有的制度基础上，提出了关于中期预算取向的政策建议。

关键词：财政中期预算  SWOT分析  政策建议

 

一、引言

出于控制功能的需要，传统政府预算的编制都是按年进行的。随着预算管理制度的发展以及政府对经济干预的深入，西方国家逐渐放弃了基于控制目的的年度预算编制方法，而选择了一种中期预算的框架。如英国政府从1961年开始编制为期五年和包括多项支出内容的公共支出计划，1969年起成为一种经常性的制度；1974年，美国国会在《1974年国会预算扣押款项控制法》中规定，必须在预算过程中作出多个年度的财政预测，此后，历届美国联邦政府都着手编制中期预算。

我国的政府预算改革始于2000年的部门预算改革，之后相继进行了预算收支分类、国库单一账户、预算定额和建立中央预算稳定调节基金等预算改革[①]。一系列的改革虽然为我国建立一个合规、有效的预算制度创造了有利条件，但基于控制目的的年度预算造成了预算的非连续性，这不仅限制着财政政策的宏观调控能力，也降低了财政的透明度，使得预算约束乏力，不利于防范财政风险和适应我国目前以市场发挥决定性作用的经济体制。因此为了更好地适应我国经济市场化和构建现代财政制度的要求，我国应该逐步推进中期预算制度改革。本文旨在利用SWOT分析方法对我国目前实行中期预算的优势、劣势、机会和威胁进行分析，进而提出在现有制度基础上的政策建议。

二、我国中期预算的SWOT分析

我国从2008年开始在我国河北省、安徽芜湖等个别地区进行中期预算试点，编制三年期中期预算，并取得了阶段性的成果。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年预算法修正案中均强调：各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。进行中期预算改革正是建立跨年度预算平衡机制的内在要求。下文通过SWOT分析方法详细分析我国施行中期预算具有哪些优势和机会，并存在哪些劣势和威胁，为我国全面推行中期预算改革提供基础。

（一）优势分析

1.防范与管理财政风险

目前我国的财政风险主要集中于三方面：（1）与其他转轨制和发展中国家一样，我国的保险市场还很不完善，金融、社会风险都集中到了政府财政，使得政府承担了沉重的隐形负债，如地方政府为企业提供贷款担保就造成了地方政府或有负债的风险；（2）我国政府近年来为发展经济所发行的大量中长期国债，如果没有一个针对性的合理筹划，到时还本付息的压力势必对日后的财政造成巨大冲击；（3）随着社会老龄化的加剧、经济结构调整导致的失业增加，以及社会保障覆盖面的逐渐扩大，未来财政支出在社会保障方面将面临极大的压力。

管理财政风险，首要是及时确认这些风险。目前我国的政府预算并没有像IMF所要求的那样，以“财政风险报告书”的形式在年度预算中确认主要的财政风险，而是仍基本采用完全的现金实付制，这对于财政风险的鉴别与管理是极为不利的。众多的研究表明，我国目前并不具备在政府预算中采用完全的权责发生制的条件，通过中期预算对财政风险进行评估和披露，似乎是一种更为可行的选择。通过中期视角编制预算，可以提前鉴别当前政策对未来几年所造成的不利影响，确认财政风险，从而将可能造成未来不利的财政支出考虑进中期预算内，及早作出相应安排。法国为了及早预测公务员队伍结构老化和社保支出给财政带来的巨大压力编制了中期财政计划；欧盟为了加强对成员国财政状况的监督和谋求区域间经济的稳定，要求每个成员国每年都要编制并向欧盟委员会提交中期财政计划，以保证成员国财政赤字不超过GDP3%的范围。

2.弥合政策与预算的分离现状

我国从1994年开始相继进行了分税制改革、税收制度改革、国有企业利润分配制度改革等一系列经济体制和财政体制改革，而预算制度改革则姗姗来迟，导致政策与预算相分离，到目前为止，这个问题依旧存在。当然，对于发达国家，这种情况也是存在的，但这种形势在发展中国家更为严峻。著名公共预算专家凯顿（Caiden,1980）就曾将预算过程与政策过程的分离，列为发展中国家预算编制的十大问题之一。事实证明，在年度预算的框架下，政府政策与预算资源配置之间的联系并不紧密。正如当前的三农问题、基础教育问题等，国家的每次规划，都将其作为施政的重点，但具体到每年的预算资金安排中，从中央预算到地方预算，这些领域的资金仍然得不到满足。在年度预算的基础上，引进中期预算框架，在很大程度上，能弥合政策与预算的分离现状。根据预算专家希克（Schick，1966）的观点，政府预算都将从最初的控制取向，发展到管理和计划取向。美国从传统预算，到规划预算，再到新绩效预算的发展历程似乎也证明了这一论断。我国的预算制度起步较晚，整体上还处于基于控制目的的传统预算模式。随着理论研究的深入和实践的推动，我们应该不失时机地促进预算制度的发展。

3.增强政府的受托责任

当前中国在政府的受托责任以及政策公信力方面还有待提高，尤其对地方政府来说，更是如此。受目前的干部考核和晋升机制影响，各级地方政府官员在施政上的短视现象极为严重，各式各样的政绩项目、面子工程屡见不鲜。由于没有一个公开的中长期预算框架，那些跨年度重大工程的资金安排往往无法在一个相对长的计划中通盘考虑，使得很多的立项完全由行政负责人说了算，滋生着各种寻租、设租腐败行为，同时也降低了公众对于政府施政的信心。

公共经济学理论认为，政府也是理性的经济人，政府官员也有着追求自身利益最大化的动机。如果没有一种有效的约束机制，作为代理人的政府完全可能做出损害委托人利益的行为。在中期预算的框架下，政府对未来的施政有一个比较清楚的规划，同时财政也给予了相应预算资金的配套。这样既约束了政府行为的随意性，使其在长期中通盘考虑政策重点；又通过让公众形成对政府行为的预期而加强了监督。

4.培养绩效管理的意识

根据预算管理体制的发展脉络和发达国家的经验，预算制度应该从基于控制手段的传统预算，发展为基于成果的绩效预算。预算制度在我国的发展程度以及其现实，决定了我国进行绩效预算的时机还不够成熟。按照西方的预算理论，完全意义上的绩效预算是需要给予支出单位相当大自由裁量权的。此时，预算安排部门的关注重点将从支出控制，转到致力于鼓励支出部门在其支出项目中进行权衡，以实现最优的资源配置。

通过对中期预算框架的构建，可以逐渐提高我们对绩效管理的认识。正如俄罗斯联邦在制定2007-2009年中期预算时，就提出了要加强中期预算的规划作用，提高预算支出部门的独立性，建立激励机制鼓励预算资金投向更有效率的方向[②]。纵观发达国家的中期预算管理模式，基本都在其中期预算框架中引入了对预算资金的绩效要求。如果说新绩效预算是中国预算改革的远期目标，那么从上述分析可以看出，中期预算对于衔接目前的传统预算和今后的绩效预算，具有重要的意义。

5.提高预算透明度

可以说，自从有了预算制度，就伴随着预算监督的问题。传统的年度预算在预算透明度上的局限性比较大，使得公众不能在一个较长时限内全面考虑政府预算资金配置的有效性，当然也就对政府行为的监督乏力。其结果是，不仅预算资金的配置缺乏效率，同时在具体的实施过程中也缺乏营运效率。通过中期预算框架，将政府未来几年的施政重点与主次都放在公众面前，使公众不仅了解政府现期的行为，而且形成对政府行为的预期，这便于分析工程项目等的可行性和成本收益，减少官员以公权谋私利的机会。而且当预算政策发生改变时，中期预算既使得政府得以跨年度考虑问题，也为预算的监督预留了更多的空间。只有将政府的行为置于阳光之下，才能把看不清的政府变得透明，这既是对人民负责，也是对官员的保护。根据国外的经验，对现阶段的中国来说，中期预算框架的引入在提高政府透明度以及防止腐败方面必将起到重要的作用。

6.有利于实现预算系统的三大目标

预算系统的三个关键目标：一是经济效率，指在资源与技术既定的前提下，政府的预算系统要实行严格的“硬预算约束”以确保财政总量得到有效控制，尤其是对于支出的硬预算约束，这与中期预算的特征是相符的，经济效率需要以可持续的方式实现；二是配置效率，资源的稀缺性要求政府对资源进行一个有效配置，而政府对资源的有效配置又依赖于预算系统能否实现配置效率；三是营运效率，较少的投入下得到了较多的产出就意味着营运效率较高，主要看三个指标：经济性（以最低的成本获得高质量投入）、效率（降低单位产出的成本）和有效性（产生意欲实现的成果）[③]。

在年度预算的情况下，各年的预算是非连续的，而公共政策及一些大的建设性项目往往是多年期的，因此预算的一年期制使得公共政策及项目的制定与实施不能以连续的、可持续的方式进行，限制了政府对政策的长远考虑，影响了财政政策的可持续性，加之目前地方政府的事权与财权不匹配，很容易导致地方政府年底突击花钱，只顾眼前利益不顾长远发展的情况，这就无法实现预算系统经济效率的目标。从配置效率上来看，年度预算也是非有效的，政府作为理性的经济人，具有追求自身利益最大化即预算最大化的动机，这往往导致政府不能对资源进行有效率的配置，对资源的低效率配置也造成政府的营运效率低下，较多的投入下，产出却不容乐观。在中期预算的框架下，通过建立严格的中期预算限额制度，可以有效控制财政总量，实现财政政策的可持续发展，促进政府对资源进行一个有效配置，提高整个预算系统的经济效率、配置效率和营运效率。

（二）劣势分析

中期预算大多采用滚动的方式编制，所以，也称滚动预算。“滚动”的含义体现在编制方法上随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使预算期始终保持在一个固定的期间长度。中期滚动预算存在以下缺点：

1．预算编制工作比较繁重。由年度预算转向中期预算，编制时的工作量一定会有所增加，且要求编制者有长远眼光，需要综合考虑各种因素；

2.中期预算若执行不好，会降低预算严肃性，容易成为降低目标和修改目标的借口；

3.中期预算中，各年的延续性较强，相互之间的影响也较大，这就要求制定者具有较强的敏感性和发现问题的能力，否则小问题会扩大为大问题，直接影响到以后年度的预算执行，同时，随着预算年限的延长，出现难以预测的事件的概率也会加大。

（三）机会分析

1.社会基础

根据马斯洛的需求层次理论，人的需求由低到高可以分为5个层次，依次为生理上的需求、安全上的需求、情感和归属的需求、尊重的需求、自我实现的需求。经过三十多年的改革开放、经济改革和转型及政治、文化等方面的不断完善，我国的经济、社会、政治、文化等方面发生了很大的变化，人们早已经实现了生理上和安全上的需求，情感和归属的需求也逐步实现。于是，人们就追求更高层次的需求：尊重的需求和自我实现的需求。近年来，人们的维权意识无论是人权上还是政治权利上都不断增强，当家作主的意识也不断提高，这也是对尊重这一需求的追求，人们渴望了解政府为自己花了多少钱，做了多少事，财政资金的使用是否有效等，人们渴望政府尊重自己的意愿办事，提高财政透明度。这为我国转向中期预算提供了有力的社会基础。

2.政策基础

我国虽然还没有施行真正意义上的中期预算制度，但是在目前年度预算的编制中，却蕴含着不少中期预算的因素。在我国现行的年度预算编制中，就参考了上年的预算执行情况，这在一定程度上体现了政策的连续性。实践中我们也有着对中期预算编制工作的探索。目前已经对政府投资的一些跨年工程项目进行单独规划；长期以来，配合于发改委的“国民经济和社会发展规划”，财政部一直在编制着的“财政发展五年计划”；1998年，为应对当时的亚洲金融危机，财政部编制了《1998～2002年国家财政发展计划》；其后，又先后编制了《2003～2005年国家财政发展计划》和《2004～2007年国家财政滚动发展计划》。这些对中长期预算的探索性实践，虽然并没有形成系统的中长期预算编制制度,存在的问题还比较多，却也为确立真正意义上的中长期预算制度积累了宝贵的经验，奠定了政策基础。另外，我国从2008年开始将中期预算在三个层次上进行试点，省级试点为河北省，市级试点为河南省焦作市，县级试点为安徽省芜湖市的芜湖县，并都取得了开拓性的进展。财政部部长楼继伟明确表示要改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理，并强化三年滚动财政规划对年度预算的约束[④]。这更进一步地表明了政府的意愿。

3.经验基础

自20世纪中期，特别是20世纪90年代以来，中期预算就构成了西方国家新型财政管理模式的基本组成部分。目前,编制中期预算已成为国外很多国家，特别是OECD国家的通行做法。如美国的中期预算要对预算年度之后四年的情况做出一个估测，对于进行预算估测所需的宏观经济数据则由经济咨询委员会、财政部和公共与预算管理办公室共同来完成。最近20年来，引入中期预算框架（MTBF）的趋势已扩展到许多发展中国家和部分经济转轨国家(包括俄罗斯、乌克兰和哈萨克斯坦)，非洲9个国家通过中期支出框架(MTEF)将政策、规划和预算联接起来的改革努力也取得了明显的效果[⑤]，南非的中期预算广受市场欢迎。国外中期基础预算的实践经验与教训，为我国转向中期预算提供了有利条件。

（四）威胁分析

1.政府预期

从各国的实践上看，中期预算对政府支出的控制并不是完全有效的，主要原因是政府的预期。预期从两个方面影响着中期预算的作用：一是政府对收入的预期过高，总是倾向于对未来可以得到的财政收入等经济资源进行高估，从而加大现在的开支；二是面对三年或者五年的规划，政府中的支出机构有将中期预算中的预测数字看作未来会给予其的拨款授权的预期，从而鼓励支出部门“跑部钱进”，诱发各种寻租行为。这种预期会造成中期预算持续增长，最终导致中期预算与年度预算脱节，增加财政风险。

2.既得利益集团

中期预算尽管有防范与管理财政风险、弥合政策与预算的分离现状等优点，但其更多的价值是在于整合由上而下的确定资源总量和由下而上的确定部门项目。因此我国由年度预算转向中期预算会涉及到财政等宏观部门之间、财政与部门之间、部门与部门之间的一些权力、责任及利益的调整与整合，尤其是涉及到不同部门之间既得利益的重新分配问题，这会给改革带来很大的阻力。

3.部门对中期预算认识不足

从河北省的试点情况来看，尽管取得了一些成绩但也暴露出了一些问题：部门编制长期发展规划的质量不高，三年滚动预算项目中，有的项目申报不完整，第一年的项目细化程度远高于后两年的项目细化程度等。造成这些问题的原因，一方面可能是参与编制的人员缺乏经验，难以对长期发展做出完整的规划，另一个更重要的方面是有些部门没有充分认识到中期预算的重要意义，对编制滚动预算的重视度不够，认识还不到位，从而存在被动应付的现象。

经过以上分析可知，总的来说，我国施行中期预算的优势大于劣势，机会多于威胁。优势和机会为我国施行中期预算提供了信心和基础，而劣势和威胁是我国进行中期预算改革需努力的方向。通过对参与编制的人员进行系统的培训和加强中期预算宣传，提高政府部门对中期预算的重视及工作人员的编制技能，可以有效消减中期预算的劣势和威胁，从而更好地发挥其优势。

三、中期预算的实施建议

  目前我国实行中期预算已具备了社会基础、政策基础和经验基础，为我们考虑中期预算框架所涉及的覆盖范围、形式以及作用和地位等问题提供了非常有利的条件，且总的来说，我国实行中期预算所带来的优势和面临的机会都大于其劣势和威胁。为此，本文建议，在已有的财政部中期财政计划的基础上，逐渐过渡到规范的中期预算，这种渐进式的政策推进便于将改革阻力与成本最小化。针对我国施行中期预算存在的劣势和威胁，并为了更好地发挥中期预算的优势，提出以下建议。

1.加大中期预算的宣传力度，提高各部门的认识，建立中期视角理念。兵马未动，粮草先行。一项政策或制度的实施，如果有了充足的认识和思想基础，其推行就会得到事半功倍的效果。从河北省的试点经验来看，有关部门的认识不到位、重视度不够是产生问题的关键。因此各部门应深入研究中央对中期预算的实施精神，充分利用会议、简报等形式向各工作人员大力宣传其概念、内涵及重要意义。另外改变财政部编制的中期财政计划只作为内部指导计划的角色定位，给予其法定的约束力和制度的保障。只有改变公众以及实务部门对中期计划的角色定位和促进编制规范化和制度化，才能逐步强化大家对中期预算的意识。

2.组织技术培训，建立和完善预测模型和计算机技术，提高预测能力。编制有效的中期预算需要对财政收入与支出进行准确的预测，而编制人员编制技能不足、落后的计算机技术和预测模型都会导致对未来预测的不准确，甚至造成很大的偏差。因此，不仅要从软件上进行优化：挑选业务能力和大局意识强的人员进行编制工作，并提前对其进行技术培训，使其充分掌握编制方法，还要从硬件上不断完善：及时改进计算机技术和预测模型，完善财政统计制度。

3.要使中期财政计划的涵盖范围和编制方法逐渐向年度预算趋同。在国外，中期预算的第一个年度与年度预算完全一致，第二、第三个年度的预算安排，大部分要在相应的年度预算中体现。因此，中期预算的范围与编制方法与年度预算相同，这是其应有之义。根据发达国家的经验以及我国国情，可以整体实行期限为五年的滚动式中期框架（每年编制一次，每次向前滚动一年）以与国民经济与社会发展规划相一致，且因为宏观经济状况是不断改变的，而它又是制定相应政策和对财政收支进行科学预测的前提，因此每年都要不定期的对财政支出进行预测，并修正预算；同时针对突发情况，也可以编制特定期限的财政预算计划，正如1998年和2002年已经做过的那样。建立完整意义上的中期预算制度及相应的配套措施，赋予中期预算以稳固的法律地位，并努力盘活账户闲散资金。虽然国际货币基金组织发布的《财政透明度手册》中提及，典型中期预算应是导向性的而非强制性的，但众多OECD国家的实践都表明，作为对年度预算实施约束和加强财政纪律的工具，中期预算的地位唯有最终得到法律保证，才能使其约束功能更加硬化，监督作用更加有力。同时应在相应的法律中明确预算编制单位各部门的职责和相应的惩罚措施，杜绝寻租现象的产生。另外还应该完善中期预算的配套措施以发挥其最大的效用，为全面实现中期预算改革提供保障。盘活目前堆积在财政账户中的闲散资金，把资金投入到民生、公共服务、基础建设等项目中，真正发挥资金的价值。

4.我国进行中期预算改革除了借鉴国外的经验还应该充分考虑国情，可以先按项目进行试点。目前我国存在很多社会和经济问题，如高房价、养老保险问题、地方政府债务庞大等长期问题，并不是通过年度的短期努力就能解决的，因此中期预算改革应该将这些现实问题考虑在内，并进行试点。

（1）高房价

近年来，房价连番上涨，人们都“谈房色变”。从理论上说，政府是具有推高土地价格的动机，因为在短期内，由于“租税替代”，政府可以提高其财政收入[⑥]，但高房价会带来很多民生问题，因此政府也出台了一些政策来调控房价，目前最受关注的可谓是房产税。

人们对房产税的作用预期就是打压房价，但事实上，房产税本身对调控房价的作用是微小的。房价高涨，究其原因，最大的因素是逐年扩大的土地出让金。通过对土地出让金的改革可以使土地出让金适当下降，再配合房产税，就可以达到降低房价的作用。房产税与土地出让金的联合改革涉及到我国地方财政收入结构及税制结构的调整问题，在地方政府推行中期滚动预算编制过程中，应当将其纳入到考查范围，及时实施调整，努力实现政策目标。

（2）养老保险问题

我国目前已进入人口老龄化社会。我国养老保险试行的是现收现付制，随着老年人口逐年增加，养老保险费的缴纳效率又不高，这导致我国目前养老保险金的缺口巨大。根据账面情况显示，已达到了2.5万亿，这也增大了我国未来的财政支出压力，对实现财政的可持续发展是极为不利的。

中期预算是对中长期的规划，可以比较好的解决类似养老保险等跨期财政支出不确定的问题，因此，将养老保险改革问题等跨期财政支出问题纳入中期预算的编制过程也是其应有之义。如果没有中期预算的预测和整体规划，社会保障制度的运行将面临很大的风险，同时也将对我国社会经济的平稳发展埋下隐患。

（3）地方债务庞大

目前我国地方政府的债务比较庞大。2013年4月份，继国际评级机构惠誉下调中国长期本币信用评级之后，另一国际评级机构穆迪也下调了对中国政府债券的评级[⑦]，由此引发了国际市场对中国地方债务风险扩大的担忧，甚至有人认为中国地方债已经失控。尽管相关专家表示我国的地方债仍在可控范围内，但化解地方债问题已刻不容缓。

将地方债务问题纳入中期预算的考虑范围，可以对今后的债务进行统筹规划和安排，能够有效避免偿债高峰的叠加出现，逐步缓解债务压力，有利于财政的可持续发展。地方债务的缓解也有利于土地出让金的下降，从而可以逆转房价上涨的趋势。

目前我国的改革已进入了深水区，每一轮改革都或多或少会触碰到既得利益者的利益，因此改革需要有钉钉子精神，冲破改革阻力，坚定推行。2014年年底国务院常务会议决定在水利投资运营等领域开展三年滚动预算试点，相信全面铺开中期预算也不远了。

 

参考文献：

〔1〕 白彦锋,叶菲.中期预算:中国模式与国际借鉴[J].财政金融研究,2013(1).

〔2〕 白彦锋.建立中期预算框架的国际比较与借鉴[N].中央财经大学学报,2009(9).

〔3〕 楼继伟.深化财税体制改革，建立现代财政制度[J].求是.2014(20).

〔4〕 黄少安,陈斌开,刘姿彤.“租税替代”、财政收入与政府的房地产政策[J].经济研究,2012(8).

〔5〕 李燕,白彦锋,王淑杰.中期预算:理念变革与实践[J].财贸经济,2009(8).

〔6〕 李燕.财政可持续发展与透明视角下的中期预算探究[J].中国行政管理,2012(9).

〔7〕 刘有宝.政府部门预算管理[M].中国财政经济出版社,2006(7).

〔8〕 童伟.俄罗斯政府施政工具选择和中期预算变革[J].财政研究,2007(6).

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