中国社会科学院
内容提要：预算改革承载了财税改革，乃至全面深化改革的先头任务。透明预算则成为预算改革的主要切入点。中国预算制度的公开透明，有着鲜明的历史脉络。其探索革新的演进轨迹，往往与特定时期的改革背景密切关联。如今，现代国家治理结构下的现代财政制度，对透明预算的治理机制提出了新要求。当下中国透明预算的治理特征：首先是权利运行机制的公开规范；其次是政府间条块关系的清晰合理；再次是权责发生制政府综合财务信息体系作用的充分发挥；最后是政府微观治理结构的建构完善。
关键词：透明预算 2014预算法修正案 现代财政制度 预算改革
一、引言
中国透明预算改革终于迈出具有实质意义的一大步——
制度建设的突破性进展并不能掩盖中国预算改革未来之路的艰巨。“2014预算法修正案”以修改原“1994预算法”82处之多的大动作，向各方表明：无论是权利运行机制，还是治理结构，抑或管理制度，甚至技术细节，预算法所囊括范围之宽广、所涉及内容之深入，再也不局限于传统的财政计划和政府财务管理——此类关起门来的“家务事”。正如王雍军（2011）所言“世上最容易的事情之一莫过于花别人的钱，最难得事情之一莫过于花好别人的钱”。既然是别人的钱，那么钱的本来所有者就该知道如何花、怎么花。这在管理学上可称之为委托代理责任的一种回应，而在财政学领域则直接对应透明预算的各个环节。每次提到透明预算，我们总会将公众对财政资金收支去向的知情权放在首要位置。而这并不是问题的全部。迈向中国预算改革的成功之路：一方面要借助于建立公开透明的预算制度，让阳光照射进每一个角落；另一方面还要延续财税改革的历史轨迹，并借鉴客观有效的技术手段。前者关注的重点是顶层设计如何向各层级的制度建设延展。后者解决的问题则是既有的体制机制如何演进，而治理结构又怎样革新。相对而言，现有的研究对前一个问题的探讨更多，近二十年来预算法修正案“四易其稿”便是佐证；而后一个问题的分析却相对零散，但一些关键性的细节会在“2014预算法修正案”于
二、制度脉络：全面规范与公开透明
中国透明预算改革，有其鲜明的制度脉络。这一路线图的实质是以全面规范与公开透明为主线，实现预算改革引领下的全面深化财税体制改革。正是基于此种判断，我们认为，预算法的改动，财政体制的变迁与国家治理的变化，成为在制度层面彼此递进的关键性问题。
（一）预算法及其演进轨迹
“2014预算法修正案”对原《预算法》的大幅度修订，足以看出各方对这一部“经济宪法”的殷切期望。楼继伟[①]（2014）指出，这次修法旨在“突出预算的完整性，增强预算的约束力”。长期以来，我们一直认为，透明预算的根本是全面公开预算，但殊不知，此逻辑有一个避不开的前提——全口径预算管理。很难想象，如果没有一个可以完整囊括政府收入的预算体系，预算公开会发挥多大的作用。事实上，中国的全口径预算管理改革，已历时多年。全口径预算管理即是全面规范预算管理的主要内容，还是透明预算改革的先决条件。如果要梳理全口径预算管理的历史线索，比较合适的办法是将计划经济时期和市场经济时期分别展开。
计划经济时期的政府预算制度肇始于1949年。是年
预算法在制度层面的推进，不能忽视1994年这个关键性时点[④]。这一年的
可以看出，无论在政策层面是否以全口径预算管理命名，预算制度革新都将所有政府收入纳入预算管理，作为一以贯之的逻辑主线。这也是比对大多数现代国家公共财政管理经验过后，各方面形成的基本共识。
（二）公共财政走向现代财政
创建一个中国公共财政体系，是一段时间以来，我国财政学界为之努力的重要工作。这是中国财政学从传统体制机制向财政“公共性”回归的历程（张馨，1999；高培勇，2008），也是探索现代财政制度[⑤]之路。中共十八届三中全会指出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”新定位，无疑将过去三十年公共财政建设，提升到了前所未有的全新高度。一个将财政放置于推进国家治理体系和治理能力现代化背景之下的决定，有助于我们找寻公共财政走向现代财政的轨迹，更有助于清晰理解透明预算改革背后的逻辑动因。
如果说公共财政建设开启了财政活动满足公共需求，那么现代财政制度则要面对更为复杂的政治经济环境。一种动态的、回应不同公共需求、平衡各方利益、实现福利改善、并维持经济平稳发展的制度，被要求附加在新时期的财政改革当中。因此，当现代财政制度走过全口径预算的制度关口过后，各方面将把目光投入到如何让财政更好的置于监督和检查之下，怎么才能用好公共资金等新问题。透明预算的任务开始加重。坦诚而言，令财政在阳光下运行，实在不是一件容易的事。一方面，要有相应的制度安排和实施策略，此称之为制度建设；另一方面，还要有社会基础与治理机制，此称之为配套措施。这一系列逻辑关系，甚至可以上升到对“中国现代性转型‘未完成的方案’（Habermas，1981）”命题[⑥]的部分回应。即公共财政走向现代财政的深层次问题，是现代性框架下的国家治理问题。具体来说，公共需求扩大化过后，国家财政如何运行？公众如何参与财政监督事务？政府间财政关系如何调整？透明预算扮演的枢纽作用凸显。
（三）基于现代性的现代国家治理之路
全面规范与公开透明是预算改革的自身要求，还是国家治理能力现代化的重要表征。如今来看，社会主义现代化的提法，承载着共和国近70年来的发展愿景。其核心“现代化”更是近现代中国探索复兴与富强之路的总纲。走向现代化需要思想理念的转型与治理机制的变革。现代国家治理的预算透明，无非包含：优化权利运行机制、理顺政府间条块关系、建立权责发生制政府财务体系与完善预算微观治理结构，此四个基本问题。这四项内容各司其职，但又彼此衔接。其不同于传统国家治理结构的属性，体现了透明预算深层次的理论意涵。
首先，透明预算下的权利运行机制问题。没有权利运行机制的革新，预算透明的很多设想都难以实现。不同层级政府之间如何建立相互公开透明的预算衔接模式？上下级政府之间又该如何就预算报送、审定、批复与执行情况进行交流？预算执行、决算的审计监督职责归属什么部门？这些问题都是在权利运行机制框架下，落实透明预算的基础性工作。
其次，透明预算下的政府间条块关系问题。中国透明预算面临政府间条块关系的制约。除了财政部和各级地方财税部门之外，坐拥政府收入权力的部门，不仅存在于中央各部委，而且存在于地方各种政府部门及下属机构。目前看，这些收入大部分已纳入了财政预算管理，但原来小金库的问题是否已彻底根除，尚不能过于乐观。其实，政府间条块关系牵涉到政府间财力与事权划分，也牵涉到政府间收入分配。如果不能理顺政府间条块关系，透明预算改革目标很可能大打折扣。
再次，透明预算下政府财务体系问题。中国现行政府财务管理体系，并不能完全反映政府真实的财务信息。防控地方债务风险虽被作为此次责权发生制财务制度建立的初衷，但根本上看，政府财务信息是要服务于透明预算这个更大的内容。放眼世界，多数预算透明度较高的国家，大都能在不同时点提供相对准确的各级政府财务信息。如此，一来可以满足公众的知情需要；二来成为了预警政府财务危机、优化政府部门资源配置的参考依据。
最后，透明预算下的微观治理结构问题。透明预算的微观治理结构，并不为各方面熟知，但会随着预算改革的深入被各方面所切身感受。据对公共财政学界的权威期刊Journal of Public Economics粗略统计，近十年来，公共预算与公共支出方面的研究约占总研究分布的20%，且大量关于医疗卫生、养老、中学入学与贫困人口救济方面的论文被刊载。这些文章大多以预算收支数据作为研究基点，分析了这些财政投入的实施绩效，甚至微观分析了什么时间、什么地方、哪些人群获得了多大福利改进。诸多结论都可为未来预算方案制定提供经验。换言之，透明预算的微观治理机构，是预算反馈的基础。这也将预算的政治过程延伸到了真正受到预算影响的社会个体。
三：治理特征：预算结构与技术细节
（一）透明预算是权利运行机制的公开规范
预算制定、执行和监督都是权利运行的体现。权利运行机制不佳，则很难实现其服务于公众的既定目标。透明预算是接受公众监督，落实法治财政的重要一步。公众关注预算不仅关注中央一级，更关心与自己日常活动紧密相关的省、市、县等层级预算（何代欣，2014）。透明预算终会将所有公共部门及其运行状况公之于众。为此，明确各级预算间关系及运行机制，势在必行。而制定权利运行的行事规则，成为第一步。“2014预算法修正案”重申了一级政府一级预算的基本要求，并将上一级政府预算与下级政府预算之间的汇总关系相衔接。与以往不同，无论是本级人大批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，除有保密要求部分之外，都被要求于20日内向社会公开。各级部门预算、决算的公开时间及项目，也参照此标准。这仍然不够，基于对不同层级间的预算各有侧重的理解，本次修法对不同层级政府获取哪些收入、如何获取收入、执行哪些方面支出、如何执行支出都有原则性的安排。这都是可喜进展。进一步，透明预算之后是预算监督。这里面包含了内部监督与外部监督。上下级政府间的预算、决算关系，不仅有流程上的约束，还有期限及外部监督[⑦]。如此，预算对应的权利有了体制内的行为规范，也有外部监督，而且以分层的、直观呈现在各方面前。这令透明预算的内涵丰富立体起来。
（二）透明预算是政府间条块关系的清晰合理
透明预算对政府间条块关系有更高的要求。一般而言，政府间横向和纵向的关系，在财政上表现为财力与支出责任之间的匹配程度。各级政府做了什么事情、干得好不好、花了多少纳税人的钱，都将在透明预算的框架下呈现出来。现实中，政府间条块关系又是一个动态和模糊的概念。不同地区，即使是同一级别部门，其政府间条块关系都不完一致。分类看，这些关系包含有事权下达过程中的垂直关系；如农林水利事业管理；有行政权管辖部门的隶属关系，如省市县乡的科层制管理；还有相关部门之间的横向关系，比如水资源保护中环保、水利、农业与工业等部门的协同。这意味，透明预算可以执行到各层级政府、也可以落实到各个部门，但仍只是在形式上回答了钱给了谁，什么地方花了钱。而根本上，那些牵涉到上下级垂直关系、管辖隶属关系和横向协同关系的具体事务，有没有做好，老百姓满意不满意，是谁的功劳、又是谁的过错，都比较难反映。这些方面往往是财政资金运行绩效高低的核心证据[⑧]。如果说，过去我们花了10年时间，将部门预算逐步确立起来，并预期可以很快推行到省级甚至以下，那么，政府间横向与纵向关系的清晰合理，才可能真正实现透明预算下政府效率提升。
（三）透明预算是权责发生制政府综合财务信息体系作用的充分发挥
政府财务制度改革是预算改革的重要组成部门。不同的核算制度会为预算编制提供完全不一样的参考。历史上，中国政府财务制度改革的主要内容是政府会计制度改革。随着经济社会发展，特别是国家财力和社会财富增加，政府财务管理制度有必要向权责发生制政府综合财务信息体系过渡。这一变化将有助于明确财政收支进度如何计量、哪些资产和资源可以纳入国家财产、公共设施怎样定价与折扣、养老医疗是否存在缺口等以往难以处置，而又十分重要的问题。归纳起来，这都是各方面审视财政运行可持续性的主要内容。一个现代国家治理结构下的现代财政制度，应该是可以及时自己报告国家财务运行状态的科学体系。正是目前还做不到这一点，才会让审计部门近两年三次摸底地方债。不可否认，权责发生制政府综合财务信息体系才是解决问题的钥匙。要拿到这把钥匙，表面上要求各方面数据整合到财政上，核心则是治理理念的转变与治理技术的更新。
（四）透明预算是政府微观治理结构的建构完善
各国透明预算的进程说明，一蹴而就的转变不如循序渐进的调整。一方面，公众对预算的理解与认知，需要过程；另一方面，透明预算发挥监督与约束作用，也需要周期。政府微观治理结构的建构完善，已是大势所趋。首先，公众关心的预算透明，往往从身边看起。入学入托、就业就医等问题是否改善的判定标准，将从宏观的支出数据增加，演变成公众感知的福利变化。其次，财政的钱也是自己的钱。过去两年，全国财政收入增速持续走低，那些年超过GDP数倍的财政增收速度，已一去不复返。而过去9个月的月均财政收入增速甚至低于GDP增速，更凸显了财政收入变化的走低态势。财政增收乏力，增支却一点不含糊。如此来看，提高财政资金的运行效率还真不完全是顶层设计凭一己之力能完成。微观层面的财政支出效率提升，才可能在根本上应对收入增速降低的难题。最后，单一制国家财政体制也可以借鉴财政联邦制的治理技术。单一制国家财政体制的优越性显而易见——统一性强、集中度高，但缺陷是国家财政的微观基础不那么扎实。财政联邦主义将辖区财政收支与公共福利挂钩，直观上要求以透明预算为前提。虽然我们近似于单一制国家财政体制，国家财政实际上是政府收支结果的总负责人，但我国幅员辽阔，公共事务纷繁复杂，信息交流成本高等制约，客观上要求地方政府成为主要的公共产品提供方。地方政府如何与辖区民众更好打交道，将考验各地的治理能力。换言之，当中国透明预算改革的前行，绕不开公众对其居住地公共产品关注的时候，现行财政联邦制预算透明规则，便成为可供参考的经验。财政联邦主义下摸索出来的微观治理技术，对回应公众需要和质疑，确有其特殊的优势。比如，预算公开时间、讨论方式、决策模式和监督检查过程等具体环节，不仅是一句本级地方人大的“工作”可以概括，完全可以尝试把信息化手段、财政收支预测技术与公共产品品质评价方法引入其中。唯有如此，透明预算才可能坐实，而真正意义的透明预算才可能从纸面走向现实。
参考文献：
〔1〕 高培勇.公共财政：概念界说与演变脉络——兼论中国财政改革30年的基本轨迹.经济研究，2008年.12.
〔2〕 张馨.公共财政论纲.经济科学出版社，1999.
〔3〕 秦晓.当代中国问题：现代化还是现代性.社会科学文献出版社，2010.
〔4〕 J．Habermas，The Theory of Communicative Action, Boston: Beacon Press, 1981.
〔5〕 杨志勇.现代财政制度:基本原则与主要特征.地方财政研究，2014.6.
〔6〕 何代欣.实现规范透明预算制度需要做什么.经济参考报（理论版）.2014.7.7.
〔7〕 王雍君.中国公共预算改革：从年度到中期基础.经济科学出版社，2011.
[②] 高培勇主编，《实行全口径预算管理》，中国财政经济出版社，2009年版，93-98。
[③] 马骏，《治国与理财——公共预算与国家建设》，生活、读书、新知——三联书店，2011年版，73-74。
[④] 刘克崮、贾康（2008）则认为，“中国真正意义上的政府支出与预算改革源于20世纪90年代末。”而事实上，制度变迁往往需要契机，即政策实践的过程，可能滞后于现实制度安排。本研究的这一判断理解在其后面的论述中得到了印证。他们也认为“之前，财政收支结构与预算管理模式虽然做了一些调整，但由于政府职能没有根本改变政府预算管理模式也无法进行大的调整”（《中国税制改革三十年亲历与回顾》，北京：经济科学出版社，2008年版，391页）。足以说明，中国预算改革实践的艰辛，并不是颁布法规那么简单，往往需要制度、政府职能和内外部动力等多方配合。
[⑤] 杨志勇（2014）认为“财政制度的现代化也不时引起学界的关注，例如崔潮（2012）对中国财政现代化作了全景式的研究。但是在十八届三中全会之前，‘现代财政制度’的提法较为少见，魏杰和于同申主编的《现代财政制度通论》算是一个特例，该书基本上在与‘公共财政’基本相同的意义上使用‘现代财政制度’，而没有对‘现代财政制度’作更深入的讨论。”《地方财政研究》，2014年第6期。
[⑥] 秦晓：《“中国现代性方案”求解》，《财经》2007年第21期。
[⑦]第九十一条，“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。”
[⑧] 学界有一种说法认为，“94财税改革”未能解决的省以下财税体制不健全问题，并造成了越往基层财力越困难。其背后原因基本上是——“上级政府下命令，下级政府买单”所致。透明预算不仅让老百姓看得清楚财政资金往来，更重要的是让各级政府和部门也能看清楚资金往来。虽然为了弥补财力与事权不均衡，我国仍然执行着大规模的转移支付政策。但这项政策的综合影响非常复杂。以李永友、沈玉平（2008）的研究为例，他们发现，“中国政府在1994年分税体制改革之后确立了具有集权倾向的财政收入垂直分配关系。通过财政资金的大规模双向流动，这种财政收入垂直分配关系促进了财政资金的跨区域配置和财政能力的地区间均等。但作为分权体制的重要制度安排，其在均衡地区间经济增长方面的作用却很有限”《中国社会科学》，2010年第6期。