吉林财经大学

内容提要：财政预算信息公开是政府预算的本质要求，是民主财政的必然选择。2008年以来，我国财政预算信息公开范围逐渐扩大，由公开预算报告到预算报表，由公开政府公共预算到部门预算，由公开总预算到专项资金、三公经费等具体项目，财政预算信息公开的力度有了显著增强，但信息公开的质量有待提高。根据财政预算信息公开的思想和要求，本文从财政预算信息公开的内容、时效、利用三个方面，归纳了七个信息质量标准，结合我国财政预算信息公开的实践，对我国预算信息公开的质量作出评析。

关键词：预算信息公开  财政透明度  信息质量

一、基本理论

民主财政是现代财政制度的必然要求，而民主财政的重要条件是财政预算公开透明。随着新公共管理运动的兴起，财政预算公开透明受到各国政府、组织、学者的重视。1998年，George Kopits和Jon D. Craig对财政透明度作出定义，即向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门账户和财政预测的信息，这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可以进行比较的，便于选民和金融市场准确地估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。从定义来看，财政预算透明首先要能够向公众公开披露财政信息，因此，财政预算信息公开是预算透明的核心内容，甚至是预算透明的前提和基础，没有预算信息公开，无法谈及预算透明。

公开性是伴随政府预算的固有特征，财政预算信息公开是财政及相关部门向公众公开或开放自己的预算信息，比如预算制度、预算收支安排、预算执行、预算调整、决算、部门预算、政府间转移支付、政府资产和债务、预算审计与绩效、财政预测及其他政府财务相关信息。从财政预算信息公布的主体来看，不仅包括财政部门，还包括使用财政资金的公共部门和非公共部门、对财政资金进行监督和审计的部门和机构；从财政预算信息公布的内容来看，不仅要公布预算计划和执行结果，而且应该公布包括编制、审批、执行、决算、监督、绩效评价的全过程。

财政预算信息公开不是目的，而是手段，其目的是保障财政民主化，促进廉洁政府建设，提升财政管理水平，推动预算管理改革。这些目标的实现，依赖于财政预算信息公开的质量，只有保证预算信息公开的质量，才能实现真正意义上的预算透明。如何评判财政预算信息公开的质量呢？我国相关法律和公告中并未对此作出明确界定，但根据财政预算信息公开的思想和要求，本文将预算信息公开的质量归结为三个层面七个标准：（1）信息内容，包括完整、详细、准确；（2）信息时效，包括及时、连续；（3）信息利用，包括可获取、易理解。

二、我国财政预算信息公开的实践

我国财政预算信息公开从有正式的规章制度算起，应始于2008年实施的《政府信息公开条例》，条例明确规定，财政预算、决算报告是县级以上各级人民政府及其部门主动公开和重点公开的政府信息之一。之后出台《<政府信息公开条例>若干问题的意见》，对条例作出进一步解释。《政府信息公开条例》的出台极大推动了我国财政预算信息公开的进展。2008年对于我国政府预算信息公开是具有重要意义的一年，若干新的尝试都在这一年开始。2008年，中央首次进行部门预算内部公开试点，11个部门被列入试点范围；月度全国财政收支执行情况从当年9月开始公开；财政部首次在编制中央预算的通知中明确提出，要推进部门预算公开，提高预算透明度；同年出台《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》，首次对重点公开的政府预算、部门预算、预算执行以及财政转移支付四项内容及公布方式作出规定。

此后，我国财政预算信息公开规模和力度逐年增强。2009年，部门预算内部公开试点增加到24个，首次公开了中央财政收入、中央财政支出、中央本级财政支出、中央对地方税收返还和转移支付4张预算表。2010年，公布的中央财政预算表增加到12张，74个中央部门首次实现向社会公开部门预算，中央本级支出预算细化为23“类”123“款”。同年，根据国务院出台的《做好政府信息依申请公开工作的意见》，财政部出台《进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，对主动公开和申请公开财政预算信息作出进一步说明。2011年，中央政府首次公开三公经费预算，部分地方政府也陆续公布三公经费预算。为加大地方预算公开的力度，财政部出台《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》，提出基层财政要对上级财政下达的转移支付资金和本级财政安排的专项资金的管理办法、资金来源、分配标准以及分配结果进行公开。2012年预算信息公开细化程度提高，中央各部门公开的教育、医疗卫生、社会保障和就业、农林水事务、住房保障支出细化到项级科目。2013年中央各部门在公开政府性基金支出的基础上，增加了政府性基金收入，中央部门三公经费第一次同部门预算一并公开，改变以往同部门决算一并公开的方式，提高了信息的时效性。同年，“实施全面规范、公开透明的预算制度”，被列入十八届三中全会提出的深化财税体制改革的重要内容。

2014年财政部发布《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》，对地方政府预算的内容和细化程度作出明确规定，“地方政府预决算全部细化到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预决算细化到具体项目”；“部门预决算全部公开到支出功能分类的项级科目，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出，研究将部门决算按经济分类公开”；“加大三公经费公开力度，细化公开内容，所有财政拨款安排的三公经费都要详细公开”。2014年8月，“预算公开”被列入全国人大常委会通过的新修订的《预算法》当中。

从2008年以来我国预算信息公开的进展来看，信息公开范围逐渐扩大，由公开预算报告到预算报表，由公开政府公共预算到部门预算，由公开总预算到专项资金、三公经费等具体项目，财政预算信息公开的力度有了显著增强。下面结合我国财政预算信息公开的实践，对预算信息公开的质量作出进一步评析。

三、我国财政预算信息公开的质量评析

（一）信息内容方面

财政预算信息内容方面，对其质量的考察有三个标准——信息完整、信息详细、信息准确，这三个标准分别从广度、深度、精度上反映信息的质量状况。财政预算信息内容完整，从静态上看，就某一级政府预算或部门预算而言，信息应该全面，包含各级政府或部门的全部收支，信息未有遗漏；从动态上看，财政预算全过程的信息应完整，从编制、审批、执行，到监督和绩效评价，所有环节的信息应予以公开。虽然近几年财政预算信息公开范围有所扩大，但信息完整性有待提高。比如，我国复式预算分政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算，四类预算表中央都已公开（全国社会保险基金预算2013年首次公布），但对地方而言，除政府公共预算信息基本公开外，其他三类在大部分地区都未完全公开，或者信息不全。比如，海南省2012年本级预算执行的审计发现，省本级国有资本经营预算编制范围仅限于省国资委监管的15家国有企业，信息内容不完整。另外，无论中央或地方政府支出预算基本按功能科目公开，按经济分类的支出预算未完全公开。

预算信息完整是从信息内容的范围上对信息质量做出界定，预算信息详细则是对某项财政收支具体内容的质量要求。预算信息公布越笼统，公众对财政活动的认识越模糊，反之，预算信息公布越细致，公众对财政收支的了解越清楚，透明度越高。2011年出台的《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》明确提出，按照“谁分配、谁公开，分配到哪里、公开到哪里”的原则对专项支出信息进行公开，这实际上是对信息公布详细程度的要求。河北省各市均已按统一方式设立专项资金公开网，对财政专项资金使用情况予以公开，以沧州市为例，专项资金支付到个人的列出发放名册，如粮食直补及农资综合补贴、复员军人生活补助、农村危房改造补助等均列出人员名单和金额，也可实名查询或举报；支付到项目的，如2013年城区供水工程、盐山县新农合报销农民门诊及住院费用等项目，列出财政资金来源、用途、收支及结余等情况，信息详尽。但并非所有基层地方政府公布的专项支出信息都能达到如此详实的程度。

对于中央预算而言，公开信息的详细程度已经有了较大提升。2014年中央财政预算本级支出全部公开到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预算公开到具体项目，预算信息更细致。但对地方预算而言，“大类”预算、笼统预算、原则性预算公开偏多，具体项目和支出用途细节的信息比较欠缺。

预算信息准确是对信息精确程度的质量约束，如果预算数据是随意填报的，甚至是编造的、虚假的，即使公开，也无法实现财政预算信息公开的目的。比如，山东省2012年预算执行审计结果显示，有103个部门单位应编未编会议费支出，36个单位应编未编公务接待支出，35个单位应编未编公务用车支出，279个部门单位应实行政府采购支出7.38亿元未编报政府采购预算；交通运输厅年初预算编报上年专项结转694万元，实际结转6.89亿元，少编报6.82亿元；13个部门单位、10个二级单位“五项经费”列支内容不真实，以会议费、培训费等名义列支公务接待费2029万元。类似的情况在历年各地方预算执行审计报告中几乎都有披露，如北京市2013年有17个部门预算编制不真实，其中11个部门虚报人员和办公用房面积多申领财政资金550万元；安徽省2013年政府性基金预算上年结余少编入年初预算3.78亿元；5个部门未将上年结余资金编入当年预算。

（二）信息时效方面

财政预算信息公开，在时效方面的质量标准有两个——信息及时、信息连续。财政预算信息公布要及时，《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》中提到“地方预决算公开的时限为预决算批准（批复）后20个工作日内”，对予以公开的预算信息应第一时间公开，保证时效性。上文提到，2008年9月起财政部对中央预算收支月度执行情况开始主动公开，这在以往要三年以后才公开，提高了预算信息的时效性。随着预算公开的推进，各地也逐渐建立信息公开平台，对财政信息予以公布，但与中央相比，大部分地方政府公开的信息相对滞后，很难与已执行的财政活动同步。比如，通过对黑龙江、吉林、辽宁、云南四省财政厅网站查询后发现，除辽宁外其他省份均未公布月度收支情况，而黑龙江省年度预算执行公布只到2012年。

财政预算信息公开要具有连续性。近几年，随着公众民主参与意识的提高，对关乎公众利益的各类支出呼声强烈，中央及各级政府开始逐渐公开公众关注的支出项目，比如三公经费、教育、医疗、保障性住房等支出，但许多信息时有时无。如陕西省工商局在其网站上公布2011年三公经费预算，但之后两年数据尚未公布；海南省在2010年、2011年、2013年预算执行审计报告中均公布全省地方性政府债务信息，但2012年全省地方性债务信息未公布。

（三）信息利用方面

财政预算信息利用方面的质量有两个标准——信息可获取、信息易理解。财政预算信息公开包括主动公开和申请公开两种途径，信息可获取的标准是指对于主动公开的信息，获取途径应便捷；对于申请公开的信息，获取途径应畅通。主动公开的信息可以通过网站、报刊、广播、电视等媒体获取，网络是公众查询的最常用方式，但由于各部门均通过各自网站公开财政预算信息，公布栏目和网页层级不一，公众通常要逐一查找。目前，部分地方政府网站列有预算信息公开目录，公众可依目录查找，便捷性提高。对于不能通过主动公开获取或不能完全获取的信息，但却有需要，可以通过申请方式获取。对于中央及各地方政府网站，大部分都设有预算信息公开申请平台，但很多平台并不能真正使用，比如，无法进入申请或申请后无回复，甚至各级政府或部门往往以保密为由不公开相关信息，申请公开效果不如主动公开。

财政预算信息公开的重要目标之一，是增强财政民主化，提高公众参与意识，加强对政府财政活动的监督，而公众参与的首要条件是能够大体看懂公开的预算信息。由于政府预算内容本身就比较专业，因此，要采取通俗易懂的方式表达或解释。比如，2013年中央和地方预算报告中，正文部分由上年的35页减少到26页，字数从18000字减少到14000字左右，但报告附表附图达35张，增加了11张。这种方式对于复杂的数据信息以直观的图表图形进行描述，对于预算信息中专业术语进行解释，使预算信息更容易理解，增强了预算信息的可利用程度。

四、总结

近六年来，财政预算信息公开质量逐年提升，特别是与2008年前相比有较大进步，但以信息公开质量标准衡量，还有一定差距。从信息内容看，财政预算信息公开内容逐渐丰富，完整性明显提升，但“大体”、“笼统”、“常规”的信息多，而“深入”、“细致”的少，“少编”、“少列”有意隐瞒预算信息，造成信息公布不实的情况并不少见。从信息时效看，中央及中央部门预算更新速度相对较快，信息首次公开后基本能够连续公布，地方及地方部门预算时效性相对较差，并且地区之间信息公开的质量差异较大。从信息利用看，对已主动公开的财政预算信息，基本可以通过网络等途径获取，但发布平台不同，对部分信息查找较费时，申请公开不及主动公开方式便捷通畅，能“看懂的”信息数量有待提高。

关于如何提高财政预算信息公开质量，一方面，就公开的信息本身而言，按照信息质量标准，提高信息内容的完整性、详细性、准确性，保证连续并及时发布信息，使公众以最简便的途径获得财政预算信息。另一方面，从财政预算信息公开相关联的各主体出发，提高财政预算信息公开质量。从信息发布方看，增强其公开预算信息的动力，建立激励机制，将财政预算信息质量考核列入政绩考核的主要内容；从信息监督方看，目前对预算信息公开的各种规定均以通知、意见等形式发布，法律法规缺乏，约束性差，应建立并完善相关法律法规，为信息公开提供良好的制度环境，也为监督和审计预算信息提供依据；从信息使用方看，财政民主的建立，公众关注与参与程度的提高，能够为公开财政预算信息施加压力，建立财政预算信息公开的问答机制，信息发布者和使用者博弈的过程有助于推进财政预算信息公开。

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