中央财经大学
内容提要：英国作为现代预算制度的发源地，在预算信息公开、实现财政民主等方面有系统的制度规定和法律体系。本文在梳理英国预算信息公开历程的基础上，剖析英国政府信息公开的相关规定，总结英国预算信息公开的内容、方式、途径、公开的期限、例外条款的相关规定，藉以对中国预算信息公开有所启示。
关键词：预算公开 英国 做法 启示
综观20世纪90年代以来中国向市场经济转轨大背景下财政改革的脉络，可以发现在完成分税制财政体制改革和控制导向的财政支出领域的一系列制度建设后，中国财政改革的焦点开始转向财政透明度、政府会计、参与式预算等与财政民主密切相关的深水领域。英国作为第一个建立现代预算制度的国家，在预算控制和信息公开方面，有很多有益的做法可资借鉴。为循序渐进推进中国预算公开，完善中国预算公开的法律法规体系和制度建设，本文集中研究英国预算公开的历程、主体、内容、途径、法律法规体系等制度建设。
在英国信息委员办公室（Information Commissioner's Office，ICO）编发的《信息自由法案》指南中明确规定了政府各部门应该公开的政府预算信息的范围和内容。该指南规定，为了实现公民对政府预算信息的知情权，提高政府部门的透明度，每个公共机关必须主动发布信息，并且制定出自己专属的公开计划（publication scheme），该计划在正式公布实施前需由信息委员办公室（ICO）批准，之后才能公布该计划所涵盖的信息。大多数部门的做法是将他们根据《信息自由法案》制定的公开计划上传到他们的官方网站上，通常命名为信息公开指南（guide to information）或者是公开计划（publication scheme）。为了保证当任何公民在提出对政府公共信息要求时能够得到及时、妥善的处理，要求各部门必须使自己的职员充分熟悉本部门的公开计划，在接到信息申请时能够快速解决。在计划中各部门须承诺定期公开的不同类别的信息，诸如某些类别的政策和程序，会议记录，年度报告和财务信息。为了帮助各部门编制自己的公开计划，信息委员办公室（ICO）开发了一套模板供各部门参考。这套模板有两个版本，一个为大多数公共部门制定的，另一个是针对少数只需要公布自己的部分公共信息的机构所制定的。但是按照公开计划释放的信息只是个政府部门应该公开的信息的最低标准。如果市民想要了解计划中没有列出的信息，那么他们仍然有权对提出诉求。
英国的预算报告大致可以分为五个方面。第一、对未来经济发展的预测，包括未来三年GDP的增长预期，就业和失业情况，主要经济指标的预测；第二、财政预测，主要是预测未来政府部门的财务情况，政府负债规模将如何发展，为了配合发展战略如何安排未来的政府收支；第三、政府应对日益增高的负债的对策，公共部门净债务占GDP的比重预计在2016年-2017财年将达到峰值，占GDP的85.6%，为了解决政府日益攀高的负债问题，英国政府制定具体的收支计划；第四、为了实现经济增长，解决就业问题，采取一些具体的措施，包括货币政策和财政政策的具体实施细节；第五、实现社会公平，政府的经济和财政战略基础是对公平的承诺和对勤劳致富者支持的意愿。财政预算案公布的政策使税收和福利制度更加公平，支持发展，把家庭生活和企业生产成本降下来。
预算年度结束后，政府各部门要对本部门的各项收支、财产、往来款项等进行年终清理，在清理的基础上结算各类收支账户，然后编制决算报告书，连同决算附件报送财政部。各部门每年还须提出公共支出报告，向议会和公众公开支出状况。部门报告由财政部汇编成“公共支出白皮书”于每年春天出版。
1．部门财务报告的主要内容
英国政府部门年度财务报告通常被称为资源报告（Resource Accounts）。资源报告主要由年度工作报告、会计主管职责公告、内部控制声明、主要财务报表及附注，以及审计报告五部分组成，主要财务报表及附注是资源报告的核心。
政府部门的年度财务报表主要包括六种：一是议会批准资源表（Statement of Parliamentary Supply）。该表主要反映政府部门获得议会批准的年度资源和净现金的预算数与实际发生数。二是经营成本表（Operating Cost Statement）。该表主要反映政府部门在一个财政年度内日常营运活动发生的成本和取得的收入。三是确认的利得与损失表（Statement of Recognized Gains and Losses）。该表主要反映政府部门的资产估值变动所产生的确认的利得与损失情况。四是资产负债表（Balance Sheet）。该表主要反映政府部门在一个财政年度结束时所持有的资产、负债及净资产情况。五是现金流量表（Cash Flow Statement）。该表主要反映政府部门在财政年度内的现金流入、流出及余额情况。六是按部门活动目标分析的经营成本表（Statement of Operating Costs by Departmental Aim and Objectives），主要反映政府部门每类活动的成本情况。[①]
会计报表附注是资源报告中篇幅最长、份量最重的一部分，主要是对财务报表反映的信息做进一步的解释说明，以帮助信息使用者更好地理解财务报表。英国要求政府部门在会计报表附注中详细说明本部门采用的会计政策；按部门活动种类列示各种活动对资源的预算数与实际需求数，并解释预算数与实际数之间的差异；分析调整资源与现金需求之间的差异。此外，还要求在附注中反映详细的成本分析、收入分析、或有事项说明、一般基金及各种储备变动分析、资产负债表外事项说明、金融工具及风险分析等。总之，财务报表附注的撰写要比编制财务报表难度大得多，需要会计人员具备较高的财务分析能力和职业判断能力。
2．部门财务报告的报送时间及程序
英国《政府资源与会计法案2000》规定，政府部门应于每个财政年度结束后8个月之内（也即最晚不得晚于每年11月30日），向审计总署提交上一财政年度资源报告以接受审计。审计总署则应于次年1月15日前完成对部门资源报告的审计并将审计后的资源报告送交财政部，财政部则应于1月31日前将所有部门的资源报告呈交议会。
除法定时间要求外，英国财政部对各政府部门报送资源报告的时间另有专门要求，比法定时间要求更为及时。目前，在实际管理过程中，英国要求各政府部门自财政年度结束后91天内将审计后的部门资源报告呈交议会。
政府信息公开的方式分成“主动公开”和“被动公开”两种类型。主动公开由政府部门自行拟定“公开计划”实施，计划应详细说明公开信息的种类、公开方式、取得信息的费用等问题。未列入公开计划的政府信息，公众需要通过书面申请的方式公开。对于口头申请，政府部门可以拒绝公开。因各种原由无法提出书面申请的公众，政府部门应予以帮助，或告之能为其提供帮助的政府部门。对于公众的“信息公开请求权”，政府部门有两项义务：一是肯定 / 否定义务，即告知申请人本部门是否持有该信息；二是提供义务，即如果本部门持有该信息，应向申请人提供。政府部门应在收到申请书20个工作日内履行上述义务，特殊情况下最多不超过 60个工作日。
公共机构主动公开信息的主要程序是：国务大臣颁布公共机构信息公开指南，各公共部门根据《信息自由法》和信息公开指南，编写信息公开目录，提交信息专员署审核通过，按照信息公开目录，按时逐项公开。信息公开目录一般四年修订一次，各部门也可根据实际随时修改，但必须提交信息专员审核通过才能实施。依申请公开的程序是：申请人向索取信息的公共机构提出书面申请，申请内容包括申请人姓名、联系地址、要求公开的信息，不必写明信息的用途。公共机构接到申请后，根据申请的内容，判断申请的信息属于公开还是例外类别，如属于公开的信息，公共机构必须在规定时间内对申请做出答复。如属于例外信息，公共机构可拒绝提供，但须在规定时间内通知申请人申请的信息属例外情况及其理由。
主动公开方式主要是指英国“当局”拟定公开计划，一项公开计划载有一个机构应当定期提供的各种信息，这些信息应当很容易被任何人发现和使用。由于定期公布信息作为一个机构正常业务的一部分，因此这些信息应当很容易通过代理网站获取或者很迅捷快速地被机构官员发送出去[②]。
英国《信息公开法》规定申请人需就信息公开提出书面申请，相关政府机关有义务在其申请过程中提供咨询。政府机关收到申请后如决定可以公开，须在20 天内通过复印、查阅、摘抄或其他方式提供；如决定不能公开，须书面通知申请人并明确告知不予公开的理由[③]。即没有列入公开计划的信息可以通过申请公开获得。任何人都可以向当局申请公开信息，对于符合公开条件的信息当局需予以提供，不符合公开条件的信息当局需向申请人说明原因。
上述规定对公民申请信息公开做出了要求，对政府信息豁免权的使用做出了具体规定。如果政府部门拒绝公众的信息公开申请，申请人可寻求法律援助，援助途径包括信息专员、信息裁判所、法院等。其中信息专员在接到申请人申诉后要作出三种通知决定：认定通知，即认定政府部门拒绝公开信息的做法是否违法；执法通知，命令政府部门向申请人公开信息；信息通知，命令政府部门向信息专员说明其作出不公开信息的理由。如果政府部门不执行上述任何一项“通知”，亦未申诉，信息专员可以认定该政府部门行为违法，移送相关机构以“藐视法庭罪”论处。
现代预算公开的途径主要分为传统途径和网络途径。传统途径对应传统媒介，英国比较著名的传统媒体有BBC、泰晤士报、路透社等，这类媒体会在第一时间发布英国预算报告并做相关解读。
英国国家档案馆建立了非常完备的档案信息资源服务体系，包括联机目录、国家数字档案库、“获取档案”项目、国家档案登记系统等，可为公众提供全面的档案信息服务。此外，英国国家档案馆对于正式出版（网络出版）的政府信息资源和未正式出版的政府信息资源采取了不同的公开与服务方式，2003 年 9 月建立了专门选择性收藏英国中央政府网站的档案馆——英国政府网络档案馆，以收藏在网络上出版且易消逝的政府信息。英国政府网络档案馆采集并保存的网站信息都可以在万维网上公开、免费获取，主要包括“商业，工业，经济和金融”、“文化和休闲”、“环境”等 11个主题，读者可以通过政府网络档案馆主页上的搜索引擎和专题索引工具进行检索利用，本国用户还可以直接到国家档案馆公共检索大厅进行查询。英国政府将未出版的政府信息资源看作国家资产的重要组成部分，国家档案馆下属的公共部门信息管理办公室通过创建信息资产登记系统（Information Asset Register， 简称 IAR）的方式加以管理和提供利用。IAR 是由英国政府根据《1999 年政府部门出版物的未来管理政策咨询白皮书》（the Consultation on the Future Management of Crown Copyright）推出的集中式检索系统，其目标是覆盖英国所有政府部门和机构的信息资源，包括数据库、旧档案集、近期电子档案、统计数据集、研究项目等，并创建了 IAR 元数据，通过Inforoute 站点提供服务[④]。
此外，近年来发展迅猛的网络在英国预算公开透明方面发挥了巨大作用，英国预算信息大部分都通过财政部网站发布，而且在2010年新组建了政府预算办公室（OBR），在该机构网站上，政府预算也是重点。目前在英国，民众有以下几种主要途径了解系统精确的政府预算报告：第一是政府官方网站—英国财政部网站（HM Treasure），英国主要的预算信息可以通过财政部网站了解；第二是英国政府预算办公室（OBR）；第三是具有科研性质的研究机构网站—如英国财政研究所网站（Institute For Fiscal Studies），此类网站是对英国预算信息的具体解读，便于民众深入了解预算情况；最后是非官方的民间网站如微博、推特等。
英国财政部是负责开展和执行英国公共财政政策和经济政策的政府部门。在英国财政部网站的Get involved板块中，英国政府为民众提供了几个主要渠道参政，可以简单归纳为三种：第一种是政府会发布一些政策议题，让民众积极参与到政策制定中来。英国民众可以把自己的意见或建议发送给协商会，且政府机构在制定政策的时候会把这些建议或意见考虑在内。第二种渠道是民众可以创建一份请愿书影响议会和政府，如果请愿书有超过10万人在线签名，则将会提交下议院辩论。第三种渠道也是最迅捷的一种渠道就是通过一些社会媒介参与政府政策制定。除此三种主要渠道外，政府还提供一些其他渠道（政策、参与途径）以适应不同人群的不同要求。
除在财政部网站上可以查阅主要预算信息外，预算责任办公室（OBR）网站也有大量详细的预算信息。预算责任办公室是财政部下属的一个非政府咨询机构，该机构主要有四项职责：对经济和公共财政进行预测；判断朝着政府财政目标所取得的进展；评估公共财政的长期可持续性；审查财政部税收和福利措施的成本；该机构主要发布经济和财政前景报告、财政可持续性报告、预测评估报告。
该网站研究内容涉及税收与福利、公共财政和公共服务、不平等与教育、生产力和竞争、消费和储蓄等多方面。其中有一部分专门解读预算，网站会提供历年预算案和预算前报告以及部分支出报告，由机构专业人士对报告内容进行解读，民众可以通过阅读解读文章对预算案信息有一个更为清晰的了解，更容易被民众所理解。
除了专门的财政部网和研究机构网站，英国的社会大众还可以在民间的网络上查找政府预算信息，这主要得益于YouTube、Flickr、Twitter等一系列民间信息网站的发展。
Twitter是一个社交网络和一个微博客服务，它可以让用户更新不超过140个字符的消息，这些消息也被称作“推文（Tweet）”。Twitter 在全世界都非常流行，截至2012年3月，Twitter共有1.4亿活跃用户，这些用户每天会发表约3.4亿条推文。由于Twitter是消息传播最快和便捷的通道，它的影响力近年来得到迅速提升，西方多国政要与政府机构开始通过它宣传自身，英国曾于2009年7月要求公务员在推特上“顶”政府[⑤]，英国政府一些部门也已经在使用“推特”宣传政府和引导舆论。英国税务海关总署（HMRC）创建了一个“推特”账号“@HMRCgovuk”，通过该账号民众每天可以看到1到2条推文，内容涵盖税收、新闻、咨询以及演讲和宣传活动[⑥]。由于资源限制，总署可能不会一一回复留言，但是会把民众的留言会及时反馈给相关负责人。英国总检察长办公室（AGO）也会在其账号@AGO_UK上发布相关新闻、部长讲话，公众可以及时了解英国总检察长办公室在做什么[⑦]。
Flickr是一个以图片服务为主的网站，它提供图片存放、交友、组群、邮件等功能。通过图片信息，公众可以更直观了解政府信息，尤其是预算信息。
YouTube是世界上最大的视频分享网站，根据市场调查显示，早于2007年2月，YouTube的访客数目已经超越Google的短片网站，到了7月底，YouTube每月访客数目增加至3050万，而GoogleVideo只有930万，雅虎的YahooVideo则有530万。正是由于YouTube在欧美巨大的影响力，使得YouTube也成为政府推行政务的工具。英国政府在YouTube上会发布了一系列政府财政部部长的预算演说，讲解当年的预算报告，以便于民众更加容易理解预算案。
除上述几种网络公开途径外，还有“数据英国”网站，涵盖各种数据信息。由于英国每个政府部门每年都要公布年度报告，其中包括详细的开支分项且英国49个政府部门一年发布近万条信息。为了便于公众理解和判断，英国政府专门建立了强大的在线数据公开系统“数据英国”（data.gov.uk）网站，把那些政府各部门已经公开的数据汇总在一起便于查阅。
四、英国预算信息公开的特点与启示
随着公众公民意识的觉醒和政府职能转变进程的推进，中国也亟需采取相应措施，提高政府预算的透明度。通过前文与英国预算信息公开的横向对比，我们可以向其借鉴的主要有以下几点：
（一）加强财政法制建设，增强预算的法治性，为预算信息公开提供强有力的法律依据
公共财政必须是规范化、法制化的财政。政府的权力是公众赋予的，权力的行使又需要通过纳税人提供的税收来解决，为此政府必须接受公众的监督，要求公共财政必须具有很高的透明度。而实行民主理财，就要将公众的意志上升为国家意志，并将国家意志通过法律法规体现出来，才能实现依法管理财政事务。所以建立健全财政法律体系是依法行政、依法民主理财的基础。依法行政、依法理财的前提是有法可依、有法必依、执法必严。在
首先，预算公开覆盖涉及所有公共资金收支行为机构和部门。客观来说，像党务部门、人大、政府、政协、法院、检察院等，都以财政供养其运转，都有自己的账本，也都应在预算公开的范围之内。其次，细化预算公开的内容。对于非涉密部门，预算公开到“项”级科目。目前各中央部门公开的预算信息，主要是两个总表，“收支预算总表”和“财政拨款支出预算表”，总体来说，这些预算信息还是比较粗线条，预算的框架是有了，但缺乏足够的细节，表内所列支出项目大多为一般公共服务、外交、住房保障支出等，公示深度不够。
政府预算透明度需要丰富多元的信息公开渠道以及现代信息和技术手段的支持。利用现代科技手段，建立完备的预算编制系统、良好的国库运作系统和国库信息处理系统、预算执行分析报告系统、部门间信息共享系统以及宏观经济政策分析系统等，提高宏观经济预测与分析能力，科学合理确定预算指标，提高预算编制的质量，尽可能减少预算管理过程中的随意性；建立有效的预算监督机制，建立政府与公众之间畅通的信息沟通渠道，从而增强预算的透明度。
参考文献：
〔1〕丁艳波.从财政宪法的角度解读《自由大宪章》.法制与经济，2006.3.
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〔3〕杨轾波.我国财政制度透明化的国际比较及演进路径研究.财政监督，2012.33.
〔4〕罗纳德•德沃金，冯川.英国是否需要权利法案.南京大学法律评论，2001.2.
〔5〕彭健.英国政府预算制度的演进及特征.东北财经大学学报，2008.2.
〔6〕夏镇平，高抒宇.英国中央政府政务公开的主要做法和经验.中国行政管理，2006.1.
〔7〕李云驰.美国、英国政府信息公开立法的比较与借鉴. 国家行政学院学报，2012.3.
〔8〕李杰刚，徐卫，刘鹏.加拿大政府预算透明度考察.经济研究参考，2011.50.
〔9〕刘志宏.英国财政预算改革之研究.政策研究学报，2012.12.
〔10〕彭健.英国政府预算制度的演进及特征.东北财经大学学报，2008.2.
〔11〕赵芳，樊江宏.英国公共部门信息再利用模式分析.图书馆学研究，2011.3.
〔12〕Data Protection Act 1998，UK.
〔13〕Freedom of Information Act 2000，UK.
[①] http：//wiki.mbalib.com/wiki.
[②] Ministerial Guidelines，page3.
[③] 李云驰：“美国、英国政府信息公开立法的比较与借鉴”，《国家行政学院学报》，2012（3）
[④]谭必勇：“欧美国家档案馆参与政府信息公开的路径及其启示”，《档案学通讯》，2010（6）。
[⑤]http：//news.xinhuanet.com/world/2009-
[⑥] http：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/119090/twitter_policy.pdf.
[⑦]http：//www.gov.uk/government/publications/agos-twitter-policy.