王守清、刘婷/清华大学
内容提要：我国政府正在力推PPP，吸引社会力量参与基础设施和公用事业，提供公共产品或服务。因为提供公共产品或者公共服务的终极责任还是政府的，故政府应加强对PPP项目的监管，以保证社会力量所提供的服务满足要求。本文就此综述监管的有关概念和国内外经验，并提出可供我国政府参考的有关建议。
关键词：PPP 项目监管 建议
一、引言
PPP是Public-Private Partnership的缩写，直译为“公私合作”，但在我国意译为“政企合作”更准确，以反映我国PPP项目多为央企/国企主导，我国官方文件则多称为“特许经营”。按照第一作者正在参与起草的《基础设施和公用事业特许经营法》（2014年5月3日征求意见稿），是指“各级人民政府依法选择境中华人民共和国内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。”因为提供公共产品或者公共服务的终极责任还是政府的，故政府应加强对PPP项目的监管，以保证获政府授权的企业法人或其他组织（以下简称特许经营者）所提供的服务满足要求。
PPP项目的监管主要分两个阶段，一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，二是项目建设运营时期的绩效监管。准入监管的目的在于剔除不能实现物有所值（Value for Money）的PPP项目方案和特许经营者，以提高效率；绩效监管的目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。
上述两个阶段的监管是从政府管理PPP项目的角度出发的。除此之外，由于PPP合同（特许经营协议）尚有行政合同或民事合同的争议，不管最终对其定性如何，政府在特许经营协议中具有特权，相对主体即私营部门（投资者和放贷方等，在我国含央企/国企，下同）处于劣势地位，需要明确的合同救济规则和信用约束机制对政府特权进行规制，以保证公平。
因此，下面分别从政府规制、准入监管和绩效监管三个方面，梳理监管的内容、方式和主体，并在此基础上对我国政府提出相关建议，包括立法方面的建议。
二、政府规制
从法理上看，PPP合同具有很强的“行政属性”（即使规定为民事合同也如此），政府部门在合同中具有特权（包括合同履行的指挥权、单方面变更合同权、单方面解除合同权和制裁权），因而私营部门在PPP合同中处于劣势地位，需要明确的合同救济规则对政府特权进行规制，以寻求法律上的平衡。[1]
（一）明确行政救济和司法救济
l 政府在PPP合同中行使特权时，应履行充分说理义务，并且在采取行动前，应通知私营部门。
l 私营部门具有咨询权、抗辩权、听证权等权利；
l 将PPP合同规定为民事合同，如果不能规定为民事合同，则要将PPP合同当做特殊的民事合同处理，明确适用行政合同特有的规则和救济方式。
从实践角度看，PPP 项目的期限往往会超过数届政府的任期，下一届的政府官员由于政绩或其它要求，很可能会改变当地的发展战略，当违背合同能获得大于遵守合同的利益时，政府部门就可能出现失信违约行为，因此需要建立政府投资信用约束机制，保持政策的持续性和透明性。
（二）建立政府投资信用约束机制
l 结合现有的财税制度改革，建立中长期预算机制以保证政府按照协议付费；
l 通过信息公开，实现对地方政府/部门财政风险和履约能力的监管，实现制约政府权力、督促政府履约。
其中，行政救济和司法救济应以法律形式（行政合同的专门法律）明确，信用约束机制可通过政策法规加以要求。
三、准入监管
（一）准入监管的内容
准入监管可以进一步分为两个阶段：
一是立项监管，制定基础设施和公用事业的发展规划，考察项目的必要性（可采用我国现有可行性研究制度），以及是否适用于PPP模式（目前我国缺少这个评估制度）；
二是对特许经营者选择的监管，通过竞争招标选择一家（或几家组成的联合体）最优秀的企业授予其特许经营权。
准入监管最核心的内容是考察PPP模式及特许经营者能否实现物有所值(Value for Money, VfM)，即比传统模式效率高。
（二）准入监管的方法
各国实践中所采用的方法可以分为两类：公共部门比较因子法（Public Sector Comparator, PSC）和竞争性投标方法。
1.公共部门比较因子法（Public Sector Comparator, PSC）
英国、加拿大、德国、澳大利亚、日本、荷兰、南非、台湾、香港等国家或地区都是基于PSC法来考察VfM，如英国于1999年和2004年出台《VfM评估指南》，2008年出台《基于长期价值的基础设施采购法》。
PSC法的基本原理是对用PPP模式和传统模式的全寿命期成本（PSC）进行比较，如果一个PPP方案的成本（投标价）低于用传统模式的成本（当然要考虑风险转移的价值），就实现了物有所值。
2.竞争性投标方法
我国和美国、罗马尼亚、奥地利、比利时、新加坡等国家是采取竞争性投标法来实现VfM的。以新加坡为例，PPP项目的采购流程分为七个阶段，其中实现VfM最重要的时段是市场反馈期。投标者们分别与公共部门进行沟通和谈判，不断提出修改初始投标文件的要求和反馈，以提高项目的VfM。公共部门这段期间也需要根据新的信息修改招标文件，并随时公开发布。最终通过竞争性谈判来决定中标者，而中标者最终的投标文件和之后签订的特许经营协议也会包含谈判期间修改的部分内容。
3.两种方法的比较分析
PSC法计算复杂，重视定量化计算和分析，应用难度大，特别是在项目前期，因为缺乏真实准确的数据，因而在投资、折现率、风险分担等方面的假设很重要；此外，仅仅比较PSC与投标价似乎过于单一。
而竞争性投标方法相对更有弹性，但我国竞争性投标方法的主要缺点是：很多未真正做到公开透明，走形式(如官员干预/腐败，串标/围标)，招标人与投标人、投标人之间、招标代理机构和投标人之间的关系复杂和微妙，学者不愿参与(怕受牵连)，项目规模大、复杂、时间长，但评标时间短，难选到合适特许经营者等。
建议我国在定量和弹性之间寻找平衡，即在现有竞争性招标方法的基础上：
l 政府转变管理理念，加强自身能力建设，加强与专业咨询机构的合作，为PPP项目的VfM评价提供智力支持；
l 建立PPP数据库，构建PPP信息平台，为将来类似项目的评估提供基础资料，逐步实现国家或区域内PPP采购的标准化程度，并共享最佳实践经验，促进市场的竞争。
l 增加有关项目外部性评价的内容，全面考虑PPP项目的环境效益和社会效益。
（三）准入监管的主体
各国监管机构的主体是政府（参见表1），有多种形式：
l 有单独设立监管机构的，如香港的财政司效率促进组；
l 有在综合行政部门中设立相对独立的监管机构，如英国，财政部负责所有PFI（PPP）项目政策的制定；与此同时，国家审计署（the National Audit Office）和公共事业管理委员会（the Public Accounts Committee）负责对重要的PFI政策方面进行调查研究并提出意见，财政部下属合伙经营机关（Partnerships UK plc）为所有的公共管理部门提供PFI专业管理，尤其是招投标方面的知识，财政部下属公私合营机构合作署通过建议及指南对地方政府提供PPP项目支持，并帮助其制定标准化合同；[3]
l 有依托现有行业主管部门，设立分行业的法定机构同时行使监管和提供服务双重职能的混合模式，如新加坡；
l 也有让已经单独设立的PPP Unit (世行/亚开行等建议发展中国家最好设立)同时行使部分（宏观的）监管职能。
表1 几个国家/地区PPP监管体系比较[2]
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国家/地区 |
澳大利亚 |
香港 |
南非 |
英国 |
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PPP主管部门 |
国民基础设施部/地方财政部 |
政务司效率促进组 |
国民财政部PPP小组/地方政府部门 |
财政部/国家审计署和公用事业管理委员会 |
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组织类型 |
中央部门/地方部门 |
中央专项小组 |
中央专项小组/地方 |
中央部门/下属机构 |
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职能 |
发布政策和指导文件/发布地方管理办法和实施监管 |
发布指导文件 |
发布政策、指导文件/政府实施监管 |
发布政策、指导文件，并实施监管 |
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政策 体系 |
中央政策、指导文件+地方特殊要求 |
中央政策、指导文件 |
指导文件 |
中央政策、指导文件 |
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文件 类型 |
技术文档、案例模型、FAQ |
技术文档、案例模型 |
案例模型 |
技术文档、案例模型、Excel模型 |
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主要 文件 |
1. National PPP Policy, Dec 2008 2. National PPP Guidelines, Dec 2008 (Volume 4: Public Sector Comparator Guidance) 维多利亚州： 1. PSC Technical Note, 2001 2. PSC Supplementary Technical Note, 2003 3. Partnerships Victoria Statement, Feb 2009 4. Partnerships Victoria Requirements, Feb 2009 (PSC Development FAQs) |
1. An Introductory Guide to Public Private Partnerships, Aug 2003 (Chapter 8 The Public Sector Comparator) 2. An Introductory Guide to Public Private Partnerships (2nd Edition), Mar 2008 (Chapter 4 Making a Business Case - Annex D Constructing a Public Sector Comparator 12 Steps) |
Municipal Service Delivery and PPP Guidelines (Module 4: Feasibility Study - Stage 6: Value Assessment) |
1. The Green Book 2. The Green Book Guidance: A Toolkit Guide 3. Supplementary Green Book Guidance (Adjusting for Taxation in PFI vs PSC Comparisons) 4. Value for Money Assessment Guidance, Nov 2006 5. Quantitative Assessment User Guide, Mar 2007 |
以上国家或地区都有单一的中央部门负责PPP项目的政策制定和准入监管。此外，政府还聘请、授权或与第三方合作，并让公众和媒体，以及放贷方等也参与监管，世行/亚开行等国际多边机构也会对其放贷或援助项目的招投标、财务状况和环境影响等进行监管。
一般而言，监管机构应具备如下特征：
l 独立性：可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，特别是作为项目公司股东的政府的不必要干涉。
l 合法性：监管机构的设立、职权范围和基本政策都是通过法律法规确定的。
l 广泛性：监管机构的监管领域十分广泛，覆盖项目的各个方面。
l 专业性：独立监管机构成员一般由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家、用户代表等组成。
l 公正性：监管机构的独立性、专业性和权威性等，确保监管机构的公正监管。
四、绩效监管
PPP项目应通过基于产出/结果的绩效要求（Output/Outcome-based Performance Specification）促使特许经营者确保所提供的产品/服务的质量并提高效率，政府监管的重点是产品/服务的质量和数量，而不必干涉特许经营者通过什么方法满足绩效要求，以发挥他们的能动性和创造性。
（一）产品/服务质量监管
1.美国
美国的《Establish a P3 Program》中认为各方的监管责任分配见表2。
表2 绩效监管职责分配[4]
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部 门 |
职 责 |
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特许经营者 |
• 制定管理计划 • 搜集监管数据 • 编写监管报告 |
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公共部门 |
• 制定技术标准 • 审查特许经营者的管理计划和监管报告，审计财务 • 评估与奖惩 |
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第三方 |
• 独立审计 • 数据搜集 • 争议处理 |
2.英国
英国的《标准化PFI合同指南(Standardised PFI Contracts)》[5]中指出，绩效监管应与付款机制（Payment Mechanism）相结合，技术要求和监管方法应在主要的招标文件中列明，以便各方明确自身职责。包括英国在内的欧洲国家，绩效监管主要在三个层面进行：
l 项目内部的质量管理（由特许经营者负责）；
l 对项目内部质量管理的审查（由公共部门负责）；
l 用户反馈（作为用户的权益，有途径向公共部门举报）。
监管的结果要通过报告形式体现，且监管的费用一般由政府和项目公司分担，但如果结果不符合要求，需要再次检测的费用，则由项目公司承担。
3.香港
香港的《PPP指南(PPP Guide 2008)》[6]中指出，服务水平协议（Service Level Agreement）中的基于产出/结果的绩效要求很大程度上影响最终的服务提供水平，因此，为了促进合同管理：
l 特许经营者要定期向政府业主部门就几个关键绩效指标的监控结果进行汇报；
l 除了日常的监管之外，还要接受抽查和第三方的独立审查/审计。
上述各个国家或地区对绩效监管的思路和做法基本一致，主要包括，先明确监管做法：
l 政府说明所需要产品/服务的绩效要求；
l 特许经营者负责如何满足这些绩效要求；
l 政府不干涉特许经营者的设计、建设和运营过程，以及后者所采取的解决方案。
再建立保证措施：
l 企业建立质量保证体系，确保过程合规；
l 验证和确认绩效：
² 企业自我确认结果(包括对其分包商的绩效负责)；
² 政府或授权独立第三方根据情况定期/随机监控过程和结果；
² 绩效关联的支付机制。
所涉及的监测费用，一般由政府和项目公司分担：
l 政府承担由其提出的首次或例行的监测费用；
l 但由于项目公司的绩效不达标而引起政府对同一内容进行第二次监测的费用则由项目公司承担。
项目公司对其分包商绩效的监测费用则由项目公司和其分包商协商承担。
（二）价格监管与调节机制
因为特许经营期长达十几甚至几十年，要求任何一方准确预测和独立承担特许期内所有的风险是不现实也是不公平的，特别是没有完全控制能力的风险。例如，在特许经营期内，特许经营者会面临通胀、汇率、需求、材料价格/质量、利息等风险，因此除了应关注起始收费高低，还应设计动态调节/调价机制(区别对待固定成本和变动成本)以降低风险，甚至设立重新谈判触发机制。总之，政府应根据不同的制度环境、风险和监管目标，除了采取不同的定价方式，要要设立动态调节/调价机制。常用的收费调节机制（指数调整法）有：
l 与消费指数挂钩以降低通货膨胀的影响；
l 与汇率挂钩以降低汇率波动的影响；
l 与需求挂钩以降低需求变化的影响；
l 与原材料价格/质量挂钩以降低价格/质量起伏的影响，等等。
此外，还有标杆评定法和市场测定法，主要是项目公司对分包商提出调价要求而进行价格评估的方法，政府有时也可在招投标时明确首次行使价格标杆评定的时间和期限。对电厂、水厂、污水/垃圾处理等项目，一般还采用组合收费法，分析对成本的主要影响因素及比例，然后分别设立调节/调价机制，以保证政府和企业之间的长期动态公平。
以污水处理厂调价公式为例：
Pn= Pn-2K
其中，Pn为第n年的污水处理基本单价，Pn-2为第n-2年(上一调价年)的污水处理基本单价，K为调价系数。C1，C2，C3，C4，C5分别为电费、人工费、化学药剂费、企业所得税和其他因素在价格构成中所占的比例，相加之和为1，每一系数之后所乘的是该项费用的价格变动。
上述调价机制是针对支付给特许经营者的价格而言。面向用户的价格要根据社会需求来确定。两者之间如果存在偏差，差价应由政府财政补贴。
（三）财务监管
为了避免投资企业投机，以及防止企业抽逃资本金和未经政府同意抵/质押项目资产/合同权益去融资，还应对企业的资本金设最短退出年限和最低持有额/比例。
另外，在PPP项目公司中设有“政府股”和“公开招募股”并公开项目财务是依据产权保证社会参与PPP项目，进行财务监管的主要有效方式。
1.政府股
l 政府股对项目公司的一般正常经营活动并不进行干涉；
l 政府不必派出自己的董事，只是在政府股所附带明确的特定条件下与权利范围内对项目公司进行干预；
l 把政府对项目公司的有效干预和保证项目公司的独立地位与独立经营妥善地结合起来。
2.公开招募股
l 公开招募股类似于英国2012年12月提出的PFI升级版PF2中的私营部门II类股；
l 公开招募股通过市场公开募集，而非项目公司主办人选定。
这样，就通过更透明的社会实质参与对项目公司进行监管，有利于保护项目公司和公众利益。
（四）绩效监管的主体
综上，可以看到绩效监管的主体包括特许经营者、公共部门和第三方机构（负责审计的会计事务所，仲裁法庭等负责争议处理的机构，放贷方等）。
绩效监管与绩效要求及与绩效挂钩的支付和调节/调价机制密切相关，因此技术经验、项目数据的积累至关重要，需要有专门的部门负责数据库的搭建和数据的积累，帮助公共部门制定合同范本。
五、对加强我国PPP项目监管的建议[7,8]
（一）国家层面的PPP立法和PPP指南
把PPP法定性为民事合同，或者不能如此定性时，则将PPP合同当做特殊的民事合同处理，明确适用行政合同特有的规则和救济方式，以对政府行为进行规制，保护特许经营者权益。
在国家层面的PPP立法中规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则(权责发生制vs收付实现制)，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突，特别是处理过去国家层面其它法律如《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》等未覆盖到或与PPP模式有冲突的内容。
同时，制订全国性的PPP项目实施指南，包含但不限于对上述PPP法律各方面内容的更具体的操作程序和细节，特许经营协议/合同示范文本等，规范全国各中央部门和各地政府的不同做法。
（二）中央和省级PPP机构，以及立项和审批要点
设立中央和省级的专门PPP机构，最好是实体，如果难落实，也可以是虚拟的但要明确牵头负责部门。如由发改委或财政部牵头成立跨部委的国家级和省级PPP机构，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡，对政府财政风险进行监管和审批，并与央行、银监会保持密切沟通；负责建立PPP数据库，构建PPP信息平台，为将来类似项目的评估提供基础资料，实现国家或区域内PPP采购的标准性，并共享最佳实践经验，促进市场的竞争，提高政府监管水平。
在市级地方政府之下设立专门的PPP中心，以综合多个部门的职责，完善所辖区域的项目选择、比较、筛选和优先级，建立一站式透明审批机制以提高效率，规范运作，也可避免各地政府盲目上项目特别是需要政府支付或补贴的项目，造成类似于现在高额的地方政府债务。
在一定规模以上或跨区域的项目应由中央级的PPP机构审批，其它由省级或市级PPP机构审批。PPP项目的立项和审批应重点考虑下列四个方面问题：(1)应该做哪个项目？所建议项目是否必须？如果必须，有哪些核心要求？(2)这个项目是用传统的政府投资模式做还是用PPP模式做？采用PPP模式是否能实现物有所值？(3)如果决定采用PPP模式，应采用哪种具体模式(如BOT、BOOT、TOT等)？应考虑哪些要点？项目收益来自于政府支付或用户支付或二者共同支付？如何定价和调价？(4)在特许期内，需要监管哪些方面？具体产出/结果要求有哪些？监管应如何落实？相关政府部门、媒体、公众等的职责与权力如何确定？等等。上述关键原则和要点还应写在前述国家层面的法律和实施指南中。
（三）项目信息发布机制，以及公众参与决策和监督机制
建立统一的项目信息发布机制，不仅要向人大，还要向社会公布相关信息，保证项目信息的及时、准确和一致性，做到公开、公平和公正，以利于提高效率，防止腐败，也有利于研究，总结和传播经验和教训包括对相关官员进行培训，进行能力建设，以实现知识管理，不断优化和改进PPP模式的应用。
特别是在招标和评标过程中，政府公开有效信息，利于潜在投标企业评估和决策，提高项目对企业的吸引力，利于公众和独立第三方咨询机构等其它各方参与，提供合理化建议，完善决策过程，也利于避免黑箱操作，预防腐败。
在项目建设和运营过程中，公开信息则有利于社会监督和激励企业控制成本、提高效率，提高服务水平，保障政府和公众利益，提高后续类似项目的决策和管理水平，等等。
积极发挥独立第三方咨询机构（包括会计事务所、律师事务所、银行等）的作用，完善政府的决策机制，保障社会公众的利益。
参考文献：
〔1〕 朱蕾，袁竞峰，杜静.基于PPP合同行政属性的政府介入权研究[J].建筑经济，2007.
〔2〕 李佳嵘(导师王守清). 基于我国国情的PSC评价体系研究——以北京地铁四号线为例[D]. 清华大学硕士论文,2011年6月.
〔3〕 黄腾，柯永建，李湛湛，王守清.中外PPP模式的政府管理比较分析[J]. 项目管理技术,2009.
〔4〕 Establish a P3 Program. 第七章：Oversight and Monitoring.
〔5〕 Standardised PFI Contracts, Version 4, 第10章. Payment Mechanism Management and Monitoring.
〔6〕 PPP Guide 2008 - the Government of the Hong Kong Special Administrative Region, 第8章Managing Performance.
〔7〕 王守清，张博. 构建中国的PPP法律和制度体系迫在眉睫. 济邦通讯，2013, 40(10): 13-17.
〔8〕 王守清的新浪实名微博：http://weibo.com/botppp.