中央财经大学
内容提要：全口径预算涉及的根本问题是界定预算的适当范围。理想情形下预算应全面反映政府活动及其财政效应，然而实践中背离预算全面性的现象依然相当严重。在预算程序和报告层面促进全面性，以及采用基线筹划分离预测与评估，应置于新一轮预算改革议程的优先位置。
关键词：预算程序 预算文件 基线筹划 预算评估
一、引言
在过去20年中，随着政府预算规模的急剧扩展，预算的适当范围——或更一般地讲政府活动的合理边界，逐步成为亟待厘清的重大理论和实践问题。“全口径预算”概念强调了预算的全面性。根据笔者的观察，其确切含义在主流文献中仍未得到适当解读，指向全面性的预算改革因而缺乏清晰的方向感和目标感。
由于事关重大，预算制度的建立和运作必须遵循一系列基本原则。早期的预算原则强调法治、年度性和全面性。法治原则要求预算须经立法机关审查和批准，作为一部法律文件约束和引导行政部门的预算执行，以此确保代理人在法律框架下管理公款（纳税人的钱）。立法机关要求行政部门按财政年度申报预算，并在每个财政年度得到审查和批准后才能开支公款。全面性与法治和年度性原则紧密相连。如果行政部门的预算申报不全面，立法机关便不可能对行政部门的活动和公共资金进行全面审查；预算作为法律文件约束和引导行政部门的能力也被大打折扣。
现代预算原则在“善治”（good governance）和公共管理的主题下得到了扩展。普遍认为，受托责任、透明度、预见性和参与构成善治的四个支柱，这些原则同样约束和指导预算程序的运作；公共管理基于经济性、效率和有效性（3E），将预算视为促进管理绩效的工具。这些体现治理价值观和管理价值观的预算原则具有特定而丰富的含义，但每项原则都依托于古典预算的三个基本原则，尤其是全面性。现代背景下，预算全面性原则的内涵和外延也有了新的发展，尤其是强调所有政府活动与资源申报须遵循法定预算程序，预算文件须明确表述每笔支出的目的和意图，这对指导财政政策的制定和预算运作意义重大。
本文将学界和官方广泛使用的“全口径预算”概念，理解为预算的全面性原则，并将全面性区分为三个维度：预算程序的全面性、预算报告的全面性，以及线下预算与线上预算的分离。其中，预算报告的全面性涉及报告的类别、内容和数据口径。在此基础上，本文还识别出实践中偏离全面性的主要情形，最后给出了相应的改革建议。
二、预算程序的全面性
自诞生之日起，预算就是在循环往复的程序中运作。预算制度将预算过程区分为不同步骤从而形成特定的预算程序（budget procedure），决定谁在某个步骤的什么时候做什么，如何处理各阶段的信息流量（Jurgen von Hagen 2007, p29）。虽然每个国家有所差异，但预算的法定程序通常划分为四个阶段：行政部门准备预算（草案）、立法机关审批和表决预算、行政部门执行预算，以及事后的受托责任（报告与审计）阶段。缺失了任何一个阶段，预算程序都是不完整的。预算的准备、审批、执行和报告通常在一个法定的财政年度内完成，之后开启另一个新的预算循环。
预算运作的循环性特征根植于民主治理对处置公款的内在要求：除非遵循被清晰界定的一系列约束，否则公款不可以从国库中支拨出去。私人开支的流程十分简单：一手付钱、一手交货，交易即时完成。相比之下，公款开支必须遵循严格的约束：行政部门首先必须有预算申报，之后须经立法机关审批，审批之后还须遵循财务合规性控制程序，才能被允许支付给供应商。
在此程序链条中，最起码的要求是全面申报：政府或其控制的机构所从事的一切活动，只要这些活动涉及公款，那么，所有这些活动及其引起的财务后果--收入（或现金流入）、支出（现金流出或费用）、债务、资产及其增减变动，均应在预算程序的早期阶段向立法机关申报，经立法机关审查和批准。这是民主治理背景下，公民通过其代议机构（立法机关）保持对政府的财政控制、约束政府向公民负责的一道至关紧要的程序，法定授权构成这一程序的核心机制。对于任何引起公款流动或变化的政府活动，公民和纳税人的第一个反应必须是这样的：政府从事的这些活动及其财务效应，我们的代表和代议机构知道吗？他们进行了现实而全面的审查吗？行政部门的活动和开支得到了明确而清晰的授权吗？
预算授权因而构成公民对政府活动实施财政控制和监督的起点。正是通过预算授权，政府的行动才获得了合法性。作为一项法定原则，预算授权还约束和指导财政政策的制定和执行。据此，任何政府行动都必须面对两项基本约束：合法性和合规性（compliance）。行政部门既不能拿走公民和企业的任何钱财，也不能实施任何开支，除非得到代表公民的立法机关的正式和明确的批准。这就是合法性约束。合规性约束意味着政府只能在授权范围内活动，包括汲取和使用公款；逾越授权的行为应被判定为合规的偏离或背离，并因此而被问责。
当某些政府活动未在预算准备阶段向立法机关申报时，预算程序的全面性（“全口径”）便遭到破坏。公民和立法机关很难约束政府就这些脱离法定审查和批准程序的活动负责。一般地讲，在有缺陷的治理安排下，行政部门总是有足够的动机和大量机会，将某些活动隐藏于公民和立法机关的视线之外，从而创造出腐败和寻租的广阔空间。
在中国，预算外活动依然相当普遍。规模可观的税收支出（优惠）从未向立法机关申报、也未经其审查和批准。政府与各部门占用的资产以及地方政府债务同样如此。在立法机关审查和批准预算这个极为重要的治理环节，一并消失的还有许多政府基金、财政担保、国有企业以及国有金融机构从事的准财政活动。这些脱离预算申报、审查和批准程序的活动形成了“黑箱预算”，其规模虽然难以确定，但很可能相当可观。
有些政府活动虽然在预算程序中进行了申报和审查，但决策并非预算程序中做出，而是由外在于预算程序的特定法律决定。此类支出称为法定支出。中国现行的许多部门法律，比如《教育法》、《农业法》和《科技法》，都对年度开支做了规定。社会保险和社利开支通常也遵循特定法律，而非在预算程序中做出决定。“非预算决策”在发达国家和发展中国家都相当常见，中国尤其如此。所不同的是：发达国家大多限于公民权益(entitlement)类法案。但在中国，非权益类支出--教育、农业、科技等--也大量采取了非预算决策的形式。在本质意义上，预算程序应被看作决定公共资金如何配置的程序，也就是决策程序。在大量开支外在于预算程序而由特定法律决定的情况下，预算程序便被矮化为“计算程序”，变异为会计功能。以此视之，非预算决策虽然没有直接背离全面性原则，但确实弱化了该原则。
程序全面性不仅强调立法机关对政府活动和开支的全面审查和批准，也要求支持审查和批准的相关机制的健全性。这类机制至少应包括听证、质询和辩论，但它们很少被嵌入现行预算审查与批准程序中。在这种情况下，立法机关对预算的全面审查不可避免地流于粗略、草率甚至武断。
就立法机关而言，程序全面性还要求“审查”和“批准”分解为两个机制：授权和拨款。授权政府开支（以及征税、举债、贷款），并不等同于批准给多少钱（拨款）。立法机关表决预算本身是一项授权行为，表明政府活动和公共资金的征集与使用已经获得合法性。有些国家要求单独制定年度授权法和拨款法。美国就是典型的例子。授权和拨款在民主政体中是一项关键的制度安排，对于指导财政政策和管理至关紧要。授权和拨款因而构成立法机关两项相互关联又相对独立的权力。但在中国，各级人大实际上只是履行了授权功能，拨款权力几乎完全落入行政部门（尤其是财政部门），形成了预算审查和批准程序中缺失的一环。
概括地讲，预算程序全面性的基本含义是：所有活动都应作为预算过程的一部分，受到立法机关公开和详细的审查；即使独立管理的预算外资金，也应处于立法机关的监控之下，并接受定期审查。这一含义的确立基于如下理念：任何涉及公共资金的政府承诺或支出都应获得法定授权（a legal authority）。
三、预算文件的全面性
预算文件（报告）是预算程序的直接产物。预算文件具有双重属性：作为法律文件和作为政策文件（旨在促进政策目标）。作为法律文件，预算文件的功能在于为政府活动提供授权，包括活动本身的授权和为其征集资源与开支公款的授权。授权不仅是区别专制政体与民主政体的财政标志（为政府活动提供合法性），也是针对政府活动的基本合规性控制机制的核心成分。在这里，全面性要求预算文件包括所有法律要求的信息（Irene Rubin, 2007, p139）。
预算的重要性在于特定政策问题都将反映在其中。相关文献确认“预算是惟一最重要的政府政策文件”。如果说，作为法律文件的预算文件要求全面清晰地记录法定授权，那么，作为政策文件的预算文件应全面清晰地表达政府在预算中采纳的公共政策，包括政策目标、重点与优先性；为使其具有可信度，预算文件中阐明政府政策，应与预算（资源）形成紧密的联结。作为政策文件，预算的可信度还要求可持续性评估。如果预算文件中采纳的政策导致过度开支，从而使政府无力偿付中长期债务，财政上便具有不可持续性，这意味着现行政策需要调整以与政府可得资源相匹配。
为满足预算文件可信度的两个基本要素--预算与政策间的紧密联结以及可持续性，行政部门准备并呈递立法机关审查的预算文件，至少应包括：（1）预算的宏观经济框架，旨在确立预算制定的资源框架，焦点是未来1-3年（甚至更长）经济预测和财政预测；（2）财政政策报告书，旨在阐明政府未来的政策目标、重点和优先性以及资源需求；（3）预算概要，即在资源框架与资源需求的基础上，确立未来1-3年粗线条的财政收入、支出、赤字、债务目标，以及按功能和经济性质分类的次级目标；（4）详细的财政计划（覆盖收入、支出、赤字/盈余与债务）；（5）补充性文件和信息。其中，前两个旨在阐明预算的宏观经济框架和政策框架的文件，通常称为预算前报告。预算文件的全面性也有时间维度上的要求，包括在法定预算年度开始前呈交预算报告（草案），以及覆盖特定预算年度前后两年的数据（包括预测数据、修订后的数据和实际执行数据）。
除了政府整体的预算文件类别完整外，部门预算文件也应确保全面性，通常应覆盖四个基本维度：（1）部门的组织架构、基本职责、使命、任务和其他基础信息（包括人员和资产等）；（2）该部门根据政府政策确立的优先事项、主要活动和量化的绩效目标；（3）该部门的公共账目，覆盖财务信息（以部门财务报告为载体）、预算信息和财政筹划信息[①]；（4）关于诚实的声明。如果所披露的预算信息虚假，部门预算公开就没有意义（愚弄公众）。为确保诚实，部门预算需经独立的外部审计机关审计后披露。
另外，预算文件应公布其制定预算所采纳的预测参数，例如通货膨胀率、工资率、汇率、利率和其他影响预算制定的假设。这些参数帮助公众独立地核实所披露的部门预算报告信息的可靠性。为确保诚实，预算文件通常还应披露敏感性测试情况[②]。另外，非常重要的是：所有这些信息应在预算年度开始生效之前披露—目前所有政府部门都未做到。公布滞后甚至过时的信息会大大损害信息披露的质量。
预算文件的全面性还要求在任何情况下，无论政府整体还是部门的预算文件，都应单独包括一份统一的投资支出报告。这类报告应以规划为基础提供以下信息：（1）财政年度中取得/核实阶段的实际支出（不仅仅是现金付款）；（2）前一财政年度的实际支出；（3）未来3～4年的估计成本。另外，规划层次的报告应计量所报告的规划的绩效指标，尤其是社会部门（如防治结核病）和农业部门（如灌溉）的规划。
预算文件应以标准的预算分类为基础。中国目前各级政府与部门的预算报告所采纳的分类系统，与国际通行的分类系统（尤其是联合国的功能分类系统、IMF的经济分类与功能分类系统）相差甚远。有必要立即着手采取行动逐步向国际标准分类系统靠近。在我看来，与国际标准相比，当前“中国特色式的预算分类系统”（经济分类方面特别明显）在科学性和严谨性方面，与国际通行标准相差甚远，系造成“外行看热闹、内行看门道”的主要技术性原因。
预算文件是沟通政府与公民的主要桥梁。公民主要通过预算文件解读政府的所作所为，评估政府的财政责任。以此而言，预算文件的全面性要求回答公民关切的五个问题（Matthew Andrews and Anwar Shah，2005，P212-213）：（1）政府用拿到的钱正在做什么？（2）政府干预的最终目标是什么？（3）政府实现了其最终目标吗？或者至少朝这一方向取得进展了吗？（4）政府花了多少钱？花得比达成其目标需要的钱更多吗？收入足以满足支出吗？如果不是，为何？（5）谁应对支出行为和成果负责？对照这些要求，目前的差距甚大。
预算文件的全面性还与数据口径相连：应以总额列示而非净额列示。举例来说，目前中国许多地方的交通罚款数额很大（假设为1000万元），其中许多被留给交通管理部门（假设为400元），其余部分（假设为1000万-400万=600万）缴入国库。通常的处理是：只将净额（600万）列示于预算文件。净额法列示无法全面反映全貌，实际上将一部分公款和相关活动隐藏在预算程序之外，导致立法机关无力审查和监督。
四、区分基下预算与线上预算
要使预算全面反映政府活动的范围和方向，以下问题亦应得到答案：（1）假如现行政策不变，或者继续现行政策，那么，政府在预算年度的收入、支出、收支余额、债务等财政变量将会是多少？（2）假如改变现行政策，包括中止、取消或增加某些政策，由此将导致政府的收入、支出、赤字、余额、债务等财政变量发生怎样的变化？
前者形成的预算安排称为线下预算，后者则形成线上预算。目前许多国家早已将这两部分预算分离开来。这种分离有一个显著的优势：政策变化和非政策变化对预算的影响得以清晰区分开来。在实务上，这种区分要求在预算的准备阶段，将预测和评估加以分离。预测包括经济预测和财政预测；财政预测的焦点在于预测未来的收入和支出需求。预测只是反映非政策变动对预算的影响，即预算的线下部分。由于一系列参数（通货膨胀率、利率和经济增长率等）的变化，以及由于现行支出规划（项目）执行进度的变化和管理效率的变化，未来年度的预算也会全然不同于当前年度。这种基于预测形成的预算的自动变化，称为线下预算。相反，纯粹由于政策变动导致的预算变化，形成了线上预算。
与线下预算不同，线上预算的制定以全面的政策评估为基础。在这里，政策评估指评估政策变化的未来财政效应，即收入、支出、赤字、债务等财政变量的变化。预算全面性与以下观念相吻合：在预算中采纳的任何政策，其未来财政效应都必须得到仔细评估；假如某些政策对财政变量的影响未能被识别出来，这样的预算应被视为缺乏全面性。在这里，全面性定义为预算应全面反映政府政策变化的全部财政效应。这些效应需要在预算程序的早期阶段得到评估，并在预算文件中清晰呈现。只有在线上预算与线下预算分离的情况下，才有可能实现。
两类预算的分离带来了另外一个重要优势：强化财政纪律。假如某个政府部门的线下预算为5000万元，这等于向该部门传递出一个明确的信号：如果政府在来年的政策没有变化，那么，来年的预算就是这个数字--增加预算（寻求预算极大化）将没有希望。在某些约束条件下，线下预算发出的这个“控制支出”的信号如此强烈，以至于除非对现行政策做出调整变更，否则该部门将不能增加开支。这种信号功能强化了财政纪律和支出控制，也有助于将公共资金引向更高政策优先级的用途。
预算全面性依赖于对政府政策的现实和全面评估：如果停止执行某些政策，或者出台某些新政策，政府收入和支出将出现怎样的增减变化？这些变化是否以及何时会导向不可持续？为了避免这种局面，现行政策需要做出哪些调整和改革？中国在目前盛行的基数法下，政策变化对未来财政状况造成的全面影响，无法从预算中分离出来，因为这些影响与预算参数变化造成的影响混在一起。预算的全面性原则依赖于回答：继续现行政策在财务上造成的全部未来影响是怎样的？改变现行政策对未来财政状况造成的全部影响又是怎样的？
解决这个问题，需要引入在发达国家已成功应用多年的中期支出框架（MTEF），其核心成分之一便是基线筹划(baseline projection)，即将线下预算与线上预算分离开来的预算方法与技术。没有某种形式的MTEF，预算过程与预算报告将无力回答如下问题：如何识别和应对政策变化和非政策变化的全部财政影响？
五、应该做些什么？
全口径预算可以解读为三个层次的预算全面性：预算程序、预算文件和政策效应。后者定义为预算中采纳的政府政策的全部财政效应。在预算不能反映政府政策造成的全部财政效应时，预算的全面性就无法得到保证。即使某些政府活动并不遵循法定预算程序，也没有得到立法机关的审查和授权，而是遵循其他特定的治理安排（比如专款专用），这些活动和支持这些活动的资金，亦应在预算文件中报告，而且预算文件应向公众披露。在这种情况下，公众和立法机关至少“知道”这些活动及相应的资金流。
由此可知，预算全面性的最低要求是预算文件的全面性。全面的预算文件要求类别的完整、内容的充实、尽量采用国际标准分类以及回答公民关切的五个预算问题，还要求按总额而非净额列示数据。进一步的要求是：呈交立法机关审查的预算文件，还应包括关于政府整体和部门的财务报告，至少覆盖资产负债表、财政收支（收益费用）表、现金流量表、资本支出（公共投资）表以及量化的财政风险表。预算文件的全面性对于全面的政策（可持续性）评估必不可少并且极端重要。
然而，无论预算文件的全面性还是线下预算与线上预算的分离，都不能代替预算程序的全面性。这是因为，预算文件和基线筹划无法呈现预算过程中的利益冲突和社会选择。稀缺资源基于公民偏好的选择，必须在预算过程中做出。预算过程本质上就是社会（公共）选择的过程。在利益群体相互冲突的利益诉求得到协调的情况下，预算过程便可正常运转。这就要求预算程序的全面性。全面的预算程序强调公共部门的全部活动，包括其资金来源和使用，均应向立法机关申报，并由立法机关进行全面、现实和严格的审查，最终得到批准。今天，包括大部分非洲国家在内，批准预算（“钱袋子”）的权力----是对行政部门进行控制的主要形式，以确保公众的钱只是法律约束之下才能被开支（Salvatore, 2007, p57）。没有程序的全面性，公民和立法机关将无法约束政府的财政责任，资源也不可能基于公民偏好得到合理配置；预算筹划（资源与政策匹配）也将变得极为困难。由此可知，预算程序的全面性高于预算文件的全面性。
中国现行的预算制度需要多维度的改革，而指向预算全面性的改革应置于改革议程中最优先的位置。第一步应致力于预算文件的全面性。各级政府应尽快采纳标准类别、标准制式的预算报告和财务报告。为使公众也能理解，这些报告应以公民友好型方式披露。其次，应以《预算法》修订为契机，尽量扩大向本级人大报告、由其审查和批准的政府活动的范围，包括税收优惠、债务、资产、财政担保和其他各种形式的准财政活动。人大体制亦须大力改革，特别是应加强人大代表的代表性和专业化，逐步实现职业化。人大审查与批准预算的工作机制亦应改进，包括引入听证、质询和辩论。这些机制一方面支持预算授权，另一方面支持拨款。拨款机制应逐步从行政部门转移给人大。最后，应借鉴国际经验，逐步引入某种形式的基线筹划取代日渐陈旧过时的基数法，以此分离线下预算与线上预算。如此，政府政策的全部财政效应才能呈现于预算文件，并在预算过程中得到充分考虑。
参考文献：
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