中国社会科学院
内容提要：与现代财政制度建设要求相比，现行全口径预算制度只是初步实现了将各类政府收支纳入预算的目标，各预算的功能定位、管理模式以及相互间资金往来规则等尚不明晰。本文在深入分析全口径预算管理现状及主要问题的基础上，结合十八届三中全会精神，提出了推进全口径预算改革的目标、基本框架和具体措施。
关键词：全口径预算 改革目标 改革措施 基本框架
一、全口径预算管理的现状与存在的主要问题
中国现阶段的政府收支具有多样性和复杂性的特征，其基本表现为在税收收入之外存在着各种类型的非税收入。2012年，全部政府收入的规模达到了183322.61亿元，占GDP的比重为35.29%，其中税收收入为100614.28亿元，仅占全部政府收入的54.88%。在各类的非税收入中，公共财政预算非税收入为16639.24亿元，占全部政府收入的9.08%；政府性基金预算收入37534.90亿元，其中国有土地出让收入28892.30亿元，占全部政府收入的15.76%，扣除国有土地出让收入后的政府性基金收入8642.60亿元，占全部政府收入4.71%；社会保险基金的收入为33223.46亿元，上述各项社会保险基金的财政补贴为6185.17亿元，社会保险基金净收入为27038.29亿元，占全部政府收入的14.75%；国有资本经营预算收入1495.90亿元，占全部政府收入的0.82%。[①]
尽管已基本实现了政府收支纳入预算管理，但现行的全口径预算体系还存在着以下突出的问题：
第一，收入分类混乱，各项预算定位不清晰。公共财政预算和政府性基金预算中有大量面向社会强制无偿征收的项目，且大部分专款专用。如教育费附加和地方教育费附加，前者属于纳入公共预算管理的非税收入，后者属于政府性基金，但这两个项目税基和征收方式和用途完全相同。在纳入公共预算管理的非税收入中，除教育费附加外，排污费、水资源费、矿产资源补偿费、三峡库区移民专项收入等也专款专用，具有政府性基金的性质。
政府基于所有权的收入中，现行的国有资本经营预算并不包括国有金融类企业。国有金融类企业经营收入和国有资产（资源）有偿使用收入在公共财政非税收入中核算。国有土地出让收入纳入政府性基金管理，而转让国有矿产资源的探矿权、采矿权使用费收入和探矿权、采矿权价款收入则列入了公共财政非税收入中矿产资源专项收入。
性质相同和近似的收入项目分别纳入不同的预算，说明公共财政预算、政府性基金预算与国有资本经营预算之间的功能定位不清晰。
第二，各项预算侧重收入分类而不重视支出和预算审议。党的十八届三中全会《决定》中明确要求：审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。但是，对比这一要求，现行的全口径预算管理更多的根据收入的来源（部门归属）进行分类管理而忽视了收入和支出的性质。从预算审议的角度看，立法机关需要区分经常性收入、一次性收入和债务收入；凭借政治权力获取的收入和资产性收入；经常性支出和资本性支出；法定支出、刚性支出和斟酌支出，而现行的全口径预算管理体系无法提供上述分类信息，难以满足审核预算的重点向支出预算和政策拓展的要求。同时，由于侧重收入的部门归属而不是支出，现行的预算管理体制也难以有效实施跨年度预算平衡机制和推进中期支出框架等改革。
第三，各项预算之间尚缺乏有机衔接。构成全口径预算的四项预算之间的关联目前还不明晰，如国有资本经营预算收入是否应规定专门的用途，用于国有企业的支出、划转公共财政预算的支出和用于充实社会保险基金预算的支出如何排序；社会保障预算资金缺口由其他预算调入的程序和排序；政府性基金各项目资金结余或缺口在政府性基金预算内部及与其他预算之间的资金使用和统筹安排的法定程序等均有待进一步明确。
第四，专项转移支付和地方政府性债务的预算管理有待加强。专项转移支付和地方政府性债务是地方全口径预算管理中亟待解决的难点问题。受到预算周期等因素的影响，专项转移支付作为地方财力的重要组成部分，不仅影响其对应的支出项目，如果有资金配套的要求也会影响地方自有财力的预算安排。而随着地方政府融资机制的完善和地方自主发债等改革的推进，如何将各种类型的地方政府性债务纳入预算管理是下一步全口径预算改革的重点问题。
二、全口径预算改革的目标与具体措施
中国政府收支的多样性、复杂性及其对应的全口径预算管理的产生和发展有其深层的体制和制度根源，概括来说主要有以下几个方面：
首先，作为社会主义国家，中国政府除可以凭借政治权力获得税收收入、行政事业性收费、专项收入和政府性基金外，由于国家拥有或控制着土地、自然资源及大量国有经营性资产，国有土地及国有资源的出让、国有经营性资本的收益等资产性收入是政府收入的重要组成部分。
其次，现代国家职能的复杂化和多样化产生了以社会保障和福利项目为代表的赋权性支出，这些支出项目具有法定性和刚性特征，在资金筹集和使用方面需要有与之对应的预算管理模式。
再次，中国作为发展中国家，正处于工业化和城镇化的发展进程中，政府需要在经济增长、产业结构调整和基础设施建设等方面承担更大的职责，因此产生了大量跨年度的资本性项目和政策性项目，前者如三峡、南水北调等大型水利建设项目，后者如散装水泥专项资金、文化建设事业费、国家电影事业发展专项资金等，这些项目对应着各种类型的专项收入和政府性基金。
最后，中国是一个行政权主导的国家，在预算权的配置中，从横向来看不仅立法机关的实际权力较小，政府收入项目的设立权和支配权还高度分散在各政府部门；从纵向来看，中央政府集权的同时缺乏对地方政府收支行为的制度性控制。
党的十八届三中全会将财税体制改革的重要性提升到一个前所未有的新高度，明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，深化财税体制改革的目标是建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度。《决定》对预算改革提出了明确要求，主要有：实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。
按照上述要求，从形式上看，全口径预算改革的目标有两个：一是财政部门在行政层面对政府收支的“全口径”管理，实现各类政府收支统筹安排；二是各级人大的“全口径”预算控制，也就是作为立法机构的各级人大对同级政府所有政府性收支行为的立法控制。从内容上看，推进全口径预算改革可以采取如下具体措施：
第一，区分凭借政治权力获取的收入和资产性收入，完善国有资产预算。
国有资产预算的完善有两种基本思路，一是在现有国有资本经营预算的基础上，结合国有企业混合制改革和政府资产负债表、自然资源资产负债表的编制，将分散在现行公共财政预算非税收入中的国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、矿产资源专项收入，政府性基金预算中的国有土地使用权出让收入、铁路资产变现收入、电力改革预留资产变现收入等纳入国有资产（资源）预算并重新整合为国有土地收入、国有资源（含自然资源）收入、国有企业（含金融企业）收入、其他国有资产收入；二是在国有企业混合制改革的基础上，从国有资本运营的角度，将国有金融企业和国有参股企业纳入国有资本经营预算；将国有土地、资源等资产性收入整合纳入公共财政预算管理。
第二，结合税费综合改革，清理、整合各类专项资金和政府性基金项目，将政府性基金预算改造为重大项目预算。
对确有必要长期征收的各类专项收入和政府性基金，通过进一步推进税费改革进行归并，如城建税、教育费附加、地方教育费附加合并为地方附加税，水资源费纳入资源税，排污费等环保收费纳入环境保护税，房地产相关收费和基金纳入房地产税。在税费综合改革的基础上，对确需面向社会征收的临时性基金要经过立法机构审批并向社会公开，同时要明确规定征收期限。严格控制新增专项收入和政府性基金项目，提高各类专项收入和政府性基金的立法层级，取消政府部门设置专项资金和政府性基金的权力。对已经开征的项目要规定明确的到期日，到期的项目要及时停征，确有必要延续征收的按照新设基金程序进行立法审查。
在清理、整合各类专项资金和政府性基金项目的基础上，以满足对中长期重大项目的立法审查和监督为目的将政府性基金预算改造为重大项目预算，建立覆盖重大项目的可行性论证、投资规模、期限、资金筹集和债务偿还、项目建设进度、项目决算和绩效评价全过程的预算审查监督机制。从资金筹集角度重大项目预算应包含面向社会征收的政府性基金、上级政府的专项转移支付、与项目直接相关的市政债等政府性债务（含政策性金融和各类贷款）、公共财政预算投入的资金以及社会资本的投入。从资金使用的角度重大项目预算不仅要编列项目建设资金支出进度，还应编列还本付息的资金安排。建议以新设的铁路发展基金和棚户区改造专项资金作为编列重大项目预算的试点。
第三，以应对人口老龄化和适应城镇化建设为目标，在社会保障制度改革的基础上完善社会保障预算。
随着中国经济社会发展，尤其是人口老龄化和城镇化进程的加快，以社会保障和福利项目为主的转移性支出的比重会不断提高，社会保障预算在政府预算体系中的地位将不断上升。未来，随着社会保障制度改革的推进，应结合统筹层次的提高和城乡一体化进程调整和完善社会保障基金预算。作为赋权性的法定支出，立法机关对社会保障预算审计的重点是筹资和支出标准以及社会保障项目结余资金的保值增值。在人口老龄化压力不断增加的情况下，多渠道筹集社会保障资金，建立社会保障预算与其他预算之间稳定的资金往来关系也具有重要意义。
第四，以各预算之间的有机衔接为基础，以有利于实施支出和政策的预算审核、跨年度预算平衡和中期支出框架为导向建立政府综合预算体系。
现行的全口径预算框架初步实现了政府收支纳入预算管理，但并未触及预算权在立法机关、政府和政府各部门间的配置格局。下一步深化全口径预算改革首先要在行政层面实现财政部门对全部政府收支的统一管理，减少部门专款专用项目的数量和资金规模，逐步实现对全部财力的统筹安排；在行政层面实现各预算之间有机衔接和全部财力统筹安排的基础上，应以有利于立法机关实施支出和政策的预算审核和问责为导向，打破现有各预算的框架限制，建立以支出为重点统筹各类预算收入的政府综合预算体系。
三、全口径预算的基本框架与配套措施
全口径预算改革最终应以统筹安排全部政府收支为目标，以有利于支出和政策审核为导向，形成由一般预算和各专门预算构成的综合预算报告体系。
将现行公共财政预算改造为一般预算，作为政府综合预算报告的主体，其主要职能有两个：一是列示预算年度的全部政府收支安排和各项收支之间的关系并对跨年度预算平衡和中期支出框架进行详细说明；二是以年度经常性支出为重点列示现行公共财政预算承担的支出项目。
一般预算之外应根据预算审核的要求编制专门预算，如重大项目预算、社会保障预算和国有资本（资产）预算，如有必要也可单独编制债务预算。专门预算是一般预算的补充，可以根据重要性的差异将重大项目预算和债务预算作为一般预算的附属，只单独编报社会保障预算和国有资本（资产）预算。
如前所述，国有资产预算的范围有两种基本选择：一是包括所有类型的国有资源、资产，反映政府的全部资产性收入；二是仅限于国有经营性资产而将国有土地、资源和非经营国有资产的收入在一般预算中反映。选择哪一种方案要综合考虑不同类型资产性收入的性质、国有资产的特征以及国有资产的管理体制。
根据全口径预算管理的目标及其基本框架的要求，进一步推进全口径预算改革需要完善以下配套措施：
第一，落实税收法定原则，推进税费综合改革。预算改革的核心是预算权的配置，削弱各政府部门设立收入和安排支出的权力，落实各级人大的预算权是推进预算改革的重点和难点。因此，应积极推进税收立法，条件成熟时将现行以《暂行条例》形式存在的税收实体法逐步由人大审议立法。提高各类专项收入和政府性基金的立法层级，在税费综合改革的基础上，将所有强制性收入项目的设立权收归立法机关。
第二，修订完善《预算法》，明确地方政府的举债权及地方政府性债务纳入预算管理的办法。同时明确各类预算编制、审批、调整、决算和问责的程序，按照现代财政制度的要求重构立法机关、政府和政府各部门的预算权配置格局。
第三，积极推进权责发生制的政府综合财务报告、政府资产负债表和自然资源资产负债表的编制，为预算改革和国有资产、资源的预算管理奠定良好基础。
第四，推进国有资产，尤其是国有经营性资产的管理体制改革，根据国有企业混合制改革和国有资产管理体制改革进程完善国有资产预算制度。
参考文献：
〔1〕高培勇.中国财政政策报告2008/2009：实现全口径预算管理.中国财政经济出版社，2009年版.
〔2〕张斌.构建兼顾公平与效率的政府收入体系.中国国情国力，2014年第3期.