张谦煜、姚明华/辽宁省人民代表大会常务委员会
内容提要：党的十八大报告指出，要加强对“政府全口径预算决算的审查和监督”，这是党和国家对财政资金管理的新要求，也是构建现代财政制度的重要组成部分。近年来，辽宁省全口径预算体系逐步形成，人大针对全口径预算决算的审查监督开展了诸多有益的实践探索，本文对此进行了总结回顾，并提出了对全口径预算体系建设的认识思考，以及进一步加强人大审查监督工作的对策建议。
关键词：全口径预算 人大监督 预算决算审查
当前，随着我国财政收支规模的快速扩大，政府预算体系的建设以及财政资金的安排使用情况，越来越成为社会关注的热点和重点。党的十八大报告指出，要加强对“政府全口径预算决算的审查和监督”，这是党和国家对财政资金管理的新要求，对财政工作来说是一场革命，它将推动政府转变理财思路，增强依法行政观念，向人大及其常委会提交更加科学完整的预算，并将有限的财政资金管好、用好。辽宁省人大财经委和常委会预算工委在工作中明确提出要突出对横向到边、纵向到底的“全口径”预算决算的审查监督，推动财政部门逐步建立公开透明、完整规范的预算制度，要让财政资金花得规范、花得透明、花到实处、花出效益来。
一、辽宁省全口径预算体系建设的基本情况
近些年来，辽宁省不断加强政府预算体系建设，深入推进预算管理改革，特别是党的十八大以来，围绕建立全口径预算体系目标，从横向完整性和纵向细化性两个方面不断提高预算编制的科学化和规范化。全省和省本级预算草案逐年完善，公共预算和政府性基金预算编制不断细化，国有资本经营预算和社保基金预算编制范围不断扩大，并编制了政府性债务预算，全口径预算体系框架已基本形成。2014年，辽宁省政府提交人大审批的全省和省本级预算包括公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算，社会保险预算也作为附件提交人代会审议。
1.公共财政预算编制进一步细化。2005年，财政部下发了《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导意见》后，辽宁省政府就按要求开始向省人代会报告一般预算收支（即公共财政预算收支）上年预算执行情况和当年预算草案。省级公共财政预算草案细化到款级科目，预算草案的文字说明也逐年详实。2014年，省政府提交省人代会审批的公共财政预算包括全省和省本级2013年预算执行情况、2014年预算安排情况等24张表格，并将收入预算中的“专项收入”、支出预算中的“教育”、“社会保障和就业”、“医疗卫生”类级科目细化至款级。全省14个市以及100个县区也全部编制了较为完善的公共财政预算并上报同级人代会审批。
2.政府性基金预算编制范围进一步扩大。2005年开始，辽宁省政府每年按要求向省人代会提交政府性基金预算。2014年，上报省人代会审批的预算包括4张表格，除了继续列明中央补助收入、下级上解收入、上年结余、补助下级支出、调出资金、年终结余等事项以体现基金收支全貌外，在省本级支出表格中又增加了“文化体育与传媒支出”、“社会保障和就业支出”、“资源勘探电力信息等支出”等内容以便更加全面清晰地说明省本级基金支出及增减变化情况。全省14市以及除12个无政府性基金收入的县区外的88个县区全部编制了政府性基金预算。除朝阳市报同级人大财经委备案外，其他13市本级政府性基金预算均报同级人代会审批。
3.国有资本经营预算编制工作逐步铺开。2012年开始，辽宁省政府开始向省人代会报告国有资本经营预算。2014年的国有资本经营预算包括省本级2013年预算执行情况和2014年预算安排情况等4张表格。沈阳、大连、朝阳三市单独编制了国资预算并上报同级人代会审批，其他地区因收入来源有限、国有产权转让等一次性因素较多等原因暂未编制国有资本经营预算。
4.社会保险基金预算编制的准确性进一步提高。2013年，辽宁省财政厅首次将全省和省本级社会保险基金预算报省人大财经委备案，实现“四本预算”全部上报省人大，接受人大监督的目标。2014年，辽宁省政府将全省和省本级社会保险基金预算草案作为附件提交省人代会审议。14市、除5个社保基金全部为市级统筹的县区外的95个县区全部编制社会保险基金预算。其中，大连、鞍山、营口3市已报同级人代会审批，其他11市报同级人大财经委备案。
二、辽宁省人大加强对全口径预算决算审查监督工作情况
近年来，辽宁省人大财经委和常委会预算工委把全口径预决算审查监督工作作为重点，在拓宽审查监督内容、创新审查监督方式、增强审查监督实效等方面进行了积极有益的探索和创新，推动政府健全“四本预算”为主体的全口径预算体系框架。同时注重财政预算的全过程监督，督促加快预算执行进度，预算支出进度的均衡性不断增强，尤其是部门预算和专项转移支付支出更趋均衡。
1.坚持宏观指导和实质监督相结合，努力推动预算编制的完整性和规范性。2013年9月中旬，辽宁省人大财经委领导在财政厅召开的省直部门预算编制动员会上，根据深化预算审查监督工作确定重点，对2014年的部门预算编制和全口径预算编制都做了具体要求。一是编制规范、细化的政府性基金预算。各项支出要细化到具体项目和使用单位，向省人大财经委提交的基金预算报表要说明基金项目的征收依据、基本情况、收支预测依据和预期目标。二是编制完整的国有资本经营预算。要求财政厅摸清应编报国有资本经营预算企业的底数，了解这些的企业基本情况、经营范围、国有资本运营效率和经营收益情况及经过审核的财务报表等相关资料。财政厅除了参照财政部的做法提供更详细的国有资本经营预算报表外，还要附上省人大代表可以看明白的附注说明，一并报送省人大常委会进行初审。三是稳步推进社会保险基金预算编制。财政厅、人社厅、地税局、卫生厅等部门要向省人大常委会提供社会保险基金预算的基础数据信息表、数据口径和收支项目计算公式、法规依据、编制说明以及分市的基金预算明细表，提高预算编制的准确性。
2.坚持部门预算审查和全口径预算决算监督相结合，跟踪了解“四本预算”编制情况。辽宁省人大财经委和常委会预算工委在听取专项资金汇报，以及开展2014年省本级部门预算审查时，都非常注意了解“四本预算”编制进展情况。要求财政厅非税处汇报省本级2014年基金预算编制情况，企业处汇报国有资本经营预算编制情况，社保处汇报社会保险基金预算编制情况。汇报内容既包括了收支预算规模，也包括了预算的编制范围、编制程序、编制依据等内容，并要求汇报材料可结合预算编制中遇到的实际情况，概述上述预算在编制中存在的问题，如预算编制的完整性、基础数据的准确性等方面的不足，以便提出加强预算完整性、准确性、严肃性的相关建议或措施。
3.坚持形式与内容并重，积极完善全口径预算决算监督方式。一是在监督内容上与财政部门年度工作重点相结合。近两年辽宁省人大财经委和常委会预算工委重点关注了与财政共管并由部门主导分配的项目资金、结余结转资金等专项资金使用情况。2013年，财经委和预算工委将50个部门的共管资金有关情况进行整理，并专题听取了财政厅及相关政府部门关于共管资金落实情况的汇报。在人大的推动下，当年10月，辽宁省财政厅就已下达部门主导分配资金182.5亿元，占部门主导分配资金总额的84.1%，下拨进度同比提高了40%。财经委和预算工委在审查部门决算时提出“盘活存量资金，全面清理省直部门结余结转资金”的要求，省财政部门积极落实清理工作，消化和清收的结余资金共计53.6亿元，占年初结余资金规模的82.5%。二是将对预算执行的“在线监督”与全口径预算监督的重点工作相结合。2013年在财政厅的大力支持下，财经委和预算工委借鉴外省的成功经验，建成了省人大常委会预算审查监督网络中心，并完善了各项工作制度及操作规程。该中心与财政厅国库集中支付系统联网运行，通过对实时在线数据的分析，监督省直单位存在的不规范支出问题，增强了预算执行的透明度和人大监督的实效性。经过将部门预算批复与基金预算等实际执行情况监督相结合，取得了较好成效，增强了全口径预算执行监督的时效性和威慑力。三是开展了开发区财政管理体制和预算审查监督情况的调研和考察。除了积极探索全口径预算决算系统化监督工作机制外，财经委和预算工委还不断拓宽监督领域。2013年4月，围绕加强地方人大对开发区预算的审查监督工作，对沈阳、大连、锦州、营口等市的重点开发区进行了实地调研。2014年4月，又赴河南、山西、四川等省考察开发区预算审查监督机制建立情况。调研报告提出了进一步完善开发区财政管理体制、完善开发区预算执行监督的制度体系建设、强化人大预算监督的具体意见建议。7月，省人大常委会审议通过了财经委起草的《辽宁省人大常委会关于加强省以上开发区财政预算决算审批监督工作的决定》，这是全国范围内第一个对开发区财政预决算监督体制进行规范的省级法规，《决定》将开发区预算决算纳入所在行政区的市县人大监督范畴，从法律监督、社会监督、审计监督三个方面逐步规范开发区预算决算工作。突破了预算监督工作的一个“盲区”。
三、推进全口径预算工作中存在的问题
从辽宁省开展全口径预算决算审查监督工作实践来看，尽管取得了一些成效，但还存在一些客观的困难和问题，需要逐步加以解决。主要表现在：
1.政府提交人大审批的预决算草案的完整性有待完善。如省内各市尚在试编社保基金预算，一些地方社保基金预算收支采用的还是地税征缴数口径，未考虑其他收支因素等；省内大部分地区尚未单独编报国有资本经营预算，尤其是市县国有资经本营预算的试编工作推进较慢，扩面不够；部分地方在编制公共财政预算和政府性基金预算时，对上级的转移支付预计不足，造成年初预算规模偏小，年底预算追加过多。
2.政府提交人大审批的预决算草案细化程度有待提高。目前辽宁省除省本级以外，绝大部分市县公共财政预算的支出预算草案编制到类级科目，对预算的解释说明较为简单，政府性基金预算编制也同样存在细化程度不够的问题。
3.人大预决算审查监督的工作机制尚不健全。目前，辽宁省预算审查监督工作中作为基础的预算编制依据、、预算执行分析、绩效考核评价等全流程信息还不够充分，对政府提交人大的预算决算文件还没有统一规范的标准。这些推进实质性监督的工作机制尚未健全，有待进一步完善。
4.预算审查监督的组织机构建设有待加强。辽宁省委和省人大十分重视预算审查监督工作，在2000年就成立常委会预算监督工作委员会，与财政经济委员会合署办公，下设财税监督处。2014年又将常委会预算工委坐实，明确为正厅级机构，增设了一个预算监督处。但审查监督机构及队伍建设问题，仍是制约全口径预算审查监督工作全面推进的最大瓶颈。由于没有增加相应的人员编制，与日益高涨的预算审查监督工作要求相比，工作力量仍显薄弱。在全省14个市中，尽管有将近三分之二的市设立了常委会预算工委，但一般只有1-2名工作人员，基层人大预算审查监督工作更加困难。
5.相关的法律制度建设较为滞后。目前辽宁省全口径预算体系还在完善中，规范性、完整性和科学性有待提高，与全口径预算体系的法律规定缺失的问题更加凸显。《预算法》和《辽宁省预算审批监督条例》制定较早，均没有涉及全口径预算体系的相关内容，而且有些已不合时宜亟需及时修订完善。2007年制定的《监督法实施办法》，尽管完善了预算审查的程序、步骤和内容，但对全口径预算监督的内容也没有涉及。
四、对全口径预算体系建设的认识和思考
1.全口径预算决算的范围、内涵和结构。政府收支预算是政府活动的财务体现，它为各项政策的实施提供资金支持，全部政府收支都应在预算中得到反映并接受相应监督。目前，《预算法》正在修订过程中，全口径预算体系的概念尚未准确定义。从调研情况看，普遍认为全口径预算体系应涵盖所有的政府性收支，要逐步建立起由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和政府性债务计划组成的有机衔接的政府预算体系，以全面反映政府的收支总量、结构和管理活动。
2.各类预算之间的关系以及功能定位。根据政府收支项目的特征实施分类预算管理，对各种复杂而多样的政府收支行为进行有效的预算控制，是全口径预算管理的重点和难点。各类预算收入总体上相对独立、各成体系，但又彼此衔接、互有交叉。必须进一步厘清“四本预算”的收支范围和相互关系。将应当统筹安排使用的财政资金统一纳入公共财政预算。将具有专款专用性质的财政资金纳入政府性基金预算。国有资本经营预算涵盖所有国有资本，覆盖所有的国有企业。社会保险基金预算主要用于五大保险基金的收支管理。
3.进一步统一政府性债务管理。政府应独立编制地方债务预算，逐步把地方政府性债务纳入预算管理。债务收入与税收等财政收入不一样，不属经常性收入，不宜纳入政府公共预算管理。而且债务资金一般用于一次性、专项性、建设性、资本性的项目，不用于经常性的公共预算开支。若债务资金纳入政府公共预算，也要按规定比例用于法定支出的增长，不符合债务资金的收支特性，将会影响债务资金的使用效率。
五、加强全口径预算决算审查监督工作的建议
1.加强审查监督的法制建设，加快完善相关法律制度。预算必须依法编制、依法实施、依法监督，应尽快修订《预算法》，不断的推动政府预算逐步实现科学、完整、公开、透明、精细、规范。在预算法修订过程中，应加强对一些深层次问题研究，如中央与地方财权事权划定，如何增强地方财力保障；政府、社会、市场的关系问题，明晰政府支出边界；财政部门与政府其他部门的关系，解决“二次”分配问题；人大与政府预算权界定，明确预算调整权限；建立完善人大预算审批机制，确立预算修正、单项表决等制度。
2.健全政府预算体系，提升各类预算的完整性及统筹性。加快推进政府全口径预算体系建设，进一步深化和完善公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算等“四本预算”和政府性债务计划的编制和执行工作，进一步明确各类预算的功能定位，从横向完整性和纵向细化性两个方面完善全口径预算体系，全面反映政府收支活动。
3.独立编制政府性债务计划，有效防范政府财政风险。把地方政府性债务收支从现行的政府公共预算中分离出来，独立的编制地方政府性债务预算，更有利于控制和防范财政风险。通过清晰列明政府债务资金的举借、使用和偿还等情况，能使政府和公众及时、准确、全面地掌握预算单位债务资金的使用情况，从而更加有利于政府债务的规范化管理。
4.改进完善人大审查监督工作机制，建立健全完整的全口径预算体系上会审查制度。为提高预算编制的规范性、完整性和科学性，建议进一步明确统一政府各类预算草案的编制规范、上会的程序和格式文本等等，不断地改进和完善人大预决算审查监督工作机制。为增强人大代表审查监督效果，建议将财政预算草案上会书面报告恢复为上会口头报告。同时进一步明确中央转移支付补助收入等编入地方公共财政预算草案，提高公共财政预算完整性；进一步细化公共财政预算的科目编制和相关说明解释，明细反映政府性基金收支的具体情况；积极稳妥推进预算公开，完善和推广预算读本，便于人大代表监督审查。
5.注重预算审查监督的组织机构和队伍建设，全面推进全口径预决算审查监督工作。进一步加强人大预算工作委员会的组织机构建设和队伍建设，强化组织力量，提升整体素质。进一步加大全口径预决算审查监督专业知识的宣传培训力度，提高人大代表的审查监督能力，提高全口径预算决算审查监督履职能力。通过加强队伍建设，认真贯彻落实好十八大精神，切实增强全口径预算决算审查监督的实效，不断推进全口径预算决算审查监督工作。