即墨市财政局
内容提要：县级财政预算管理是国家财政预算管理体系的重要组成部分。随着财政体制改革的深入，全国县级财政的预算改革也在加快推进。当前县级财政预算编制中仍存在着重公共财政资金、轻其他财政资金，预算收入安排不够合理，部门预算支出标准不健全，专项资金使用效率不高，预算安排不够准确等一些亟待解决的问题。本文从县级财政预算管理的实际情况出发，梳理目前县级财政预算管理中存在的问题，在此基础上，就规范预算编制管理，建立县级财政全口径预算制度提出建议。
关键词：县级财政 全口径预算 预算管理 政策建议
我国财政预算包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四套预算。除此以外，地方政府在财力不足的情况下，还成立各种融资平台公司融资进行基础设施建设，这部分资金最终也需要财政资金来偿还。所谓全口径财政预算，就是将上述财政资金全部纳入政府预算报告，提交本级人大审批。全口径财政预算将更有助于财政资金的规范管理，更有利于财政资金的公开、透明，也便于更好地接受监督。党的十八届三中全会提出要建立现代财政制度，要求改进预算管理制度，建立全面规范、公开透明的预算管理体制。2014年2月11日国务院第二次廉政工作会议上，李克强总理要求把政府所有收支全部纳入预算管理，做到收入一个“笼子”，预算一个“盘子”，支出一个“口子”。可见，全口径财政预算管理改革已成为当前深化财政体制改革的关键环节。
一、目前县级财政预算编制管理中存在的问题
1.县级财政预算安排“重公共财政资金、轻其他财政资金”，全口径财政预算制度尚未建立。目前，县级财政预算编制中仍习惯沿用以前年度做法，在财政预算报告中，对公共财政预算资金的预算编制很重视，按收支科目分门别类进行了详细安排，并具体安排到部门预算；但对政府性基金等其他资金的预算安排不够重视，往往只在预算报告中列示收支大数，或者简单进行分类，从中无法知道资金到底具体用于哪个项目、金额多少，安排粗放、透明度不高。
另外，县级财政尚有大量的融资建设资金未纳入预算管理。分税制以来，中央、地方共享税收大头由中央财政分走，而划归地方所有的地方税收增长乏力；同时，随着养老、医疗、教育、环保等民生事业的不断发展，地方刚性支出却不断增多，地方财力与事权不匹配问题越来越严重。为发展地方经济，促进财源增长，在财力不足的情况下，地方政府大多采取融资方式进行基础设施建设。这部分资金以政府信用及资产进行抵押担保，最终通过土地、税收等财政资金进行偿还，理应纳入政府预算体系进行管理。但根据《预算法》的规定，地方财政不得安排赤字预算。因此这部分资金大多由县级政府成立的投融资平台公司进行管理，游离于财政预算管理体系之外，使县级财政预算难以反映政府资金活动的全貌。上述问题的存在，表明县级财政尚未建立起规范的全口径财政预算体系。
2.收入预算采取基数加增长模式，不够科学合理。收入预算安排是财政预算安排的前提和基础。县级财政预算安排时往往“重支出，轻收入”，支出预算一般采取零基预算法，而收入预算一般采取基数加增长模式。主要原因：财政部门不直接从事税收、土地收入等财政收入具体征管工作，收入的基础数据由税务、土地等征管部门掌握，由于信息的不对称，财政预算编制人员难以准确掌握收入增减的具体数据；各收入征管部门每年提报收入计划时，也往往大致测算分析一下来年的收入趋势，在本年数字基础上加加减减确定下年收入计划，科学性不强。因此，县级财政部门在汇编收入预算时，基本都是在上年收入完成数基础上，根据支出需求情况确定收入增长率来安排收入预算，收入预算的科学准确性不高。
3.部门预算支出标准不健全，预算追加频繁。财政支出预算来源于部门支出预算的汇编。部门支出预算包括人员经费、公用经费和单位专项。除人员经费可以按照人员工资标准据实核定外，部门、单位公用经费和专项经费的确定就涉及到支出标准的问题。会议、接待、车辆维护等公用经费的预算安排需要确定统一、合理的支出标准；专项资金预算安排也需要根据单位的工作性质、繁简程度等具体情况确定合理的支出标准，如：公安消防设备购置、食品安全管理及宣传、疾控及环保监测费、城区市政环卫绿化及市政设施维护管理经费等等，均涉及按什么标准安排预算资金问题。但目前县级财政支出标准体系尚不健全，往往部门、单位公用经费支出标准多年不变，过低、过粗，而单位专项的安排随意性又较大，实际执行中不少部门、单位存在随意调整专项资金用途的问题。预算下达后，部分部门、单位还常常以预算资金安排不足或需要办理某一事务为理由，申请追加资金，由于没有明确的支出标准，造成预算追加频繁，约束力不强。
4.法定或专项资金预算安排比重过大，资金效率不高。财政部部长楼继伟在接受新华社记者采访时说过，我国目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及农业、教育、文化、科技、社保等7大类，2012年仅财政安排的上述７类重点支出就占全国财政支出的48%。具体到县级财政，教育、农业、科技等法定支出预算占财政支出预算比重更高，应在50%以上。这些法定支出事项即使某一年里实际工作不需要这么多资金，也不得不按挂钩比率或增幅予以安排。这部分资金往往年终花不完，只有结转下年再行安排；有些支出事项本年完全可以不安排，但由于法定支出增长幅度的要求，在相关部门的要求下，也只好予以安排，造成资金使用效益不高。
另外，县级财政资金中还有大量要求专款专用的资金，如：人防费、水资源费、墙体节能费、教育附加费等专项收费，要求专款专用；土地出让资金本身就属于专门用途的基金，又将其中约50%左右的资金固化用途，如自土地资金中提取的农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金、国有土地收益金等土地基金，均明确要求具体用途，不能统筹安排使用。专项资金固化用途后，常常因没有符合用途的项目，造成预算无法使用这部分资金，结余很大；而同时某些真正需要安排的事项又往往没有资金来源，不得不从预算中剔除。
楼继伟部长曾指出：支出挂钩机制在特定发展阶段为促进这些领域的事业发展发挥了积极作用，但也不可避免带来财政支出结构固化僵化，加大政府统筹安排财力的难度，挂钩制度往往使财政预算安排脱离实际。这一现象在县级财政中较为突出，形成县级财政决算时专项资金结余多，实际支出因没有资金来源而长期暂付挂账的现象。
5.上级专项转移支付资金无法准确预测，预算安排不准确。随着收入的不断增长，上级集中的财政资金越来越多，部分资金还具有专项用途，如新增建设用地使用费、水利建设基金、排污费等，这些资金一部分再通过项目以转移支付的方式拨付下级财政部门。根据规定，专项转移支付资金也要列入每年财政预算向本级人大汇报。但由于县级财政部门编制预算时，根本无法提前知道上级专项转移支付的项目和数额，只能按上年数估算，与实际情况往往差距较大，造成预算数和决算数差距较大。
二、深化县级全口径预算管理改革的建议
1.统筹安排县级财政资金，建立“五位一体”全口径财政预算。县级财政收支规模相对较小，财政部门对各类财政资金的来源和使用情况可以全面掌握。因此，县级财政应将所有政府资金全部纳入预算总盘子统筹安排，编制全口径财政预算，集中统一管理，全面接受监督。首先，全面、准确、真实、精细地编制公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，不厚此薄彼，全部纳入本级人大预算报告范畴，实现本级人大对这四部分资金的全口径监管。其次，深化预算编制改革，将政府融资纳入预算管理，真正使所有财政收支全部纳入预算大盘子，实现上述资金及政府融资“五位一体”的全口径财政预算管理体系，从而实现李克强总理提出的“把政府所有收支全部纳入预算管理”的要求。
2.科学测算收入预算，建立合理的支出标准体系，硬化预算约束。一是采用因素分析法科学测算确定县级财政收入预算。财政收入既涉及税收收入，又涉及行政事业性收费、土地资金等非税收入。科学确定每年的收入预算，需要县级财政预算编制人员具有较高的专业知识和综合分析判断能力。预算编制人员需要不断关注宏观经济形势和上级财经政策的变化，分析测算其对本地财政收入的影响；平日做好各项收入的调查研究和数据统计分析工作，建立起较长年份的经济指标和收入数据关联性数据库，如：水电气耗用量、基础设施建设投入、大项目的投产等事项与税收的关系，房地产市场与房地产税收、土地资金收入的关系，外贸进出口指标与出口退税的关系等等。通过各种经济数据的分析，了解收入税源税基变化情况，合理确定每年的收入预算。
二是定期调整、合理确定财政支出标准，细化部门预算编制。根据本地的实际情况定期分类确定公用经费标准；认真研究部门、单位的工作职责和工作性质，通过横向比较、预算评审、政府采购或政府购买服务等形式确定专项资金安排标准；同时细化部门预算编制，将部门预算明细到项目，经人大批准后公开对外公布，接受群众的监督。
三是尝试建立滚动预算及跨年度预算平衡机制。随着经济社会的不断发展和现代财政制度改革的不断深入，目前《预算法》确定的“收支平衡、略有结余”预算安排原则将可能被打破。县级财政可先行一步，尝试建立跨年度弥补超预算赤字的机制。同时尝试建立“滚动预算”，根据财政中长期规划，编制2-3年的跨年度财政预算，当年收入完成超预算较大时，可以将下一年度的支出提上来安排，当年收入难以完成预算指标时，可以将部分非刚性支出项目结转下年安排支出。
四是严肃预算约束，严格控制追加支出。财政预算一经人大批准，具有法律性，非经法定程序不得随意变动。县级财政部门应不断完善支出标准，确保部门、单位的正常运转经费的需求；同时不断加强对“三公经费”等公用经费管理，大力压减部门单位非必需支出，规范支出管理，堵住部门、单位追加经费的源头需求，从而减少预算追加，严肃预算约束力。
3.建立县级政府融资预算管理及额度控制制度，规避财政风险。目前，县级政府融资资金管理模式不一，“犹抱琵琶半遮面”，并且融资规模越来越大，融资方式也从银行贷款的间接融资向信托、中短期票据、发债等直接融资模式转变，因此加强地方债务融资管理势在必行。虽然《预算法》明确规定地方政府不得举债，但地方融资举债已既成事实，难以短期内取消，建议将该事项“由暗变明”，使其规范管理。首先应将融资收支全部纳入预算管理，报人大审批，接受群众监督；其次实行融资总额控制，通过量化的控制指标，将融资收支关进预算“笼子”里，给县级融资加上“紧箍咒”、“安全阀”，从而规避财政风险，确保财政经济健康、持久、稳定发展。
4.清理规范支出挂钩事项，增强县级财政统筹调控能力。各类法定支出及专款专用的资金过多，造成“跑部钱进”及资金使用效率不高等问题，束缚了县级财政综合调控资金的能力，不利于县级财政根据自己的财力科学合理安排实实在在的财政支出。建议国家相关部委，加强沟通研究，适时清理、取消、规范各类资金挂钩及专款专用事项，除必须保留事项外，变专项转移支出为一般性转移支付，变专款专用资金为一般性财力资金。为确保原挂钩资金及专款资金支持的相关事业的发展，可以制定事业发展需达到的基本标准和后期需逐步达到的最终目标，由财政资金予以保障。
5.建立财政支出绩效预算评价目标，积极开展财政绩效评价工作。科学合理的支出绩效评价有助于财政预算安排的科学性、合理性。为此，县级财政部门需要完善财政支出绩效评价体系，使之不只是落在纸面上，更重要的是真正运用到实际工作中，发挥其作用。一是应建立项目预算评审机制，安排各类专项预算时，可以聘请专家、权威部门、社会中介、人民群众代表进行评审，解决专项预算安排的随意性和不合理性；二是安排支出预算时，同步确定支出预算绩效评价目标和评价标准，为预算执行事中、事后绩效评价打好基础。通过目标明确、责任明晰、评价有据的专项资金绩效评价工作，确保各类财政资金真正发挥应有的效率和效益。