上海财经大学

内容提要：如何充分利用民间资本为地方性重大公共项目融资以减轻地方政府的财政负担，是目前我国很多地方政府面临的一个重大现实问题。公共项目可以根据其性质及盈利能力分为经营性项目、准公共品项目和纯公益性项目。对于不同的项目，其投融资模式也应不同，我们应根据实际情况，为不同的地方重大公共项目选择不同的投融资模式，并加强对公共项目建设投融资多元化的指导、监督和评估。

关键词：公共项目  盈利性  投资模式  融资模式

重大工程项目建设需要资金量巨大，如果完全依赖财政收入为重大公共项目建设筹资，既不合理、也缺乏效率，并且很难满足地方经济社会发展的需要。因此实现地方重大公共项目投资主体和融资渠道的多元化，既符合经济发展的规律，也是现实的需要。与此同时，我国民间资本的总量规模在不断增大，民间资本也在积极寻找新的投资领域。如何充分利用民间资本为地方性重大公共项目融资以减轻地方政府的财政压力，成为目前我国很多地方政府面临的一个重大问题。

一、重大公共项目的类别及其投资模式选择

按照项目的性质或盈利能力，可以把财政性投资重点项目（主要为基础设施和社会事业）分为经营性项目、准经营性项目和公益性项目（王勇明，2002）。

1.经营性项目。此类项目的受益对象为特定单位和个人，对项目产品或服务的消费具有可分性和可排除性，因此此类项目可以通过对项目使用者收费弥补项目建设及运营成本、甚至还会有较丰厚的利润。对于此类项目，一般认为凡是能够走向市场化经营的城市基础设施及社会事业，均应以公司为载体进行资金融通、项目建设、资本经营、运营管理、综合开发等一系列市场化运作，政府只需做好服务与监督管理工作即可，对这些项目政府可以采取特许经营、合约管理等方式进行监管。

实际上，经营性的公共项目也可以分为两大类：一类是高收益的垄断性公共项目，一类是一般收益的公共项目。前者如发达城市间的高速公路、城市供水供电供气项目等，由于存在巨大的垄断收益，因此如果把这些项目完全交给私人企业投资运营，其实等于政府放弃了一大收入来源。对于此类项目，政府可以通过国有国营、特许经营权拍卖、协商定价、利润分享等方式，把这类项目的使用者费定在一个既能让投资方获得合理回报、使用者又能够承受、政府也能够有一定收益的水平上，然后政府再把从此类项目运作中获得的收益用于其他公共项目的开发建设[①]。对于后者，应主要通过特许经营的方式，鼓励私人投资。

2.准公共品项目。这类项目有一定收益、但往往这种收益率低于正常的市场平均利润率水平，甚至项目收入不足以弥补项目成本，如非义务教育阶段的学校、医院、文化设施等。对于此类项目，政府应给予必要的支持。

3.纯公益性项目。对于此类项目，收入很少、甚至为零，应完全由政府财政给予支持。即便对于此类项目，我们也可以把纯公益性项目与经营性项目“打包”开发，使纯公益项目正的外部性“内部化”，以减轻财政支出的压力。如公园建设与公园周边房地产项目打包开发。

对于这几类不同的项目，其投资模式也应不同（见表1）。

表1  重大公共项目的特征及其投资模式

总之，对于不同性质的重大工程项目，宜采用不同的投资开发模式。一般地，对于回报率相对较高的地方公共开发项目，宜引入竞争机制，公开招标确定项目法人，实行企业化运作；对于回报率相对较低的城市公共开发项目，宜采取贴息、减免土地出让金或财政补贴等办法，鼓励民间资本投入建设与运营；对于非营利的城市公共开发项目，仍以政府财政投资为主。

二、重大公共项目的融资模式选择

对于重大公共项目，无论是采用政府投资、还是引入私人投资，融资模式的选择都是项目投资的前提。政府投融资改革的目标就是要实现重大项目投融资主体的多元化和投融资行为的市场化，实现地方重大公共项目投资运营的成本最小化，或实现公共利益的最大化。而这里的关键就是对项目性质——公益性和盈利性——的认识和判断，并根据项目的盈利性及公益性不同设计不同的开发模式、投融资模式乃至运营管理模式。

1.市政债券融资模式。这种模式又分为两种：地方政府市政债券模式与公共企业市政债券模式。地方政府市政债券的发债主体是地方政府，收入全部归财政，主要用于财政拨款建设的市政项目；公共企业市政债券的发债主体是提供公共产品或公共服务的企业，如自来水公司、公交公司、路桥公司、“三废”处理公司等等。

对于大多数重大工程项目，均可以通过发行市政债券方式筹资。当重大工程项目采取企业化方式运作时，此时的融资主体是企业，必要时地方政府也可以给予企业发债适当担保，这种债券叫政府担保的市政债券，如城市商业中心开发建设就可以采用这种模式。

这种模式的优点是可以在短期内解决政府财力不足，但是其最大问题在于政府是市政债券负担的直接或间接承担者，政府未来的偿债压力较大，项目风险也都集中在政府身上，没有充分调动其他社会主体直接参与公共项目投资、管理的积极性，在公共品供给方面依然是政府在“单打独斗”。

2.私人提供、政府购买服务模式。对于很多公共项目，可以采用企业投资建设，建成之后由政府向其购买公共服务。这样就可以减少政府的初始投资，而且还有利于提高后续的项目管理与运营效率。

这种模式主要涉及三方面主体：政府或其下属部门、项目公司、投资主体。政府与项目公司签订长期公共服务（产品）的采购合同；项目公司负责项目融资、建设、运营、维护，提供政府购买的公共服务；其他投资主体则通过股权或债券等方式为项目公司融资。

这种模式可以应用于多个领域，如政府办公楼、学校、医院、文化中心、污水处理厂、街道与公园绿化等。

3.公共设施使用费模式。此模式是通过对使用公共项目与设施收费的方式来为公共项目建设筹资。能否对公共项目使用者收费也是社会资本是否愿意进入公共项目投资领域的前提。这种收费包括各种使用者费，如“牌照费”、“过路费”、“过桥费”、“排污费”、具有使用者费性质的“燃油税”、“车船税”、“机场建设费”等。通过征收公共设施使用费既可以为重大工程建设筹资，同时也可以在“受益”与“付费”之间建立对等关系，使得公共产品与服务的正向外部性“内部化”，克服“公共产品与公共服务是‘免费午餐’”和“搭便车”等行为。

4.股份公司运作模式。根据项目未来的收益，成立股份公司，实行股权融资，用融通的资本进行重大工程项目的建设。凡是能够走向市场化经营的城市基础设施及社会事业，均可以股份公司为载体进行资金融通、项目建设、资本经营、运营管理、综合开发等一系列市场化运作。

这里的关键是政府与提供公共服务的股份公司之间的关系。政府可以采取控股、持股、“金股”、长期协议定价等方式控制股份公司，使其行为符合公共利益的需要。

5.采用项目融资模式。对于那些有一定收益的公共项目，可以采用项目融资的方式引入民间资本。具体而言，民间资本参与公共项目建设的方式有：BOT（Build-Operate-Transfer）、BTO（Build-Transfer-Operate）、ROT或LROT（Renovate-Operate-Transfer or Lease-Renovate-Operate-Transfer）、TOT[②]或OT（Transfer-Operate-Transfer or Operate-Transfer）、BOO（Build-Own-Operate）、PPP（Public Private Partnerships）[③]、PFI（Private Finance Initiative）[④]、ABS[⑤]等。

项目融资方式主要适用于交通建设及管道、环境污染防治、垃圾处理厂、污水处理及自来水设施、重大游乐设施、电力气体燃料设施、新城镇开发、发电厂等有固定收益的项目。目前这些项目融资方式被广泛应用在发达国家的公共项目中，例如耗资巨大的英法海底隧道就是以BOT方式集资建设并投入运营的。

6.“公共项目+周边区域（或地上地下空间）”打包开发模式。通过公共项目建设，提升周边区域土地（或地上地下空间）价值，此时把周边的土地（或地上地下空间）与重大工程项目用地一起收储、出售或打包开发，通过出售周边土地使用权来支撑公共项目的建设。这种模式的实质就是把公共项目的“正向外部性”通过“打包开发”“内部化”。

这种模式在新城开发、城市地铁站点、重要交通枢纽、公园开发建设等领域使用较为广泛。

7.投融资平台模式（政府投融资公司模式）。该模式的运行过程是：政府首先成立一家项目公司，并划拨给这家公司一定的公共资产，项目公司以这些资产为抵押进行融资，然后用融通的资金进行公共项目的开发。融资平台可以采用股票上市、发行公司债券、中期票据、短期融资券、银行贷款（包括财政贴息贷款）、信托融资（包括集合信托融资）、融资租赁等多种方式融资，具有很大的灵活性，因此成为目前我国地方政府广泛使用的一种公共项目开发建设方式。

待项目平台公司有了一定的规模、良好经营回报和稳定现金流之后，政府通过产权转让、合资合作等多种形式，实现政府投资逐步退出，舒缓负债压力，吸引社会资本参与，顺利实现市场接力，实现市场化运作，将投融资重任转移给新型政府投融资平台，由社会资本进一步做大、做强公共项目。

当然，政府主导的投融资平台回收资金后不是就退出了公共产品领域，而是利用回收的资金，转而投向其他的公共项目，孵化之后又通过产权交易退出，周而复始，形成新老平台合理分工、顺利接力良性循环的投融资体制。

但是这种融资模式下，政府承担项目开发的无限责任，债务风险较高。随着国家对地方政府融资平台的清理整顿，下一步的主要工作就是规范政府与投融资平台之间的关系、规范政府投融资公司的投资行为、扩大其收入来源、提升其盈利能力。

8.经营性项目与公益性项目组合开发的模式。这种开发模式类似于前面的打包开发模式，即把公益性项目与经营性项目进行合理组合，用经营性项目所得维持公益性项目的建设与运营，而利用公益性项目的正的外部性提升经营性资产的价值。如在商品房规划开发中加入公园、学校、道路、公交等公益项目的建设。

9.政府存量资产的证券化、企业化、货币化。资产证券化就是对政府存量经营性资产进行打包重组，以其未来收益为依托、通过在证券市场发行股票或债券等变现的一种方式；存量资产企业化则是对那些有固定收益的政府资产进行企业化改制，使其自负盈亏，对于收益较好的资产还要向政府上交一部分利润，这样一方面可以获得一定的变现收入，另一方面也可以减轻政府负担[⑥]；货币化则是将一部分市政公用设施存量资产通过产权转让、股权转让、拍卖、使用权出让（承包）、经营权出让（承包）、拍卖经营特许权、合作、合资等各种方式，广泛吸纳社会资金，把获得的现金收入再用于其他公共项目建设。在前面项目融资模式中介绍的TOT模式就是货币化存量资产的一种方式。这几种方式都是盘活政府存量资产、筹集建设资金、提高公共产品或公共服务提供效率的重要途径。

10.经营性项目的特许经营权拍卖方式。地方重大公共项目“特许经营权拍卖的实质，一是在选择投资者或经营者的阶段就引入竞争机制，通过公开拍卖选择优胜者；二是政府授权或通过公用事业投资公司授权；三是通过激励性的合约来规范双方的权利和责任，约束双方签约后的行为”（戚聿东，2011）。对于那些收益较好的经营性重大项目，可以采取特许经营权拍卖的方式，并且把关于项目收费标准、政府补贴数额、项目建设运营周期等作为前置条件与项目经营权一起捆绑拍卖。这样不仅可以为政府节省一大笔投资支出，而且还可以为政府筹集一笔不菲的特许经营权拍卖收入，用于其他地方公共项目的投资。

11.“私人投资+政府补贴”模式。对于某些准公共品项目，如医院、学校、公园，虽然有一定的收益，但是由于这类项目具有较高的外部性和公益性又使得其收益不足以弥补其开发成本，因此可以采取由民间投资为主、政府补贴为辅的模式。政府可以根据项目提供的公共产品（或公共服务）的数量与质量确定其补贴形式及补贴数额。这样一方面可以减少政府的投资支出，另一方面也可以提高项目运行及公共服务提供效率。

12.融资租赁模式。这种模式也被称为BLT（Build-Lease-Transfer），即“建设—租赁—移交”模式，是指政府出让项目建设权，由项目公司负责项目的融资和建设管理，在项目建成后租赁给政府，并由政府（或其指定的机构）负责项目运行和日常维护，项目公司用政府付给的租金收入回收项目投资、获得合理的回报，租赁期结束后，项目所有权移交给政府（或其指定的机构）（夏立明、刘晶晶，2013）。如对于廉租房建设或政府办公楼建设等即可以采用这种方式。由开发商建好房屋之后，租赁给政府或国有租赁房屋管理公司，这样可以节约一大笔政府资金。

三、地方重大公共项目投融资多元化的实施建议

实施地方重大公共项目投融资多元化必须有制度保障，以规范政府、投资方、运营方的行为，在保证各方行为符合公共利益的基础上兼顾各方利益、提高公共项目的投融资及运营管理效率。

1.制定政府重大公共项目建设指导手册（或意见）。要实现重大公共项目投融资主体的多元化和政府投融资行为的市场化，实现地方重大公共项目投资运营的成本最小化或公共利益的最大化，就必须对政府的投融资行为给予约束和指导，制定政府重大公共项目建设指导手册（或意见）就是一种有效的途径。通过制定指导手册，加强对政府相关部门投资行为的指导，规范重大公共项目的投融资行为和流程，明确重大公共项目从规划建设、到运营管理、再到应急处置等步骤的主要任务、责任主体和行为规范等。其中应规定，在规划建设阶段，凡是能够通过市场化方式投融资的项目都应考虑通过市场实现投融资多元化，并根据项目特点选择适当的融资模式。

2.完善重大公共项目特许经营制度。对于盈利性的公共项目，政府可以通过与运营管理单位签订《特许经营合约》的方式，把公共项目的投资建设权、经营管理权、收费权等让渡给私人公司，而私人公司则根据《特许经营合约》的规定向政府缴纳特许经营权使用费或上缴一定比例的收益、提供规定数量和质量的公共产品与公共服务等，从而通过具体的《特许经营合约》加强对项目投资与运营方的监管。此外，通过市场多元化投融资建设公共项目，有可能弱化政府对公共项目建成后运营管理的控制，也有可能出现公共服务领域的突发事件，如何应对这些重大突发事件，必须在《特许经营合约》中对各方的责任加以明确界定，约束投资与运营主体，使其行为不至于偏离或损害公共利益。

3.加强对重大公共项目建设与运营过程的监管和评估。由于地方重大公共项目投资巨大、管理复杂、利益主体多元、社会影响面较宽，因此容易产生腐败或侵害公共利益等问题（骆汉宾等，2008），因此无论是由政府全部投资还是由社会参与投资的公共项目，都要加大监管力度，通过建立健全监管制度实现对重大公共项目从规划、投融资、用地审批与拆迁、建设、运营、利益分配等全流程的监管，堵塞各种可能出现的漏洞。对于社会参与投资的公共项目建设，要根据政府采办政策之规定实行公开的招投标制度，防止腐败现象的发生；要定期对由私人投资或运营管理的公共项目进行评估，避免私人投资者损害公共利益，必要时要根据《特许经营合约》之规定及时终止特许经营合同。

4.通过资本运营确保国有资产的保值增值。对于由政府投资形成的国有资产，可以采用多种方式进行运营管理，如“政府所有、政府经营（也即GOGOs模式）”、“政府所有、承包商运营（即GOCOs模式）”、“政府控股、参股、‘金股’”等多种形式。结合政府存量资产的证券化、企业化、货币化改革以及国有企业和国有资产管理制度改革，对重大公共项目中政府投资部分形成的国有资产进行分类管理，凡是能够通过资本运营进行管理的，都要采取资本运营与管理的方式，扩大通过股权控制国有资本的范围，尽量缩小采用直接的国有资产管理方式的范围。

四、结语

地方重大公共项目融资模式的多元化可以推动实现公共项目投资主体的多元化和公共服务供给的市场化，有利于打破公共产品和公共服务供给领域的政府控制与行业垄断，拓宽公共项目的融资渠道，增加公共产品和公共服务的供给，减轻地方政府的财政压力，提高公共产品与公共服务提供的效率，因此我们应根据各地实情和项目特点，积极探索地方重大公共项目的投融资模式，加强对公共项目建设投融资多元化的指导、监督和评估，不断提高重大公共项目投资、运营、服务的效率。

随着我国金融改革的深化，新的融资渠道和融资工具还会不断地被创新出来，在实际工作中，我们应根据项目的实际情况，运用并创新公共项目的融资模式。

参考文献：

〔1〕 唐明丰，彭雄.公共工程项目融资模式及其路径选择的研究.中国水运，2012年3月.

〔2〕 唐明.财政性投资重点工程的投融资模式研究.

      http://www.furong.gov.cn/news/research/200910/t20091020_20452.shtml.

〔3〕 陈伟.上海崇明土地储备结合长江隧桥工程投融资机制的研究.城市管理与科技.2005年第5期.

〔4〕 王勇民.西部大开发中公共工程投融资问题研究.理论导刊，2002年第1期.

〔5〕 戚聿东.《特许经营权拍卖中的激励性合约研究——以城市公用事业为例》评介.中国工业经济,2011年第11期.

〔6〕 夏立明，刘晶晶.公共项目建设BLT模式运行机制研究——基于融资租赁视角.建筑经济，2013年第10期.

〔7〕 骆汉宾，张伟，梁萍.公共项目建设管理的模式选择.建筑经济,2008年第3期.