高艳、王纬/石家庄经济学院

内容提要：地方政府投融资平台通过市场化的方式，把包括政府、金融机构、民众在内的许多利益主体拉入投融资的利益网络中，使之成为不可分割的利益共同体和风险共同体。可以说，平台的投融资操作过程，既是平台风险的产生过程，也是这些利益主体的获益过程。本文通过对投融资平台利益相关者的获益状况进行分析，指出在平台的利益分配中，各主体获得的利益是不均衡的。利益分配失衡在国际金融危机的催化下导致了平台风险的产生与地方政府债务风险的恶化。

关键词：地方政府投融资平台  利益分配  利益主体  地方政府性债务

在地方政府投融资平台（简称平台）的运作过程中，存在两种分配：一是平台的利益分配；二是平台的风险分配。在平台债务以及地方政府性债务风险凸显的背景下，分析平台的利益分配状况，明确平台的利益相关者及其受益状况，有助于了解债务风险形成并不断累积的原因所在，这也是有针对性地提出对策以化解债务风险的前提条件。

一、地方政府投融资平台的利益相关者

“利益相关者”一词起源于16世纪欧洲人对某类活动所下的赌注“stake“，至l9世纪 60年代，逐步形成企业管理理论中“利益相关者理论”(stakeholder)。“利益相关者理论”作为一种具有新锐解释力的理论分析范式，在20世纪末伴随经济全球化的发展及公共治理理论的兴起，开始得到迅猛发展，影响范围从公司治理领域渗透到政治学、社会学及管理学领域，成为对管理活动进行深层分析的重要理论工具。经济学家弗里曼明确：“利益相关者是那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体”。“利益相关者”理论意在说明：现实的管理活动或政策实施过程并不是在“真空”中进行，而是在一定的生态环境中进行。在这种行动过程中，单个主体的单个行动已经不能取得最佳成绩，多个利益相关者在不同利益目标的激励下，组成不同的利益关系并进行博弈，从而影响管理活动或政策实施目标，也因为利益相关者之间的相互博弈，利益渐渐地实现了从不均衡向均衡的转变。地方融资投平台公司属于国有性质，其运行过程主要包括资本金来源、资金来源和资金投向三个方面。通过分析平台的运行流程，平台的利益相关者呼之欲出。

1.平台的出资人和还款人。地方政府成立各相关基础设施建设投融资公司作为投融资平台，注入基础设施建设资金，委托经营基础设施资产，并由国有资产管理委员会或建设主管部门作为出资人进行统一管理。注入的资金包括中央的税收返还、中央转移支付、中央划拨的基础设施建设项目资金。平台的偿债来源与上面相似，包含地方政府财政收入、地方政府性基金收入、平台项目的收益、中央政府的税收返还和转移支付。由上可知，虽然平台是地方政府所设，资金也主要来自于地方政府，但地方政府划入的部分资金是来自于中央政府的，而且一旦平台债务庞大，地方政府无法偿还，中央政府就不得不承担债务偿还责任。因此地方政府和中央政府都是平台的出资人和还款人。

2.平台的债权人。金融机构是平台的主要债权人，平台融资行为与金融机构关系密切。如表1所示，在地方政府性债务的来源中，截止2010年底和2013年6月，来源于金融机构的债务分别占地方政府性债务的86.1%和76.8。虽然呈现缓慢下降态势，但是“金融机构通过政策信贷、商业信贷、信托、债券和股票等方式，依照市场化运作模式，参与融资平台的运作，为基础设施建设提供资金”。

首先，在金融机构参与平台运作中，最主要的融资方式是银行信贷，银行在平台提供担保和抵押物的基础上直接贷款。平台债务作为地方政府性债务的主要组成部分，表1数据显示银行贷款占地方政府性债务的比重在2010年底和2013年6月分别达到78%和56.6%，在一定程度上也说明了银行贷款在平台资金来源中的高占比。

表1  地方政府性债务的来源分布

数据来源：依据审计署2011年6月公布的《全国地方政府性债务审计结果》和2013年12月公布的《全国政府性债务审计结果》制作

其次是债券融资方式。地方债券和城投债需要通过银行间债券市场发行流通，比银行贷款更加严格、审批程序也更加复杂，并且筹集资金额度受到一定限制。但随着银行对平台信贷的审慎政策，地方债券和城投债[1]自2012年开始均出现大幅上升态势，表1中发行债券在地方政府性债务来源的占比由2010年低的7.1%上升到2013年6月的10.3%，中央代发的地方债券自2013年出现大幅增加（如表2所示）也证明了这种上升态势。

再次是信托方式中的银政信合作[2]。在银政信合作中，银行作为中介积极推广，成为事实上的主导者，在利益驱动下迅速放大规模，往往动辄数亿至数十亿元。由以上分析可知，金融机构是平台贷的主要参与者。除此之外，平台也凭借政府担保积极鼓励民间资本进入基础设施建设领域，表1中BT融资模式的出现以及在地方政府性债务中的占比也说明了这种变化。

表2  2009-2013年中央代发地方债券数量（单位：亿元）

数据来源：财政部。

3．平台的资金投向。地方政府投融资平台作为地方政府投融资的市场化载体，在政府规定的范围内从事基础设施建设，如城建、交通、水务、垃圾处理等领域。所以平台的资金投向不仅包括公益性项目，也包含准公益性项目和非公益性项目，兼顾公益性和经营性。平台资金的基础设施建设投向，有利于当地民众享受完善的公共产品和服务，其中的公益性项目更是促进当地民众福利水平的提升。另外地方政府用作平台本金的资金主要来自于当地民众缴纳税费形成的地方财政收入，民众作为投资者也参与平台的融资过程和购买城投债和中央财政代发的地方债券，因此民众是平台的利益相关者。

由上述对地方政府投融资平台的出资人、还债人和债权方以及资金投向的分析可知，政府包括地方政府和中央政府、金融机构、当地民众都是平台投融资的利益相关者。平台的设立改变了过去政府作为单一投融资主体的状况，通过市场化的方式，把这些主体拉入投融资的利益网络中，成为不可分割的利益共同体和风险共同体。

二、平台利益相关者的获益状况

从投融资角度分析，任何一项投融资行为都是主体追求获益的结果。获益是投融资过程的参与者所获得的报酬，在平台的投融资运行过程中，诸多的利益相关者参与其中，虽然不可避免会带来风险，但也得到了一定的回报。

（一）地方政府

地方政府是融资平台的所有者，它为平台支付成本最多。融资平台的资本金来源主要来自地方政府。“截至2009 年 5 月末，地方政府共向融资平台出资 1.95 万亿元。其中，财政资金占比35.6% ；土地划拨占比 19.5%；公益性股权划拨占比 18.2%；经营性股权划拨占比9.9%；债权、规费及其他方式占比 16.8%。”地方政府将这么多的资金以及资产划入平台进行投融资活动，直接目的是进行基础设施建设，但背后隐藏着地方政府自身的政治经济利益诉求。其一，地方政府在追求地区利益最大化及政府本身生存发展的过程中，表现出较强的“经济人”特性。另一方面地方官员追求政治晋升的动机，导致地方政府致力于扩大表面政绩。平台通过市场化运作投资基础设施建设，搞活国有资产都有利于地方政府及其官员实现政府经济双重利益目标。

平台带给地方政府的经济利益，根据利益的大小和产生时间可以分为三类，首先是投资利润。平台项目虽然大多为无营利的公益性项目，没有利润，但也有部分资金投向经营性和准经营性项目，这些项目可以产生利润。这些利润一部分通过税收的方式返还给地方政府，一部分作为留存利润进入新一轮投融资环节，为地方政府获取新的经济收益。其次是地方政府资产通过整合和市场化运作增值。政府所拥有的资产众多，但很多未得到有效的利用，地方融资平台通过抵押土地等国有资产的手段为基础设施建设融通资金，实际上是将资产证券化，提高了这些资产的流动性。大规模基础设施投资使城市土地得到大幅升值，增加地方政府的财力收入，缓解财政一般预算的紧张状况。最后，地方政府通过平台的投资行为促进经济增长及经济结构调整，这是地方政府的主要经济目的。通过平台筹集资金，地方政府减小甚至填补了在基础设施建设投资中的资金缺口，促进了基础设施建设的顺利进行，改善了地方市政设施和投资环境。地方政府在公共教育等方面的投入促进人力资本累积，人力资本累积后的溢出效应推动私人投资成本的降低，从而促进地区经济增长。基础设施投资带来正外部性，推动城市化发展进程，有力地促进区域经济的快速发展。因为许多基础设施如公路与私人投资是互补关系，基础设施完善能够降低私人投资成本，提升私人投资收益率，推进地区经济增长。总之，地方政府通过平台筹措资金提供基础设施和教育等公共服务来影响私人投资收益率，促进经济增长及经济结构调整。

相较于经济利益，政治利益更是地方政府尤其是地方官员的重要利益诉求。中国外汇投资研究院院长谭雅玲认为，地方政府是用投资来拉动政绩，而不是拉动经济。我们可以从地方政府和地方官员两方面来分析平台带来的政治利益。一方面地方政府通过投融资向当地民众提供需要的公共产品，并通过这些公共产品的提供为民众提供就业机会、增加民众的实际收入等，获得当地民众的政治支持。另一方面地方官员收获政治资本以谋求晋升。地方官员的政绩考核标准与发展观念是地方政府设立平台筹资投入基础设施建设的内在原因。渐进性改革中，地方政府成为推动区域经济发展的主体，因此中央政府开始考核地方政府完成经济发展任务的努力结果，而这种考核是在信息不对称的情况下进行的。经济发展为核心的官员政绩考核机制的设立，有利于促进地方官员致力于发展经济来改善人民生活水平，以取得民众支持与信任。由此可见政绩已经被明确地纳入官员考核与晋升体系中，地方官员追求晋升的过程实质是逐级竞争的锦标赛，在这场比赛中，有人会成功，也有很多人会被淘汰。这种官员晋升激励机制具有三个典型特点：由上至下的逐级考核模式，上级政府是下级政府的主要负责人，拥有考核下级官员政绩和决定其是否能够晋升的权力；政绩考核的主要指标是经济发展水平；对于同一级别的官员，地方官员获得晋升的基础与前提是相对政绩的突出。在这种晋升规则刺激下，追求GDP增长成为地方官员的政治目标。在投资拉动型经济发展模式下，地方官员为了在有限的任期内向上级领导展现政绩，投资冲动无法遏制。地方官员无法操控民间投资，政府投资就成为其强大工具，不仅将现有的资金用于投资，甚至不惜一切通过平台举债融资，用于最能体现政绩的基础设施建设，不论表面的出发点是为了当地民众提供公共产品还是提升当地发展环境，最终目的都是为了获取政治资本，谋求连任或晋升机会。地方政府偏好投资的项目往往是城市建设类的基础设施工程，形象可见，短期见效。“高速公路等基础建设类的准公共品就是正外部性较强的硬公共品，它不仅有利于吸引外地投资，还能提升地方政府的政绩，所以地方政府相对中央政府而言更加偏好”。文化教育类的准公共产品对经济发展有良好的长期效应，但短时间用处不大，任期制下的地方官员投资于此类公共产品的偏好明显不强。因此，地方官员通过平台筹措资金主要投向基础设施类建设项目，获得了用以晋升的政治资本。

（二）金融机构

对于以银行为主体的金融机构来说，参与地方政府投融资平台信贷本质上是商业行为，可以实现自身的经济利润增长，平台贷款成为很多地区银行利润增长点。银行对平台也有信贷偏好，因为地方政府投融资平台一方面具有政府信用背景，信用水平较高，所需贷款规模较大，另一方面，融资平台投资的基础设施项目中大多是地方的重点工程和投资热点，地方政府往往集中力量重点支持。基于这种“低风险、稳收益”的优势，地方政府投资冲动下的强烈资金需求就成为银行争夺信贷市场并与地方政府建立深化合作关系的机遇。即便地方政府及其融资平台出现贷款违约以后，“大到不能倒”[3]的压力迫使政府对国有银行承担了无限担保责任，已有先例证明，中央政府肯定会组建资产管理公司向银行收购不良资产，帮助银行化解不良债务。因此，对银行而言，尤其是国有银行，只要中央政府具有支付能力，平台和地方债贷款违约就不会导致大损失。基于此认识，银行产生了“利润归银行、损失国家承担”的道德风险意识，不管高风险可能，大规模向平台放贷以获取利润。据估计，“2009年地方财政中，土地收入1.6万亿元，地方融资总量7.2万亿元。按照6%的利率计算，地方政府2010年需要支付5280亿元的利息，也意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息”。由此可以窥见金融机构从地方政府债中所获的巨额利润，无怪乎长沙市长张剑飞在接受采访时称“银行存贷比全世界最高，存款利率是3，贷款利率是6，所以中国的银行全世界效益最好。老百姓存款并没有得益，而银行实际上是得益的，这是以加重地方财政负担为代价的。全国人民都在给银行打工。”

（三）中央政府

伴随着财政分权化改革的深入发展，地方政府日渐成为具有相对独立财权的利益主体。这种情况必然要求在中央政府与地方政府之间合理划分政府公共职能所涉及的事权。但是从实际情况看，中央政府与地方政府之间的事权划分并未取得较大实质性进展，中央政府以各种途径将自己承担的事权下放或继续交给地方政府，在这种情境下地方政府承担了很多中央政府应担的事务。

地方政府投资规模增大可以增加地方当年投资需求和消费需求，进而拉动地区甚至全国经济增长；在民间投资还未充分发展的背景下，地方政府投资扩张能促进有效供给能力的提升，从供给角度推动经济增长。所以我国在进行宏观经济调控时常采用如下方式，就是中央投资的同时经常要求地方提供一定比重的配套资金。2008年底，为了应对国际金融危机，我国实施了大规模的投资计划，中央政府为了激励地方政府促发展保增长，拨给地方一些资金，却要求地方政府配套更多资金，这种行为被形象称为“钓鱼”，这是中央钓地方的鱼。融资平台的大规模扩张正是“钓鱼”的后果，地方财政收入紧张，落实中央投资配套资金难，比如，2009年中央下达的保障性住房建设计划，全国共要投入1676亿元，其中，中央投入493亿元，占比不到三分之一，而地方需配套资金达1183亿元，占三分之二强。虽然2009年中央代地方发行2000亿元地方债，但相较于各种配套资金来说，这无异于杯水车薪。在中央政府的强势要求下，地方政府只能另辟蹊径，通过平台向银行借钱。一旦地方政府无法偿还，最后也有中央财政或商业银行埋单，这是地方钓中央的鱼。全球金融危机背景下，中央政府和地方政府共谋通过平台大量融资并投向基础设施项目，有力地促进了国内投资和消费的大幅增长，带动了钢铁、水泥、能源等十几个相关产业持续增长，解决了金融危机带来的经济停滞不前、投资需求下降、出口大幅下降的不利局面，在我国2009年经济增长率“保8”成功中功不可没，资本形成总额对当年GDP增长贡献率为87.6%，虽然由于经济发展政策的调整，2010年、2011年、2012年和2013年资本形成总额对GDP增长的贡献率大幅下滑，分别为52.9%、47.7%、47.1%、50.4%[4]，但是投资尤其是政府投资仍是拉动我国经济的主力。

（四）当地民众

政府通过平台举债，所筹资金主要投向地方公共产品的供给（详见表3）。从民众福利的视阈来分析，政府举债向当地民众提供的这些公共产品，许多产品是民众可以不掏钱享用的，也有一些公共产品通过公共定价方式确定价格，民众掏较少的钱就可以使用。通过公共定价方式确定的公共产品价格，一般价格较低，这是体现政府公共产品提供和管理职责的重要方式。当地民众尤其是低收入人群能够以较低价格甚至免费的方式获得诸如便利的交通、科教文卫和保障房等公共产品，这种获益是显而易见的。

表3  全国地方性债务余额支出投向情况表

数据来源：根据审计署2011年6月公布的《全国地方政府性债务审计结果》和2013年12月公布的《全国政府性债务审计结果》制作。

除了免费或低价获得公共产品提供外，地方政府举债投资行为会给当地民众增加就业，尤其是为低收入者提供很多就业机会。一方面平台投资本身创造就业岗位，另一方面，以平台投资为代表的地方政府投资改善当地投资条件，提升地区的产业吸引力，影响和带动了区域外投资的大量涌入，这些投资又会促进该区域就业岗位的增长。因此，当地民众能够获得更多就业机会，增加工资水平，提升生活档次。

地方政府通过平台的投融资行为实质是取之于民用之于民，当地民众的实际福利增加是以收益比成本高为条件的。一方面，地方政府提供的基础设施和公共服务能够直接降低民众的生产生活成本，提高民众的效用水平，还可以间接通过促进区域经济增长来增加民众的实际收入，进而提高当地民众的福利水平；另一方面，平台的资本金来源于区域内企业和个人征税和收费，还债来源也会由地区民众间接承担，也就是说平台投融资的成本要由区域民众来承担。所以只有当地民众从平台投资的地区基础设施和公共服务中获得的效用要高于付出的税收和费用成本时，民众的福利水平才真正提高。

当然除了上述的利益相关者从投融资行为中获益，平台自身也受益匪浅。一者是平台及其工作人员获取就业发展机会，另外平台也从投融资过程中获得相当利润。平台利益在政府、金融机构和当地民众间的分配并不是孤立的，有着互相促进的作用。政府通过平台投融资可以改善当地民众生活和投资环境，吸引了外资和民资向该地区涌入，促进就业和市场供求，金融机构能够获得利润也会加大对平台和地方政府的借贷，反过来增加了政府继续加大投资的财力，实现了经济的良性增长。通过分析平台投融资利益在利益相关者之间的配置，我们可以发现，地方政府融资平台虽然名义上是地方政府打着为民众提供公共产品的旗号，但其实各利益主体都从平台获得利益满足，平台本质上是各利益相关者实现各自目标的利益平台。

三.地方政府投融资平台利益分配的失衡格局

（一）利益分配在主体间的不均衡

各利益主体从平台投融资中得到的利益是不均衡的，政府得到了经济和政治利益，金融机构和平台获得了利润，民众获得了公共产品。但是比较各主体收获利益的种类和大小，政府不仅获得经济利益，还能获得政治利益，地方政府直接获得的经济利益和政治利益是高于中央政府的，但是从地方政府作为中央政府的下属来说，地方政府所获得的一切利益都归属中央政府，所以中央政府是地方政府所获利益的最终获益者（详见图2）。平台投融资操作的利润一部分以税收方式上交给地方政府，一部分以利息和股息的方式交给金融机构，因为平台大多从事的是非营利性和半营利性公共产品，利润分配后往往自己所得不多。民众是从平台运作中获益最少的主体，获益少的结论主要是依据成本收益比较得来的：我们知道所有的政府资源尤其是经济资源是取之于民的，不仅国有资产是全民所有，而且政府财政收入的主要来源也是民众，所以对于民众来讲，平台投资也不过是“羊毛出在羊身上”。从理论上讲，民众从中获得的利益应该等于或大于所支付的成本，但是实际上，平台资金部分投向盈利性产品、投融资过程中存在的资源损耗以及腐败现象等因素都导致民众的最后获益低于其支付的成本。所以从净收益上来说，民众是获益最少的。而政府、平台、金融机构本质上是资源的中介，通过操控各种资源的流动从中获益。

（二）利益分配失衡与风险恶化

平台投融资能给各主体带来不同的利益，因而获益较多的主体尤其是地方政府一直都有强烈的投融资冲动，但地方政府的投融资同样面临来自行政体系和市场领域的约束。从本质上看，这些约束都来自于平台的利益相关者：金融机构作为平台信贷的主要来源，为了保障资金安全会依据市场规则约束平台；当地民众作为平台提供的公共品受益者和平台资本金的最终来源方，理论上对地方政府及其平台的举债行为有一定的约束力；中央政府作为地方政府的委托人，为地方政府债务提供了正规或隐性的担保，所以中央政府也会对地方政府举债起到重要的约束作用。前两者属于市场约束机制，后者则属于行政机制，在实际境况中，行政约束的效力往往大于市场约束的效力。

在融资约束机制和利益激励机制的交互作用下，平台发展处于平衡态势，地方政府债务风险也一直处于稳定可控状态。2008年全球金融危机导致的“恐慌政治”打破了这种平衡，主要利益相关者在全球化风险面前，急于找到规避风险的出路，放松了约束，加大对平台利益的追求，导致了平台债务失控风险凸显。

正如风险社会理论所指出，风险社会的驱动力是“我害怕”。虽然适度的恐惧有助于人类集中注意力面对各种风险，但是过度恐慌会使整个社会陷入对各种危险来临景象的想象之中，即便采取行动也容易丧失理性。始于2008年底的国际金融危机，给全球经济发展形势蒙上了一层阴影，许多国家都陷于风险恐慌中。各国积极采取救市行动，我国也出台了4万亿元的投资救市计划。自此，国际金融危机成为中央政府默许并推动、金融机构推波助澜、地方政府大力发展平台融资的催化剂；4万亿政府投资计划下的配套资金给地方政府带来了资金压力，进一步诱发了地方政府的投融资动机和行为；“保增长”目标极大强化了政绩合法化建设，加大了对地方政府政治利益追求的激励强度；对国际金融风险的担忧让中央政府放松了对地方政府的行政约束，一定程度上放纵了地方的融资冲动和大规模投融资行为。

地方政府在财政压力和政绩激励刺激下寻求体制外筹资渠道建立平台，银行正在为流动性过剩下的金融资本寻找利润。地方政府和银行一拍即合，借助融资平台这个媒介，大规模地开展信贷合作，以图实现各自的利益诉求。最终，地方政府的融资冲动被彻底激发了，平台数量膨胀，债务累积，风险迅速扩大。

四、结论与建议

总之，由于利益分配失衡，地方政府投融资平台成为获益较多的利益相关者在特定阶段实现目标、获取利益的平台。平台风险的产生及地方政府债务风险的恶化，正是这些利益相关者利益扩张欲望膨胀的产物。

在地方政府融资平台风险及地方政府性债务风险治理中，应遵循利益逻辑和因果逻辑：谁从债务中获得了“利”，谁就应当承受债务的“害”；谁是风险形成的“因”，那么谁就应当承担风险的“果”。政府、金融机构获益大，而且是风险的制造者，理应承担主要的风险治理责任，积极治理风险而不是转移风险；民众虽然获益最少，而且作为投融资的“局外人”，基本没有参与风险制造，但是身为投融资的受益者和资本金的最终来源方，也应该提高自己的参与意识和维权意识，在风险治理中切实做好监督者的角色。“在现代化风险的屋檐之下，罪魁祸首和受害者迟早会同一起来”。只有各主体明确自身的治理责任，树立风险共担意识，形成风险与利益、责任均衡的治理逻辑，才能从根本上遏制风险再生并最终推动风险的有效治理。

参考文献：

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