敬志红、史梦云/湖南农业大学
内容提要：地方政府投融资平台发挥着重要的基础作用,虽有力推动着地方经济社会的快速发展,但同时也暴露出举债融资不规范、制度不完善、监督管理不到位等问题。由于我国地方政府投融资平台在不同的地域内、不同的经济发展程度下具有不同的特点，因此文章以怀化市为研究对象，发现该市地方政府投融资平台存在公司组建不稳定、融资渠道单一、投资回报率低、债务偿还困难、风险显现等问题，并提出完善投融资平台建设、拓宽融资渠道、加强监督管理等应对措施，以适应武陵片区及西部大开发的现实需要。
关键词：地方政府 投融资平台 风险管理
一、地方政府投融资平台相关研究综述
从2008年开始关于地方政府投融资平台的建设问题成为国内学者研究的热点课题，主要集中在地方政府投融资平台建设模式、运行模式、平台公司存在的风险以及风险防范等问题上的研究。
分析地方政府投融资平台公司的现状，康俊（2014）提出目前地方政府投融资平台快速扩张，负债率高，收益水平低，风险问题开始暴露。李维、段湘姬（2013）认为银行贷款为地方政府投融资平台的主要融资渠道，融资渠道单一，筹资方式缺乏多元化。在投融资平台产生的债务问题上，刘兆云、钟毅（2011）的观点是融资的基础是以政府信用和土地出让收益权质押担保，投融资平台是到期债务偿还的主体，构成投融资机构的债务风险。谈建军（2012）认为经济波动、经济周期、法律制度等宏观因素都有可能导致投融资平台所承担债务的不确定性，从而形成大规模债务风险。。对目前投融资平台存在的问题进行研究，唐滔（2014）发现投融资平台存在软约束、商业贷款的期限错配、监管缺位、缺乏有效的信息披露制度、信用评估缺乏可信度和偿债过于依赖土地收益的问题。赵全厚（2011）的研究结果认为地方政府各类融资平台面临着较为严重的资产债务失衡和现金回流匮乏问题，地方政府
能力有限难以有效应对巨额直接债务的清偿和担保债务的回归。在地方政府投融资平台建设的建议分析上，武文超（2014）提出治理投融资平台问题可从提高债务能力、市场化经营、宏观调控和财税体制改革等方面着手。刘琳琳（2014）提出在借鉴国内外投融资模式上，对地方政府政府投融资平台的结构进行调整。祝小宇（2014）认为应拓宽融资渠道，搭建风险防范体系，分类管理，提高管理效率，推进改革重组，完善企业退出机制。
目前国内对投融资平台公司的研究主要是以全国的角度进行分析，针对性不强，对特定某一地区投融资平台建设问题的研究较少。本文以怀化市为例，分析这一地区地方政府投融资平台的现状，并针对其特点提出适合这一地区投融资平台公司建设框架构想，希望对情况类似的周边地区的投融资平台公司建设有启发作用。
二、怀化市地方政府投融资平台现状
怀化市位于湖南西部地区，全市面积2.76万平方公里，总人口521万。2013年，全市人均国内生产总值为23135元，占全国人均国内生产总值（41804元）的55.3%；全市人均财政收入为2120元，仅为全国人均财政收入（9490元）的22.3%；农村居民人均纯收入6000元，占全国农村居民人均纯收入（8896元）的67.4%。相较而言，怀化市人均国内生产总值、人均财政收入、农村居民人均纯收入均低于全国水平，是典型的欠发达地区。与省内外其他城市相比，怀化市经济总体水平较低，地方产业规模不大，政府在旅游项目上的资金投入明显不足，旅游开发力度和旅游宣传力度不够，旅游项目融资规模偏小。2013年怀化接待国内外游客2408.01万人次，全年实现旅游总收入148.80亿元。这个数据仅在湖南省的14个市区排名中位居第9名。此外，地方食品产业整体发展水平较低，食品加工业规模偏小，市场占有率不高，2013年实现社会消费品零售总额360.31亿元，在全省居第11位。怀化市地方政府财政收入主要依赖土地权益，地方债务主要靠土地收入支撑，债务融资结构不平衡，地方产业发展仍然需要大力扶持。
早在2008年怀化市就相继建立起地方政府投融资平台公司。据调查显示，怀化市目前有19家投融资平台公司，其中市级5家，县级14家（市辖11个县市有3个县设2家，其余设1家）。共有15家地方政府投融资平台获得了金融机构贷款支持，2014年6月末贷款余额30.98亿元，较上年同期增加6.75亿元，增幅27.86%。从资金使用情况看，投融资平台资金主要用于政府公益性项目，高投入、低经济回报、资金使用效率低。据调查，怀化市19家投融资平台公司有近13家投融资平台公司将资金全部投入到解决城乡基础设施和公益项目建设，收益低甚至没有收益，发挥了改善民生和拉动经济的双重作用。
不难看出银行贷款是投融资平台的主要融资形式，其中政策性银行贷款是最主要的资金源。以怀化市城市建设投资有限公司为例，在其27.2亿元的融资总额中：国家开发银行贷款7亿元，农业发展银行贷款6.2亿元，发行企业债券6亿元，外地股份制商业银行贷款2.5亿元，农村信用社贷款0.6亿元。融资渠道单一，主要通过银行贷款和发行地方债券。地方债券的品种单一，主要是发行企业债券。
固定资产投资,政府财政收支差额,真实偿债利率是影响政府融资平台贷款的关键因素， 其中固定资产投资的影响最为显著。从图3、图4可以看出，怀化市固定资产投资有逐年加大的趋势，政府对固定资产投资力度加大，投融资平台的贷款相应增加。由于固定资产投资时期长，资金回笼慢，促使银行中长期贷款顺势增加，中长期贷款资金回收较缓慢，甚至可能转为呆账，因此银行贷款趋紧，投融资平台后续融资难度加大。
在应对经济危机过程中，地方政府投融资平台在拉动怀化地区经济迅速回升、缩小资金缺口等方面发挥了重要作用，但由于平台公司设立和运营不规范，且规模和数量增长过快，其问题也日益凸显。
(一)公司治理结构不完善
1.兼职过多，职责不清。投融资平台公司的投资行为是以当地政府的政策为导向，地方政府官员兼任平台公司的高管便理所当然。根据调查统计，在怀化市19家投融资平台中除3家市级平台公司和会同县、洪江区之外其余的14家平台公司负责人全是由政府官员兼任。一是公司高层管理与政府关系过从甚密，滋生腐败毒瘤。二是平台商业化运作程度不高，经营机制不规范。三是缺乏专业知识、企业管理经验和风险防范常识，容易发生重大的决策失误。
2．土地注资多，货币资本少。地方政府对投融资平台拨资金少，注册资金多为待开发建设的划拨土地。以怀化市城市建设投资有限公司为例，公司出资总额达50.4亿元，其中财政资金中划拨土地为50.3亿元，占总资产额的99.8%。平台公司的货币资产太少而固定资产投入过多，导致平台公司资产的变现能力差，现金流小，严重抑制公司融资能力和融资规模。12家县级投融资平台共有注册资金5.19亿元，平均仅0.34亿元，这12家投融资平台纷纷面临着商业银行“一贷难求”的巨大挑战。
3.信息披露机制不健全，银行贷款监督管理难。平台公司政企不分、产权不明造成政府债务信息透明度低。由于地方政府监督管理松散，政府债务结构复杂，有的地方政府对不同层次投融资平台的担保和负债情况了解得不全面，有的地方政府刻意隐瞒投融资平台公司债务将平台债务直接转为自身负债。为了解决达不到银行贷款要求的县级投融资平台进行县域基础设施建设时面临的资金不足难题。即市级平台公司代县级举债。这种借贷模式债权债务关系不清，使银行难以监督资金去向和追索债券。银行在这种情况下明显出于劣势地位，难以及时掌握政府整体负债规模，对平台公司进行信贷管理和资金检测难度较大。
1.融资过度依靠银行，对中小企业产生挤出效应。目前怀化市国家开发银行对13个县（市）的地方政府投融资平台的贷款占银行贷款总额33.6%。投融资平台公司以行政命令等手段获得银行的信贷资金，使得资金集中在资金增值能力低的公共基础建设项目领域，而中小企业却出现资金短缺，中小企业产业由于资金缺口大而缓慢发展，导致地方税收减少地方政府财政收入减少导致政府偿债的资金链断裂，出现债务违约，可能出现财政危机和银行危机，给当地经济带来严重创伤。
2.房地产市场低迷，土地财政的债务融资模式不可持续。在“土地财政”背景下，政府对土地的价格期望很高，土地收益的不断增长成为平台公司债务扩张的重要来源。但是，近两年怀化市的房地产一直处于低迷状态，统计数据显示，11个县今年上半年土地出让收入450万元，同比减少970万元，降幅68%。房地产开发的低迷导致政府土地出让收入大幅缩水，银行收紧对平台公司的债务规模。再者，土地属于非可再生资源，土地资源具有稀缺性使这种土地财政的债务融资模式难以持续。
3.银行贷款趋紧，后续融资难度加大。进入2011年后，央行多次调高存款准备金及利率，货币政策从紧的信号越来越突出，多家银行信贷增速放缓。由于后续融资难度加大，在建项目中出现许多“半拉子”工程，建设项目因资金链的断开被迫停工。
1.财政赤字严重，偿债风险大。地方政府运用债务杠杆实现其投资决策，但是由于投资的回报期限较长，高额的负债使地方政府频频出现资不抵债的现象，地方政府财政赤字严重，有些地方政府甚至因为高额的负债收缩正常经费开支。以怀化市新晃县为例，2011年全县财政总收入29362万元，财政总支出94374万元，财政赤字过重，政府举步维艰。
2.平台债务转化为政府债务，政府债务负担重。在怀化市几个经济欠发达县，地方政府的债务更是地方财政收入的200%，甚至高达300%，只能依靠国家转移支付勉强维持自身的行政开支。投融资平台在地方政府的庇护下，借助政府信用获得信贷资金，这种“空手套白狼”式的运行方式造成投融资平台的债务基数很大，加大平台公司的债务风险。一旦投融资平台公司投资项目失败，平台公司的债务就自然转变为地方政府的债务。
3.平台债务偿还周期长，银行贷款收回难。平台公司政企不分的情况使银行回收贷款资金时存在较大的盲目性，贷款银行不知道应该是投融资平台公司承担还本付息的义务还是向地方政府索要。平台公司贷款资金偿还周期一再延长。并且怀化市城市建设投资有限公司，60%以上的贷款和13亿元企业债券采取土地抵押方式，使银行对地方政府投融资平台的贷款主要以中长期贷款为主，严重影响了银行资金的变现能力。
4.抵押担保物的流动性差，难以变卖回款。怀化市县域平台公司所采取的是“政府信用+土地抵押”模式。在平台公司是政府的投融资机构背景下，很多贷款存在担保、抵押不规范的现象，如抵押物评估的随意性、抵押物权的不明确性以及不具备担保资格的无效担保等，加之土地、收费权等抵押、质押物流动性差。目前有四家县级投融资平台出现还款困难，抵押资产都无法在市场上经过拍卖变现用于还款的情况。
四、解决欠发达地区投融资平台健康发展的对策
对于经济欠发达的怀化地区解决投融资平台存在的各类问题，除了加强投融资平台自身建设外，还需要营造一个健康、宽阔的金融环境，需要政府、社会积极参与、高效配合。规范怀化市地方政府投融资平台，应该从以下几方面努力。
（一）规范平台公司自身建设，科学管理
针对欠发达地区的实际投融资平台公司首先应做实资产，提高货币资本注册比率，增强风险防御能力。形成以政府为主导，政府和民间共同注资的平台公司，社会投资者独立参与投资决策与民众监督。建立信息披露完全体制，提高平台债务信息透明度，利于银行贷款的发放与监管。实行问责制，建立起“自我管理、自我经营、自我约束、自我发展”运转机制，促进平台公司的高效规范运行和可持续发展。
（二）扩充融资渠道，改善融资结构
尝试多种途径融资，减少对银行过度的信贷依赖。创新资本运作模式，通过发行城投债等债券融资方式，让民间资本、社会闲散资金积极参与，共同募集资金。地方政府融资平台可以凭借已经投入使用的城市基础设施项目未来可能产生的现金收入为基础，发行以这些现金流为支持的债券，面向资本市场融资，将流动性不佳的中长期贷款变成有较高流动性的现金资产。
（三）建立可持续债务融资模式，提高投融资平台融资能力
建立可持续的债务融资模式可缓解地方政府过度依赖“土地财政”的现状，一方面通过建立多元化的公共投资机制，增加地方政府的财政收入。另一方面通过振兴地方产业，如旅游业、食品业等获得可持续的财政税收。通过增加财政收入新来源，提高地方政府财政收入的可持续性，既能减少因“土地财政”引发的金融风险，又能使银行对投融资平台的放款不至于吃紧，提高投融资平台的融资能力。
（四）推行政府性债务余额管理，建立风险预警和监管机制
对投融资平台负债纳入政府负债总额管理，财政部门要加强对投融资平台的负债监督管理，对贷款总量进行控制，防止地方政府投融资平台公司过度融资负债。对于投融资平台公司的存量贷款和新增贷款建立债务预警机制。金融监管部门以及各商业银行应主动加强对地方政府投融资平台的风险监测、评估与管理，尽快出台相应的规范指引或管理办法，主动从风险较高的投融资平台退出。对于不能及时退出的高风险平台贷款，要建立专项准备金等将投融资平台贷款规模及风险控制在适度范围内，防止信贷风险过度累积引发系统性风险。
（五）设立偿债基金，健全财政补偿机制
欠发达地区公益性建设项目往往高投入、低回报，而且担保品抵押品的变现能力较弱，投融资平台公司一旦无力偿还此类贷款，偿债风险将直接转嫁给地方政府，由地方财政代为履行偿债义务，成为地方政府隐性债务风险。对于此类偿债风险，以地方财政根据区域经济发展状况和自身这类贷款成为银行不良贷款的可能性，及银行资金的承受能力为依据，从地方土地出让金收入和新增地方财政收入中按固定比例提取专项资金，建立平台公司的偿债风险专项基金，降低其风险。
（六）理顺政府与市场的关系，减少行政干预
按市场化原则对投融资平台公司进行改革，通过多元化融资充实资本，完善法人治理结构，明细产权关系，规范运作行为。明确政府与平台的权责关系，将投融资平台去除行政化色彩，与地方政府彻底脱钩，真正成为自主经营、自负盈亏的企业法人。
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