江苏省财政科学研究所
内容提要：近代中国预算制度逐渐完善，1932年南京国民政府颁布了《预算法》，并设立了主计处专门负责编制预算。本文从预算书的形式、支出与收入预算方式、经费支出程序、公库制度以及维持预算平衡的方式等多个方面，将近代中外的预算制度作了比较，以判断当时中国的预算制度在形式上的完备性，结果表明，当时中国的预算制度已经相对完备，但是，制度的执行却没有达到预想的效果，这与预算法的生长环境密切相关。
关键词：预算制度 南京国民政府 中外比较
一、引言
预算制度是国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中的规范体系，预算制度作为财政收支的管理办法，是在特定的历史范畴出现的，近代意义上的预算制度是随着资本主义制度在西欧的确立，国家职能和财政分配的范围日益扩大，国家部门之间权限的日益清晰而出现的，在20世纪30年代，西方主要工业化国家的预算制度已经相对成熟。相比之下，这一时期中国的预算制度正由传统向现代制度变迁的过程之中，经历了从无到有，从不完善到制度形式上逐步健全的过程。
从规章制度来看，1930年颁行的《十九年试办预算章程》，详细规定了预算的各项事宜，是对民国预算进行普遍指导的一般法律文件，也是近代中国预算法立法技术发展到一定程度的集中证明。1932年颁行的中国第一部正式的《预算法》，则标志着近代中国的预算法发展基本上成型，形成了一整套预算制度、主计制度和审计制度，构建了完全系统的程序和原则。
从机构设置来看，南京国民政府先后设立了财政监理委员会、预算委员会、财政委员会，以及军委预算的决议机关等，没有专门负责预算的机关，这一时期预算的编造由财政部会计司兼理负责。1931年仿照美国财政制度设立了主计处，下设岁计局，专门负责编审预算，并督促地方编报预算，此后，财政部仅负责收入和调度金融，主计处负责编制普通预算，行政院负责编制建设事业专款预算，中央政治委员会负责审核预算。
从规章制度的完善和机构设置的健全两个角度来看，近代中国的预算制度在20世纪30年代出现了质的转变，这是近代中国财政体制不断完善的内在需要的结果，同时也是自清末以来不断学习先进国家财政管理经验的进程。本文试图对当时中外预算制度进行比较，从形式上判断当时中国与西方预算制度存在的差异，在此基础上分析当时中国财政制度所存在的特殊性，以及预算制度与国家政治制度、经济结构的关系。
二、预算制度的对比
（一）编制预算的职权
预算方式与政治体制密切相关，在内阁制下，各部门经费支出政策由内阁会议决定，而编制预算的权力属于财政部长。英国由财政部长负责编制预算，法国从预算部设立之后，由财政部长会同预算部长编制预算，德国的财政部长负责编制预算，但是总统府预算以及审计法庭预算不由财政部长编制。
在总统制（如美国）下，各部门的经费支出政策由总统决定，而编制预算的权力属于预算局，美国6月政务会议期间，总统提出财政政策大纲，作为各机关编制预算的根据，各部门负责人报告以往年度及本年所需的预算。总统所决定的政策通知到各部门，各部门按照此政策中的规定，编制预算送交预算局。
这一时期中国的财政制度不同于英美国家，中央政治委员会决定财政政策，各部门以此作为编制预算的根据。1931年设立主计处，编制预算的权力从财政部转移到主计处，财政部仅承担财政执行的责任，主计处设岁计局专门负责编制预算，但是，主计处并没有拟定财政计划的权力，仅仅是汇集各部门的预算，送交中央政治委员会审核，中央政治委员会拥有决定预算的权力。
（二）预算书的形式
英国、法国等国的预算书包括多项预算文件。英国预算书第一项文件为详细支出预算书，在会计年度开始之前提交给国会；第二项文件是财政说明书，是为了阐释财政计划，与德国的预算说明书以及法国的预算理由书目的相同；第三项文件为预算演说辞，是财政部长在向国会提交财政说明书时的讲话，为了说明财政计划的变更，以及财政的现状，与法国的预算演说辞相类似。法国预算书的形式较为分散，法国在第一次世界大战之后力图实现预算书在形式上的统一，但是除了国家总预算，还有诸多特别预算，比如特别基金预算、战争债务赔偿基金预算等。
美国、中国等国的预算书是单一预算，附加预算说明。美国预算书分为两部分：第一部分包含往年收支的大概说明，以及对本年度和下年度收支的估计；第二部分编列各部门经费的详细预算。中国预算方式仿照美国制度，根据1932年《预算法》的规定，采用单一整部的预算，附加相关文件，总预算分为上下两篇，上篇说明财政整体情况，分析财政现状；下篇分列部门类别、基金类别的预算。1937年《修正预算法》规定，仍然采用单一预算书形式，只是内容有较大变更，分为总说明书、总预算表、单位预算表，以及计划附属预算表、计划预算施行条例草案五部分。
（三）会计年度
会计年度大致可以分为三类：第一是历年制。预算年度开始的日期与自然年度相同，即从
1916年中国会计年度采用七月制，1936年中央政治委员出于多方面的考虑将会计年度改为采用历年制，理由包括：第一，历年制与财政情况相符。中国中央省县税收，都在冬春及晚秋多，而夏季和初秋相对少一些，每年的财政收入在1月份要比7月份宽裕，因此适宜采用历年制；第二，历年制与国情相符。近代中国是典型的农业国家，从春到冬是一种自然年度，财政年度应当与经济年度相适应。第三，历年制与民俗相符。一月是一年的起始，这与中华民族的历史习俗相一致，因此适合采用历年制。
（四）支出预算方式
英国、德国等国家采用分散的预算方式，不同的支出费用采用不同的编制程序。英国政务费编制程序和军费的编制程序不同。政务费预算的编制，由财政部通知各部门编制下年度预算。通常根据上年度的数目计算其支出预算，并在
德国总统府及审计法庭预算编制的手续，与其他各部门预算编制的手续不同。德国各部所编的预算，送交财政部长核定后，再经内阁通过，但总统府预算及审计法庭预算的编制，与财政部长无关，不受其审核。
美国、法国采用统一的预算方式。美国支出预算编制的程序与英国的军费预算程序相似，各部门预算经过两次编制，第一次为初步预算，第二次为修改预算。初步预算的编制由预算局在六月底或七月初发出通知，附上预算格式，列明上年度各项预算数，送至各部门用于编制次年度预算，各部门由编制预算的人员在格式内填好预算数送还预算局。国会和最高法庭的预算也同时送交预算局，但这两者的预算不受预算局长的审核，仅仅是由预算局编列到总预算之内。预算局收到各机关预算后，计算总数并送交预算局长，转送预算委员会审核，然后通知各部门编制修正预算。修正预算的编制则是在各部门接到通知后，对照总数修正初步预算，重新分配各项数目，编成修正预算，在
法国预算编制工作开始于10月或11月，由财政部长通知各部部长，请各部编制次年度预算，各部编制预算，由地方行政机关协助。部长在预算组的协助下，将各司所送的预算加以修正，编成部门预算送交财政部。财政部收到各部门预算后，由专管预算的会计司汇编，送交财政部长。自从预算部设立后，财政部长会同预算部长编制预算。
近代中国根据《预算法》的规定，各部门编制次年度第一级预算，要在
（五）收入预算方式
收入预算的计算方法，分为自动法、平均法和直算法三种。自动法即以上年度实收数为基础，判断下年度收入的预算数；平均法将之前三年或五年年度增量的平均值，加上去年的实收数作为下年度的收入预算；直算法以本年的实收数为根据，根据将来的需要做增减，作为下年度收入的预算数。
英国采用直算法，英国在预算年度开始后，就将收入预算送交众议院，刚好在上年预算年度结束时，将上年度各项实收数作为参考，推测本年度经济社会的变动。英国财政部负有编制收入预算的责任，汇集各收入机关所编制的收入预算。收入预算的工作由关统局的统计室担任，统计室统计过去若干年各种税收的数目，并且以上年度实收数为根据，判断次年度的情况，据此而做出预计，得到次年度的预计数目。
美国同时采用自动、平均、直算三种方法。美国收入也由财政部编制，但需要经过预算局长的审核，如果有修正，预算局长会同财政部长商定，预算局长全权负责收入预算的编制。当财政部编制收入预算时，如果编制关税收入预算，由关税局长、政府所派的会计员及统计科长三人共同编制，每人依照自己所定办法计算，这样三人所计算的不同结果由会议方式决定，所得预算送交预算局长。
中国收入预算根据各种收入性质来计算，按照《预算章程》第十九条的规定：（1）属于产销性质的税收，如盐税、烟酒税、统税等以本区域内的产销数额计算；（2）属于进出口货物的关税收入，以本区域内输入输出的状况估计；（3）属于估定物的税捐收入，如田赋房捐等，以本区域内估定物的数额计算；（4）属于行为税的收入，如印花税等，以本区域内商市民力的状况估计；（5）属于营业税的收入，以本区域内商业状况估计；（6）属于沙田官产屯卫田地的收入，以本区域内沙田官产屯卫田地的数额，以及清理的状况估计；（7）属于行政的收入，如登记、检验注册牌照诉讼、罚金等，以法令的规定及各机关行政的状况估计；（8）属于事业的收入，如学费及试验场所出产品的变价等，以事业的状况估计；（9）属于国家及地方营业的收入，以营业状况连同成本估计；（10）各项收入如果不能以上列各项规定计算的，以最近三年间实收状况为根据；逐年递增或逐年递减的，按增减比例及增减原因估计，如果增减不固定，按三年间平均数并参照增减原因估计。
（六）经费支出程序
支付制度分为统一支付制度和分散支付制度两种，其中，统一支付制度要求各部门支付的经费集中到财政部专设支付的部门负责，财政部发放各部门款项，按期向专管支付的部门发放，但款项仍存在代理国库的银行，各部门每天决定给领款人的支付款项，然后通知支付部门，并给予领款人付款凭单，领款人持凭单向付款部门领款，支付部门接到凭单后，加以稽核，才给予发放。分散支付制度即各部门自行支付，按期依照预算规定，向国库领取总额，各自保管，并通过各部门发给领款人。
英国采取统一支付制度。英国支付程序分为两个阶段：第一阶段由预算上所指定款项从国库拨交各部门经费帐；第二阶段由预算上所指定款项，从各部门经费帐直接付给领款人。第一阶段中，根据英国制度，国库总基金存在英格兰银行，并不直接付给国家的债权人，各部门如果有需要，必须通过支付局向英格兰银行领取，而各部门向领款人付款也必须经过支付局，所以支付局是办理各部门实际支付的重要途径。经费划归各部门，在英格兰银行并不依据各部门所定的数目分别立账，一切经费均统一到国库总基金存款账目之下。第二阶段中，各部门支付给领款人，均由支付局办理，支付局的职责是管理各项支出，向领款人支付。财政部自得到审计长核准的申请款项后，就可以开出支付清单通知支付局，并通知英格兰银行，将该款项转到支付局帐内，支付局对于预算上规定的各款项，每月结账一次，但对于军务费的各款项，则每季度结账一次。
美国采用分散支付制度，议会通过经费后，财政部长签署并发出经费支付书，送交审计长，经其核准签署后，该支付书产生效力，而款项才准予发给各部门。各部门在申请款项用于支出时，必须将领款请求书送到财政部，转送审计长审核，经其核准后，由审计长向财政部长发出支付账目通知书，令国库拨款到各部门的支付处，由支付处向领款人直接发给支票，是各部门实际支付给领款人，由部门支付处自行办理，不同于英国统一由支付局办理。
法国也采用分散支付制度，每月由财政部长令国库司长分派各部门的经费金额，各部门自行承担支付经费的职责，国库司长负责审核各部门的经费支付请求书，要求所申请的金额必须在每月分派额之内，而且所需的款项不得超过预算的规定。经其核准后，财政部将请求书送还各部，并通知中央付款处，照数拨付给各部门，而各部门付款给债权人时，由各部门的会计员来办理，在法国支付制度之下，财政部长对国库款项拨交各部有绝对的权力，不同于英美必须经过审计长核准才能拨付的支付制度。
中国也采用分散支付制度，各部门自行支付，1927年财政部《会计例则》第三章有支付程序的规定，1928年《审计法》及《审计法施行细则》也有关于支付制度的规定，1933年中央各部门收支款项由国库统一办理，关于支付手续的办法规定比较详细，自1937年中央政治委员会第十八次会议通过建设事业专款收支及审核办法后，建设事业专款收支的手续就不同于普通预算所定经费支出的手续。普通预算经费支付程序规定，财政部门发放各项经费，支付书应当送交审计部门审核，审核不通过，国库不得付款或转账，中央各部门经费均由国库统筹核发。建设事业专款支付程序则规定，建设事业专款基金，由国库依照预算拨入建设事业专款帐，作为建设公债还本付息，建设事业专款预算所列各单位经费，原有指定的款项，或以自有收入冲抵的，仍照旧办理向国库转账。建设事业专款预算所列的各单位经费，均应由支用部门在年度开始前编制分派表，附加详细说明，送主管机关审核，并转交审核委员会核定，作为拨款的根据。
（七）公库制度
公库是指为政府管理现金、票据、证券以及其他财物的机关；凡管理政府现金出纳及其票据、证券和其他财物保管的方法，就称为公库制度。中央政府的公库，称为国库，省政府的公库称为省库，县市政府的公库，称为县市库。金库仅针对现金，当时的金库制度有三种：第一是统一金库制度，凡国家一切出纳，都由统一金库负责；第二是行政局部金库制度，各部门的收支，依照行政类别分别设立金库保管，即使在同一部门，因为行政类别的原因而分属不同的金库；第三是部门金库制度，各部门都自设金库，管理其出纳。统一金库制度也有三项制度：第一是独立金库制，政府自设金库管理收支，不用银行代理；第二是委托保管制，政府委托银行代管，其出纳不另设专管机关，但国家存放的公款与银行的资金严格分离，以保护公款安全；第三是银行存款制，政府的现金出纳，由银行管理，银行收到政府现金时，依照存款办法作为政府存款，类似于普通存款，付给利息，在政府支付时，以支票发放。
当时各国主要采用统一金库制，以及银行存款制。英国自1866年国库审计法公布后，依照该法的规定，国库收入集中于国库，总基金存入英格兰银行，采用银行存款制。美国建国初期，国家收入存放在各银行，1837年因经济危机银行倒闭，导致国库受损，之后采用独立统一金库制，在财政部内设金库局，在全国重要城市设九个分金库，全国收入都由金库局管理，这种制度比较安全，但是可能会妨碍社会资金的流通。1913年联邦准备银行成立，国家出纳由联邦准备银行管理，而联邦准备银行逐渐取代金库局的职务，到1921年开始完全行使职权，此后国家公款统一存放在在联邦准备银行。法国采用独立统一制度，财政部内设总金库负责全国收支，各省设金库出纳官，管理省内的公款出纳。
近代中国的公库制度逐步过渡到统一金库制。民国成立后，中国银行和交通银行在法律上虽然有代理国库的权利，但是在北京政府时期，各省军阀截留中央税款，自行存放；而海关收入及盐税担保外债部分都存放在外国银行。1927年南京国民政府成立之后，规定中央银行代理国库，管理国家出纳，国库逐渐统一。但是，统一金库只包括国家收入总存款，而不包括普通经费存款，如财政部的公款出纳，由中央银行统一管理，而各部门从国库领取经费后，各自存放在往来银行，所以有时国家收入总存款不足时，各部门的普通经费存款还有余。各部门在有结余存款时，不缴还国库，甚至追加预算。这种追加预算不但耗费国家财力，而且使国库失去调遣资金的作用。
（八）维持预算平衡的方法
由于经济环境的变化，实际收支与预计收支难以保持一致，常常使预算失去平衡。而维持实施预算平衡的方法，主要有三种：收支经常计划、流用制度和预备金。
1.收支经常计划。立法部门通过预算之后，执行部门就制定收支经常计划，这种计划就是财政施行的方式。在计划支出方面，由各支用部门说明将来工作进行的程序，拟定按月、按季度的支用分配额，以决定支出经费的比例。在计划收入方面，财政部需要明确国库预计收入数额，以及同时期（每月或每季度）支出经费的分配额，两者相抵可以得到实际的盈余或不足。
英国和法国财政部门严格通过收支经常计划来维持预算平衡。英国财政部要求各支用部门送来工作计划，以及实施经费计算书，核准后就将此计划作为会计年度内发放经费的根据，据此监督各部门的支出。如果遇到情况变化，财政部也要求变更计划以平衡预算。法国财政部长通知各部门负责人，送交每月支付计算书以及支出的总数，并与同时期预算所定收入的总额相比，要达到预算平衡。
美国在20世纪30年代应对经济危机时期才采用了收支经常计划。美国财政部监督各部门支出的权力远不如英法等国。立法部门通过预算后，各部门根据预算就有领款支用的权利。1933年经济危机发生后，为了应对困难，有必要提高监督的权力，所以1933年经济法规定总统有暂时监督预算实施的权力。
近代中国财政部监督各部门经费支出的权力也要小于英国。根据1937年4月公布的《修正预算法》第四十八条至五十条的规定，中国在实施预算时，各部门要按照其法定预算数额，收入根据来源类科目，经费根据用途类科目，编制分配预算。各部门根据实际情况编制按月分配预算，在预算公布后半月内制定；或者根据实施计划编制按期分配预算，在计划实施前一个月编制。根据中央各部门管理收支款由国库统一处理办法第十二条的规定，也只提到中央各机关申领经费必须依据预算或法案，填写申请款项书，连同支付预算书送交财政部，而没有规定财政部有修改支付预算书的权力。因此，财政部在维持执行预算的平衡时存在困难。
2.流用制度。各部门执行预算时，往往有甲项目经费因节省或延办而有结余，而乙项目的经费因物价上涨或估计不足而导致短缺，将甲项目的结余流用到乙项目的短缺，这也是维持平衡预算的一种方法。
英国在政务费方面，如果甲项目的经费流用到乙项目，财政部无权核准，如果项目的经费超支，只有向国会请求追加预算来弥补。在军务费方面，各项目的经费可以互相流用，但不能超过军费的总数，这也由国会批准。根据每年准款法（Appropriation Act）第四条规定：如果在军务费总数之内，得到财政部的核准，任何项目经费有结余，可以流用到经费不足的项目，军务费流用的限制比政务费要宽松。法国在1861-1871年间采用灵活的流用制度，允许在各项目之间流用，但是在1871年之后废除了这一制度，如果实际支出超出预算，必须向国会请求追加预算。相比之下，德国的流用制度比较宽松，各项目经费可自行移用。
美国禁止采用流用制度，国会坚持预算所列项目的经费不得流用，如果遇到某项目经费必须增加，就批准补足预算。同样，近代中国在法律上规定不允许采用流用制度，但是实际操作中是存在流用的。根据《预算章程》第三十一条的规定“岁出预算公布后，各级机关，应各照案执行核实支用，不得超过”。对于流用的限制非常严格。然而事实上，各部门实施预算时，如果遇到甲项目经费有余，乙项目经费不足时，可以任意流用，但是需要通知主计处登记，由国库转账。根据1937年《修正预算法》第五十四条规定“各机关的经费预算，其岁出用途别同各科中有一科目之经费不足，而他科目有存余时，经原核定分配款之长官或机关核准得流用之，但不得流用为用人经费，并应由核准机关分别通知中央主计机关，审计机关及财政部”。第五十三条规定“各机关执行分配预算，遇各科之经费有剩余时，得转入下月份支用，但以同年度为限。”第五十五条规定“各基金之经费不得流用”。
3.预备金制度。预备金是在预算上特设的一项经费，而没有明确的用途，用以应付临时紧急事故发生的需要，或补充原预算额的不足，以维持预算平衡。预备金的设置方法，有集中、分散及两者并用三种。集中法是在国家总经费之外，设置预备金总数；分散法是各部门在确定经费之外，另外设置预备金；两者并用法是除了各部门在设置预备金外，又在总预算上另外设置总额预备金。
英国和美国都采用集中预备金制，在总预算上设置预备金，以补充预算外支出。英国设置了行政补助费和政务紧急基金。行政补助费是在遇到紧急支出，而预算并没有规定的，且议会又在休会期间，如果财政部认为有必要支出，就负责准予先行支出，事后得到议会的认可。英国国会规定政务紧急基金数额是150万镑。各部门遇到意外情况急需支出，而预算中没有规定的，经财政部核准后，可以动用这种基金，以应付小额政务费的需要，但必须向国会请求追加预算，照数归还，每年必须维持原定数额。这项基金的账目，必须每年由审计部长及国库收支审核委员会检查。美国预备金用以调节法定经费与实支数相差的数目，这项准备金从会计年度开始时，从各支用部门的经费中，提取一定比例的数额，作为准备金，以应付会计年度中不足支付的需要。如果遇到收入减少，也可以动用此预备金，以维持收支平衡。
近代中国预备金制度，同时采用集中、分散两种制度。根据1932年《预算法》的规定，准备金分为常备金、预备金以及后备金三种。常备金在行政预算中设定，由第一、第二、第三各级部门编制本部门行政预算时，除按照科目分类确定经常支出数，额外应划出经费全额百分之五，或其他相当的数额，作为各部门的常备金，以供行政预算各科目支出不足时应用，或预算外发生的支出，各部门执行行政预算，如果有的科目经费有剩余，按月拨入常备金。各第二级部门的分预算要设其总额百分之一至百分之二为预备金。总预算要设其总额百分之三至百分之五为后备金。根据1937年《修正预算法》的规定，预备金分第一预备金及第二预备金两种。第一预备金在第二级单位预算中设定，其数额等于第二级部门预算总额百分之一至百分之二。第二预备金在总预算中设定，其数额等于总预算数百分之一至百分之三。
三、结语
从形式来看，1932-1937年间中国的预算制度已经日渐完善，无论是法律法规还是机构设置都与西方工业化国家的完善程度相接近，预算制度作为财政体制的核心，这一制度的进步，标志着这一时期是近代中国由传统财政制度转变为现代财政制度的重要历史阶段。但是，形式上的完备却与实质上的执行情况两相脱节，好的制度没有催生出预想之中的结果，如虽然采用统一金库制，国库却无法调度各部门的结余资金；虽然采用收支经常计划，财政部却因为没有修改支付预算书的权力，而难以维持预算平衡；尽管支付制度有章可循，但是任意流用的现象却屡禁不止；尽管设立了预备金制度，却反而引发各部门争相动用预备费，造成不必要的浪费。种种现象都表明，制度的完善绝不仅仅是形式上的完备，预算制度的确立不能仅仅停留在法规的制定阶段，而是要将预算法的精神得以全面的贯彻，只有理解预算法的基础是宪政，只有建立起以宪政为基础的社会结构，培育出崇尚自由、民主的社会土壤，才能真正建立起现代化的预算制度。反观近代中国，尽管有了表面上的预算法体系，也只是作为一种财政方式，难以发挥预算法应有的管理和制约作用。
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