上海理工大学

内容提要：本文以城市土地的要素特征和土地批租制度为起点，界定了土地出让金的贴现级差地租收益性质、来源及其在开发企业和政府财政之间的分享结果，揭示了土地出让金管理和土地税费制度安排的缺陷。地方政府财政的土地依赖问题主要是由于不合理的土地出让金管理体制和扭曲的土地税费体系导致的软预算约束所致，据此提出了系统改革完善有关土地财税制度的具体措施。

关键词：土地财政，土地出让金，级差地租

“土地财政”通常用于描述地方政府自主性财政收入高度依赖土地开发的财政模式，其中最关键的核心因素是土地出让金收入，其他复杂繁多的税费反而数量不大、且是财政经常性收入的正常组成部分。在分析有关数据和研究文献之后，发现不仅有关土地出让金收入支出和管理的公开数据不够系统详尽，甚至对土地出让金性质的学理界定也存在模糊的地方。为了在理论上厘清土地出让金的经济和法律性质，澄清不准确的理解，便于进行更深入的理论和经验研究，本文从土地制度入手，分析出让金的贴现地租性质；从权责对称和投入-收益匹配的角度，探讨土地出让金管理和土地财政存在的问题及其解决思路。

一、土地制度、土地要素及其价格

一个国家的土地（Land）作为领土（Territory）的所有权国有性质，全世界皆然，并非中国所特有。在法律上正式规定中央政府或国家代表拥有土地所有权的市场经济体也不罕见，英国、加拿大和香港特区都是如此明文规定。美国开国早期的多数土地也都是“完整”的联邦所有，后来通过历次大规模的土地的Ground、Soil、Homestead所有权的转让实现了目前的混合所有制；联邦政府依然拥有大量的实质控制土地，严格限制土地用途及其开发利用，以及终极的所有权，在给予补偿的条件下，可以征用一切私人土地^[①]。

现在讨论的土地使用权确权与流转问题，只是针对土地的地上地下资源要素的使用处置权利。关于中国的土地使用权，《土地管理法》并没有明确界定，但列明：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”国土总体规划的存在，表明各类土地的使用权的明确内涵绝对不能混淆、也不能相互替代，具有极强的不可逆的专用性；其用途转变还必须经过相应的法律行政程序、支付可观的显性的转换成本。同时，各类土地的综合使用权（a bundle of rights）也都是高度不完整的。因此，在讨论土地流转的时候必须谨防偷换概念的论证方式。

为了进一步明确各类土地的用途所派生出来的具体使用内容，可以结合历史习惯和普通法系中更为明确细致的区分来深入理解土地使用权的内涵。如传统上农民租佃土地会区分“田面”和“田底”，即使农用土地的具体使用权也是内涵丰富和可以分离的^[②]。普通法中美国土地法律使用不同的名称如 Ground（地皮、田面）、Soil（田底）、Homestead（宅基）界定土地使用权的具体内容。土地产权是土地具体的要素专用功能的经营使用及其收益占有、转让的合约安排。

因此，在中国，限于土地制度的历史沿革和禀赋约束，实行彻底的综合使用权私有化和自由流转应当是不可能的。美国历史上的大规模土地私有化运动，是在地极广、人极稀的国土大扩张、大开发进程中实现的。中国的土地，哪一寸不是经历了上千年的开发和争夺？在“普天之下莫非王土”的框架中，围绕土地使用权的分散-兼并造成的社会治-乱循环，应该形成更为深远的土地智慧。产业资本对土地的进入、对土地实际使用者的替出、土地用途转换以及对原使用者的贴现补偿，很难达到效率与公平的最优甚至次优组合，这一点下面的分析将会涉及^[③]。抽象地争论土地私有化容易陷入意识形态之争、徒增混乱。

本文只从生产要素的角度探讨城市土地使用权的内涵。成文法的界定通常概括性地将其终极领土所有权之外的资源和地皮统称为土地使用权。当涉及需要用生产函数描述的土地要素，对于农业生产领域，其实质内涵是指农用土地的“肥力”（Soil），涉及自然资源开发的土地，也基本上不脱这个内涵，但通常会明确使用“自然资源”；而当描述城市开发建筑用地的土地生产要素，实质是“地皮”（Ground），细分到住宅开发的土地要素，主要指“宅基”（Homestead）。

作为地皮和宅基的城市土地是经济活动中非常独特的生产要素。其一是终极稀缺、专用和不可替代，其二是土地永续存在和不会损耗无需折旧，其三是随着城市的中心-外围扩张而梯度开发；这些特征共同产生了递增的效率-收益差异，即级差地租（Differential Rent）。城市土地的级差地租，既不是来自其蕴藏的自然资源，也与农业生产的肥力无关，只依赖土地的稀缺、保值和梯度开发特性。需要澄清的是，级差地租的正规分析始于李嘉图；马克思进行了深入的研究，并进一步区分了绝对地租、级差地租和垄断地租；城市经济学和土地经济学仍然广泛地使用这一范畴研究土地租金的差别定价问题。本文后面的分析显示，这一概念将是理解以出让金为核心的土地财政制度的关键。

二、土地批租、出让金的性质及其管理

中国的城市土地经营的起点是土地国有和两权分离派生了土地批租与出让金制度。其过程涉及土地征用和变更规划用途、储备、整理，以及招拍挂、协议转让或划拨的转让等环节。毋庸讳言，土地批租和出让金制度是学习借鉴香港传统模式的结果^[④]，带有明显的应急权宜之计的色彩和不完整的特点。近期文献对出让金的来源及存在的问题都有深入分析。

必须明确，土地出让金是一定期间的土地专用使用权租金的跨期贴现价值，准确地界定，是城市土地的“地皮”和“宅基”功能的使用租金收入。土地出让金根本不是完整的土地所有权的买卖价格，也不包括地下资源的潜在价值和利用收益。地租的性质也决定了出让金是土地经营总收益的土地要素分配份额中的一部分，并且是将多期租金现金流进行简易贴现的计算结果。从本质上来看，土地每年的租金与国有企业的国有资产收益分红的性质是一样的，总付土地出让金相当于将国有企业多年（40、50或70年）的预期资产收益一次性收取。

在收取土地一次性总付租金的过程中，还要面对独特的土地稀缺性。前面所述，城市土地永续存在、无需折旧，并且其永久的稀缺性带来了效率递增，体现为级差地租。从投入-收益的角度分析，土地使用人并不需要追加投入，就能够在城市发展过程中“随大溜”获得递增的回报，即正外部性。这一外溢效应在土地产出收益分配的时候造成很大困扰。

对于出租人，收取一次性总付贴现租金会面临两个主要问题。首先是“定价”问题。收取多年贴现租金（香港的地租有收取999年贴现租金的方式），要准确定价，前提条件是年租金是可以预期甚至固定的绝对地租，贴现因子也是固定的。限于信息条件，经济活动的长期预测通常都不可能准确，一次性出让金的准确计算几乎不可能。对于土地这种绝对稀缺的要素，进行长期的固定收益贴现，土地所有者潜在租金损失很大。更合理的方式是采用短期租约的方式，灵活调整租金，分享级差地租（香港就有每年收租的模式）。但年租金的价格评估和讨价还价的信息交易成本太大，需要进行权衡。同时，承租人的一次性支付能力也影响租金定价，通常需要获得金融服务进行跨期收入贴现和期限搭配。

级差地租问题的影响使得定价问题更为复杂，并且用对绝对地租征税的方式分割级差收入的做法效果不佳，税收绝大部分都会被转嫁到最终承租人，并不影响发租人对级差地租的占有。这就是有些开发企业进行土地储备“囤地”的主要原因。

其次是对租金的使用管理。出让金本质上是分期地租现金流量的贴现值，是以牺牲未来租期n-1年租金收益的代价实现的。因此，理论上分析，对这一笔总租金的管理使用必须保证整个租期各年可以加权平均分享，以实现这一笔钱在整个租期内的总效用最大化。换句话说，具体操作上要保证这一笔租金能够保值增值、并每年只动用合适的比例，细水长流。如果不是再投资而是一次性花光，犹如耕种的农民“吃谷种”，救急是可以；当作救穷的常态行为，民间俗称其为败家子。针对土地出让金使用中的短期行为，新近文献已多有分析。

进一步地，从规范的公共财政角度看，政府经常性财政要动用一项长期资产的贴现租金，程序上应该在税制中创设一个新税种，厘定税基和税率，明确资金用途，纳入预算决算监督。现实的做法是允许地方政府模糊出让金的递延资产租金性质，绝大部分归地方政府获取、自主处置，且不经由税收环节、不纳入一般预算管理。如果这种做法还不能认定为中央对地方的高度信任放权，世界上恐怕也找不到更彻底的财政分权模式了。

基于这种经济学分析，公共财政对土地租金等国有资产收益的使用，都必须有长远稳妥的制度安排。在这方面，香港的土地基金树立了一个极佳的制度设计范例。香港官地批租收取总付出让金和年付租金并未纳入政府年度经常性收入支出项目，而是设立了土地基金（后并入外汇基金），扣除土地储备整理成本支出之外，土地租金作为政府的财政储备，进行投资，并严格控制其使用，必须经由立法机关特别授权才能将其中的一部分转拨纳入财政收入。回归以来，香港政府一般财政动用过土地基金2次，金额是1200亿元和400亿元 ^[⑤]。

三、土地开发、级差地租的来源与分享

城市房地产开发包含着性质不同且进程不完全统一的两个环节。第一是将建筑原材料和人力劳动组合起来生产出附着房屋产品，第二是土地整理和配套设施建设。

房地产交易实质上也包含着两个交易：土地使用权分租和附着房屋出售。由于土地的国有性质始终没有变化，土地出让和房产销售只是该土地的地皮使用权的具体分割形式发生了变化，因此，房地产开发企业的销售涉及土地使用权的环节实质上是对土地的分租。否则无法理解政府代表的国家怎么可以对同一块土地，既先出让给房地产开发企业，又可以经过销售之后与房屋购买者形成土地使用关系。如果说住房销售过程的这一合约安排的性质还有些曲折难解，自行开发的商业地产经营模式充分地体现了这一分租性质：租地-开发-分租-收益。

基于以上土地分租性质的成立，在房地产开发企业发租并退出交易之后，土地使用权承租人必须与所有人订立新的合约。这样，房屋买卖合同订立的政府背书、房产证办理，都是政府确认开发商进行土地分租的合约有效性，并最终继承了分租的交易条件。中国城市土地经济发展过程及理论研究中，对这一本质性内涵似乎并没有明确界定。

问题是，既然是一个土地分租过程，房地产行业尤其是住宅开发销售的“暴利”从何而来？地皮附着房产的物料构成，存在自身的使用年限，需要经历损耗折旧，价值是在不断下降直至于零的；即使考虑其重置成本以市场价格重新评估，建造房屋的主要原材料一般均为工业制成品，成本价格上涨的空间有限；建造中投入的劳动工时的工资价值上升的幅度也可以观察；这些环节都不可能产生超额回报。至于开发企业根据设计方案和城市规划提供的道路、绿化环境和公用设施带来的增值贡献，不仅有“容积率”补偿机制，而且这些配套土地“损耗”成本以“公摊面积”计价全部计入房屋销售价格，由购房者承担。可见土地经历了从“生地”、“熟地”到“旺地”甚至“宝地”的变化，土地及其之上附着的房产的增值，主要来源于土地专用稀缺性形成的要素效率-使用成本价格的上升，这一溢价即为级差地租。这样，已经可以清晰地看到，房地产增值的主要来源是级差地租，企业暴利主要来自土地级差地租，即由于土地生产效率提高而产生的要素回报。

级差地租的来源又是什么呢？土地增值源于城市的经济聚集和规模扩张、公共基础设施完善和公共服务改进。聚集既有规模报酬递增效应的正溢出，也会产生拥挤效应的负面影响。即使城市最优规模边界之内的土地仍然是异质性的，随着公共基础设施的完善程度而呈现租金差异，政府承担提供公共服务的投入职责，成为土地效率提升的主要来源。

明确了土地租金梯度提高的公共来源，我们再进一步分析这一溢出效应体现在房产价格上的分配结果。在理想的市场环境中，建造方案设计费用由建筑设计单位获取；建筑材料成本价格体现了原材料供应商利润；房屋的制成品溢价成为建筑企业的利润；金融机构也获得贷款利息；这些环节都可以观察到社会平均利润水平。房屋销售收入扣除这些成本之后即为开发企业的高回报，主要由土地级差地租构成。很明显，在土地增值的利益分配上，政府与开发企业围绕着土地级差地租进行博弈分享。其本质是，政府以信守初次批租合约的方式，收取有限比例的级差地租，容许开发商占有大部分贴现级差地租。

由于在出让金性质上的模糊认识，地方政府又要分享开发阶段产生的级差地租，不得不创设了名目繁多的税收和行政收费项目。层层叠叠的赋税，掩盖了城市土地经营和收益的流程与本质，也造成了地方税收制度的扭曲。

四、土地财税制度的缺陷

由于有意无意对城市土地开发及相关租税性质的模糊认识，现实中与土地有关的财税制度安排呈现了极其复杂甚至混乱的局面。就与房地产行业有关的税费而言，除了土地出让金，目前官方公布的重要税费有土地增值税、土地使用税、营业税、城市维护建设税和教育附加费、印花税、契税、个人所得税等十多种税费，尽管大多数税费的税率不高、所收税金数量不多，但客观上造成地方财政严重依赖土地、尤其是依赖土地开发企业的表面印象。

在这些财政收入中，土地出让金是递延资产使用租金收入，这一部分明确地全部转嫁归宿为购房者的租金支付，并有很大的盈余成为房地产企业的利润。土地增值税、营业税、城市维护建设税、教育附加费等都是间接税种，通常需要按照购房者需求的收入弹性和价格弹性计算转嫁分担的比例，但私人信息处理成本过于高昂，现实中的间接税负归宿不可能准确实现；如果按照房地产企业公开宣称的大部分住房需求都是“刚性需求”的说法，那么上述税费主要是由购房居民承担的。印花税、契税在实际操作中一般都是由购房者单独支付。只有房地产企业的所得税才能真正全部落实为企业的贡献。企业所得税在财政总收入中的比重大约20%，房地产行业在GDP中的比重大约5%，房地产企业真正承担的直接税和间接税贡献微乎其微。

土地财政，不管是土地出让金、还是各种税费，说到底主要都是对辖区居民的税赋。并且主要是以扩大税基规模、而非提高税率的途径实现的。当然，这种征税权力创设、赋税收入增加必须付出代价，是以增加公共支出刺激GDP和人均可支配收入的增长、完善公共设施以吸引人口聚集带来的住房需求上升、土地效率提高为基础的。这种财政行为并未提高实际税率、没有明显恶化税收负担，冠以“攫取之手”的称号也未必恰当。

至此，可以清晰地看到，土地财政模式，从法律的角度上看，有关合约“显失公平”；从经济学角度上看，并不符合投入与收益匹配的效率原则。

理顺土地财政的关系，首先需要破除开发商贡献出让金和税收的迷思。土地出让金，实质上是开发企业替购房者预先支付的部分贴现租金，并且这一支付由“卖楼花”和“房贷”迅速获得金融支持。只要引入有效率的金融服务，放开市场准入限制，形成一个竞争性供给的房地产开发市场，实现房屋供应和地方政府出让金收入的协调平稳增长，并非难事。

五、结论与政策引申

通过上述分析，本文得出以下主要结论：首先，土地财政核心的出让金实质上是国有递延资产的多年租金贴现；来源主要依靠政府公共基础设施投入引致的土地效率梯次提高产生级差地租。房地产开发企业也是依靠通过分租土地、分享贴现级差地租而获得高回报的。其次，土地财政是对居民的财产性赋税。房地产企业的实际财政收入贡献微乎其微。再次，土地财政是地方财政失范的集中体现，严重扰乱了公共财政本应法律性质界定明确、法理逻辑清晰、管理程序规范和权责对称的诸多特性，扭曲了地方财政制度。

针对土地财政存在的问题，提出如下相关政策建议：

（一）完善地方政府的土地基金管理

1.明确地方土地基金的地方财政储备性质。超越根深蒂固的财政收权-放权二元思路，中央对地方的约束不必经过强制性分成途径，在维持土地出让金由地方独享的情况下，只要明确其财政储备性质和保值增值要求，其资金投向自然不至于太过激进，国债投资将成为其首选对象和主要投资途径。

2.规范政府经常性财政对土地基金的动用。经常性财政对土地出让金的动用实际上缺失了一个税收环节。为免架床叠屋和流于形式，不必增设一个土地出让金税种，但需要在法规上制定一个每年动用比例如余额的20%（约20年分享，4届政府任期），来遏制对土地收入的杀鸡取卵和寅吃卯粮的短期行为。

3.以土地基金储备为保证发行地方政府市政债券。为了解决一次性总付收益与经常性支出之间的期限搭配问题和财政收入不足问题，地方政府公共融资渠道和产品设计必然需要进行配套改革，市政债券是迄今为止所见的成熟方案。

（二）合并简化房地产税费，开征土地开发税

合并简化房地产税费主要针对开发销售环节，即对土地开发阶段土地增值的级差租金进行分享。明确了这一性质，就无需以城市公共服务建设的特定用途为名目征收税赋，也不必规定其特定用途，可以纳入经常性财政收入项目，由地方政府统筹安排使用。土地增值税、土地使用税、城市维护建设税和教育附加费等较重要税费可以合并为土地开发税，适当调整税率。印花税、契税是各种交易流转过程中必要但重复的小税种，可以合并保留。

（三）优化地方税源，开征房产税

房产税是对房屋保有环节的土地增值额即级差地租的税收，也是地方政府收入的重要来源。香港主要是以“差饷（本义是警察薪水）”的名义收取的，明确了公共服务的来源。这个税种是典型的财产税，必须充分体现其辖区性质、“广税基、轻税负”的税收原则和“累进制”的再分配调节功能。征收保有期的房产税，才能落实“房地一体”的法律和公共经济基础，化解对商用、居住房产的土地租期到期的隐忧；及早启动，有利于形成对解决这一问题的稳定预期。

特别要说明的是，城市化水平较高的经济体中，中国这种一次性收取而放弃持有期征收房产税的做法鲜见先例。级差地租或曰房地产增值额的税收在开发环节或保有环节征收，其各自及转换对市场和财政的效应，目前还不明确；有待在理论上继续深入研究，在实践中总结试点经验和调整推广。

（四）严格限制房地产企业的土地储备规模和时间

土地储备与供给应该由政府对其辖区居民负责。这一点必须吸取教训，避免房地产开发企业储备土地资源等待地租上涨、变相垄断控制土地供给。同时，降低房地产开发市场的准入限制、形成土地需求市场和房地产供给市场的竞争态势，平衡财政收入与住房供给的关系。

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