李新恒/浙江大学经济学院

    内容提要：目前学者提出可供选择的地方税主体税种有房地产税、消费税和企业所得税，也有学者提出转移支付作为地方财政收入来源的方案。虽然许多学者认同房地产税作为地方主体税种这一选择，但从本文分析来看，这一方案有一定缺陷。此外，消费税由于其增长速度和规模的限制也难以成为地方主体税种的最优选择。本文对地方税体系建设中主体税种选择的方案进行了系统的比较和分析，提出在维持现在的中央与地方事权划分的基础上，将所得税包括企业所得税和个人所得税划为地方税，降低增值税地方分成比例的地方税体系改革方案。

    关键词：地方税  房地产税  消费税  所得税  增值税  比较分析

    一、引言

    2016年的“营改增”对于优化税制结构产生了积极效果，但这项重大改革举措却没能解决地方税收体系存在的问题。不能否认的是，分税制改革以来我国地方政府一直面临着较大的财政压力，财政收支缺口不断扩大，由此引发了一系列的问题，而这些问题背后存在一定的逻辑关系。

    分税制改革带来的首先是地方政府财政积极性的变化，分税制改革清晰地界定了中央与地方政府的税收范围，并分设两套征管系统分别筹措财政收入，地方政府拥有对本级财政收入的自主权，这对地方政府产生了一定的激励作用；但长期以来我国以GDP作为主要晋升考核指标的现实又激励地方政府降低税收征管的强度，以吸引外资提高就业拉动地方经济增长，产生了税收征收不规范不合理的问题。由于财政收入难以满足其财政支出的需求，地方政府征收各项杂费的问题日益突出。非税收入改革尤其是近几年政府的减税降费措施，使得地方政府的行为有所收敛，但1998年开始的房地产改革为地方政府开辟了一条新的生财之路。近些年土地出让金收入占财政收入的比重不断扩大，2014年土地出让金收入占地方财政收入近60%。但其增长难以持续，这引起了政府部门和学术界的关注，学者们对此作了大量的研究。当土地财政看似难以持续的情况下，地方债务问题成为了地方政府财政的新的问题，地方政府债务规模不断扩大。由于地方财政的问题一直没有解决，地方政府需要不断开辟新的财政来源。2010年之后，由于基础设施建设的相对放缓和房地产市场的相对饱和引起的土地财政难以长期维持下去，我国地方政府的财政收入增速相比以前出现下滑；于是地方政府更加强化发行债券进行债务性融资，从最近几年的地方政府的债务规模持续膨胀可以看出政府这一行为转变的趋势。

    政治集中而财政分权的制度也是导致地方财政困境的原因之一。追求经济增长作为衡量地方政绩的主要指标一直饱受诟病，这也导致地方政府产生强烈的对追求经济增长的激励，而分税制改革更加强化了这一激励。晋升激励机制在拉动地方经济增长的同时也使得地方政府身处财政困境之中。地方政府把更多的财政资金用于经济建设，而不是主要向地区居民提供公共产品和服务。辩证看待这一问题的关键在于一些地区主要是中西部省份的经济增长往往是不可持续的。我国的土地政策支持中小城镇发展，土地开发指标向这些地区倾斜，政府主导而非市场主导的土地开发如建设产业园区往往只能在短期内带来财政收入的增长、推动经济发展和促进就业，但是这已经足够了，我国政府官员的任期一般也较短，由此引发的是基础设施的盲目建设和“鬼城”等问题。

    从胡乱开征的各项杂费到土地出让金再到今天的地方政府债务，这些问题与地方政府面临的财政收支缺口有关,自1994年分税制改革以来,地方政府的收支缺口使其一直有动机寻找财政收入的来源。如何健全地方税体系,提高地方政府发展经济提供公共服务的积极性,另一方面保持财政收支平衡,是我国当前地方税体系建设的关键。

    国地税征管体制改革为诸多问题的解决铺平了道路，新的时代背景下，地方主体税种的选择也面临着新的机遇。学者们针对地方税主体税种的探讨一直持续不断，提出了若干种地方主体税种的选择方案。下面笔者将针对这些方案进行分析，探讨这些方案的可行性。本文先对广泛讨论的房地产税、消费税和转移支付进行讨论，分析其不能作为地方主体税种的原因，然后提出将所得税划给地方、降低增值税地方分成的地方税体系建设方案。

    二、房地产税与地方税体系

    房地产税制的改革关系到每一个人的生活，因而备受关注。房地产税是一种财产税，也一直被认为是最有可能成为地方主体税种的选择方案。当然房地产税作为地方税是可行的，符合受益原则，根据马斯格雷夫税收划分的原则，房地产依附于居住地而存在，要素难以流动，因而是地方税的理想之选。但其难以作为地方的主体税种。

    目前来看这一方案存在明显的问题和不合理性。首先从收入规模来看，我国目前与房地产有关的税种包括房产税、土地增值税、契税、城镇土地使用税和耕地占用税。这些税收总计超过了税收收入的11%。2012-2015年美国的财产税收入占税收收入比例分别为10.94%、10.68%、10.21%和10.31%（杨志勇，2018）。这表明我国房地产相关税收可能已经达到了较高的程度，如果在不对房地产税收体系进行系统调整的情况下开征房地产税将进一步增加税收负担，而在维持现有制度的情况下，这些税种难以维持地方财政收入的持续。即使进行房地产税收制度的彻底的改革，与之相关的税收收入也大概只能维持目前水平。目前经济下行压力加大，开征新税种尤其是直接税是一项很大的挑战。

    此外，房地产税收制度方案的设计也存在一些困难，我国目前已经基本确定按照评估法确定房地产价值这一方案。但是价值评估由于前期的制度设计不健全、评估机构发展落后、价值公允性等障碍一时难以解决。税制方案设计中较高的豁免限制、较低的累计税率设计、大量房产难以统计和确权、真实城镇化水平较低等因素也使得房地产税难以在短期内成为地方主要财政来源。

    房地产税的推出还有一个问题亟待解决，即土地出让金。如果征收房地产税，土地出让金要何去何从。学者们围绕此一问题争论颇多。解决方案只有两个，要么依然保留土地出让金制度，要么废除这一制度，但即使废除土地出让金，房地产税的税率也不能大幅提升，国外对于房地产税的税率大致为1%，提高房地产税税率相当于在已经较高的来自房地产相关的收入的基础上增加百姓负担。考虑到土地出让金在地方财政收入中的比例较高，彻底废除这一制度并不现实。但是土地出让金过高已经成为高房价的一大推动力，在房地产市场市场化改革的过程中，地方政府成为了房地产市场最大的受益者，政府所得占房价的6成左右，但这一模式已经难以为继。不断推进土地的市场化改革，在发展的过程中解决这一问题逐渐成为大家的共识。

表1  与房地产有关税收收入占总税收的比例

     三、消费税与地方税体系

    一直以来，学术界关于将消费税作为地方主体税种的呼声不绝于耳。如果将消费税进行适当的改革并将车辆购置税也纳入地方税收体系，对于充实地方财政是有很大帮助的，有些学者也论述了这种可能性（张学诞，2018）。有学者针对国际上消费税状况进行了比较，但与国外不同的是，我国将烟、酒也纳入到消费税中，而在一些国家如日本则分列烟税和酒税。

    消费税的规模大约为1万亿。这与营业税的规模还存在一定差距，通过扩大消费税的征收规模和征收率可以在一定程度上扩大消费税的规模，而且从现实情况来看，消费税扩围是一种可行的选择。我国在2009年和2015年对消费税进行了一定改革，但随着社会经济的发展，消费税调节范围过窄这一问题逐渐显现。环境保护成为全人类共同面临的课题，我国收入不平等的问题日渐突出，消费升级和消费降级并存，奢侈消费比重不断增加，所有这些问题都要求我们运用税收的手段对个人的消费行为进行调节。消费税改革之后能否达到营业税规模仍然存在疑虑。

    此外，消费税作为地方主体税种还存在其他的问题。首先从税种的性质看,消费税以调节为主，具有明显的调节特殊消费行为的功能，也具有一定的调节收入分配的功能。其征税对象有些是国家限制消费的产品或项目，比如烟酒等，目的是通过消费税抑制这类产品的消费；有些是为了调节收入分配，比如对高档化妆品、高档小汽车、游艇等产品征税；有些是由于其浪费资源、污染环境，需要限制这些项目的发展，如一次性筷子、成品油等。如果确定消费税为地方税的主体税种，地方政府为了增加财政收入，可能鼓励这些税目如烟、酒等产品的生产。这样可能会适得其反。从消费税收入的规模来看：我国消费税的收入规模和增长速度都达不到地方财政对其主体税种的要求。消费税在2009年和2015年出现的大幅上升与消费税改革有关，从近几年消费税增速来看，消费税收入增长低于GDP经济增长速度，2016年消费税甚至出现了负增长。

图1  1995-2016年消费税增速

    四、转移支付制度与地方税建设

    转移支付制度被广泛作为日本和欧洲国家地方财政收入的主要来源。在日本转移支付承担了地方财政支出很大的比重，转移支付前中央与地方税收收入比例大概为6:4，经过各项转移支付制度进行重新分配后，中央与地方税收收入比例转变为4:6，通过转移支付手段，地方政府获得了更多的税收收入。在英国和法国等国家也都是通过转移支付制度弥补地方财政收支的缺口。

表2  日本转移支付前中央与地方税收收入对比

表3  法国地方政府部门的财政自给率

    但是转移支付作为地方财政收入的主要来源在我国并不可行。转移支付能够发挥效率的两个前提：（1）上级政府能够对下级政府的资金使用状况实行有效监督；（2）转移支付的资金能够真实反映辖区居民的偏好。在超大型经济体和官员任命制下，这两点很难同时满足，转移支付容易产生效率损失。

    税收和转移支付的性质存在明显不同。税收作为政府满足财政支出需要的一种筹资方式，主要用于提供公共物品和公共服务，受益原则是税收的一大特性，政府不能乱花纳税人的钱也是这个道理；而来自上级政府或其他地方政府的转移支付，主要是为了解决由于地方之间财力不均衡而导致的问题，实现地方公共服务均等化，解决区域之间由于资源禀赋差异而产生的不平等等问题。转移支付只能是税收的一个备选项。一般情况下转移支付资金用于推进基本公共服务均等化，如果可以通过税收制度的安排满足地方财政支出需求，转移支付资金就可以用在成本收益率更高的地方。税收作为筹集地方财政收入的主要方式，与政府间转移支付相比，具有一定的不可替代性。

此外，转移支付制度也可能产生财政幻觉，带来较高的上下级政治谈判成本以及扭曲的激励结构等问题。地方政府对于转移支付的管理也会增加成本。转移支付的效率也是一个方面的考虑。中央对地方的转移支付可能会存在粘蝇纸效应，降低转移支付的效率。转移支付的取得具有不确定性，地方政府对其使用可能缺乏规划而导致低效。专项转移支付制度因为会受到诸多限制而对于地方财政的帮助不大，对提高地方政府的积极性也难有成效。总之，在我国转移支付难以作为地方财政收入的主要来源。

    五、所得税与地方税体系

    从2008年企业所得税改革以来营业税和企业所得税收入情况来看，企业所得税收入大于营业税收入，企业所得税地方分成部分小于营业税，但企业所得税中央分成部分大致与营业税收入齐平，如果将中央与地方税收分成改为4:6，则可以补足营改增以后地方税收收入缺口，如果将所得税全部划为地方税则地方税收入大于营改增以前，考虑到2016年以前地方政府普遍存在的财政收支缺口问题，将企业所得税全部划归为地方税将有利于激发地方政府的积极性。

    企业所得税很少被认为应当作为地方税，在很多国家企业所得税被作为中央税或中央与地方共享税，这与不同国家税收征管权的划分有关。在美国，联邦政府和州政府都有一定的税收立法权，这种情况下企业所得税作为地方税可能会导致地区之间的恶性竞争，影响国家的财政收入。但在我国由于税收立法权高度集中于中央，地方政府不具有调节税率的权限，所以实际上各地之间没有很大差别。部分地方政府仍具有给与企业税收优惠的权利，税收洼地霍尔果斯就是一个很好的案例。随着2018年以来国地税征管体制的改革，税收征管体系将会使得企业所得税的征管更加严格，这也为将企业所得税作为地方税创造了良好的条件。

    企业所得税适合作为地方主体税种的另外一个原因在于企业所得税收入与地方经济发展密切相关，随着地方经济的发展，经济规模不断扩大，企业所得税也会随之增加，这反过来也会使地方政府有更强的动机提振本地区经济，为企业创造更好地营商环境，吸引更多投资。

    企业所得税作为地方税也可能存在一定的问题。地方之间经济发展水平的不平衡可能会导致地方之间税收收入存在较大差距。此外，这也有可能导致地方政府之间吸引外资的竞争加剧。地方政府竞争的问题已经受到了学者的重视，过去地方政府由于受到政绩考核指标等方面的制约而追求GDP和财政收入增长。新时代地方政府之间的竞争将转向高质量发展的竞争，我国的相关制度设计也必然应对此作出调整（刘志彪，2018），构建更加高效的国家治理体系将是这一问题的解决之道，地方政府由此引发的竞争也有望得到缓解。总体来看，企业所得税作为主体税种具有一定的可行性。

表4  营业税与企业所得税收入情况表

    我国目前个人所得税是在中央和地方之间按6:4分成，但由于个人所得税收入不高，作为地方主体税种存在一定难度，但个人所得税更加符合“受益原则”，所以一般被作为地方税如日本开征的住民税，我国也应当考虑将个人所得税给与地方政府。

    我国税制体系中间接税占较大比重，增值税对于中央和地方政府而言都很重要，但增值税由于对生产环节增值额进行征收导致了地方之间的税收竞争和税收不平等。增值税税率三档并两档是我国下一步增值税改革的目标。从央地财政关系的角度进行思考，提高增值税划归中央部分比例，而将企业所得税和个人所得税全部划归地方也符合税收的“受益原则”。这样一方面可以激励地方政府更好地提供公共服务，另一方面，将增值税在地方税收入中占比缩小也会改变对地方政府的激励，更加注重企业业绩，弱化其对于生产环节的重视，提高企业创新能力和核心竞争力，助推企业发展。

    六、总结

    在考虑地方税收体系建设这一问题时，除了保证地方财政收入来源的稳定可靠，另一方面我们也应当考虑如何更好地发挥地方政府的积极性。地方政府在推动地区经济增长，促进就业提供公共服务等诸多方面都发挥着不可替代的作用。过去，晋升激励有效地激励了地方政府追求经济增长，现阶段，地方政府的职能已经发生了深刻的转变，也对地方政府提出了新的要求。追求经济发展但更重要的是高质量发展，地方政府还应当在环境保护、文化发展等方面发挥重要作用，最终的目的是真正的提高人民的生活水平，是老百姓有获得感、幸福感、满意感。

    从上面提出的四种方案来看，企业所得税作为地方主体税种更符合我们现阶段的目标和要求。相较而言，房地产税、消费税和转移支付都难以成为或者不应作为地方财政收入的主要来源。在维持现在的中央与地方事权划分的基础上，将所得税包括企业所得税和个人所得税划为地方税，降低增值税地方分成比例，这样既可以弥补现在地方财政收入的不足，又可以更好地发挥地方政府的积极性。

    我国地大物博，但地区之间存在很大差别，地方税体系的改革难以保证化解所有地方政府存在的问题，尤其是收支不平衡的问题，对此历史上清代雍正年间的火耗归公改革为我们提供了有益的参考。火耗归公的改革虽然最终失败了，但其经验教训仍然值得我们借鉴。中国人常说“靠山吃山，靠水吃水”，考虑到地方之间资源禀赋的不同，为保证地方财政收入的稳定充足，地方政府也应当好好利用自身优势，如西部地区省份矿产资源丰富，资源税作为地方财政收入的一部分可以弥补其他税种收入较少的缺陷。地方政府应当致力于发展当地经济，创造适宜的营商环境，提供优质的公共服务，推动地区发展。

    2018年实施的国地税征管体制改革为我国税收征管带来了新的机遇和挑战，地方政府通过降低税收征管力度促进经济发展的行为将不可持续，企业的纳税遵从程度也将得到提升。但是由于财政分权所带来的结构性问题仍然难以得到缓解，如何发挥地方政府的积极性仍然会是一个重要的问题。在财政分权的基础上健全完善地方税体系仍然是重中之重。

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