林  阳  吴克宁/中国地质大学

内容提要：文章基于我国35个大中城市2009—2016年的面板数据，运用合成控制法分析房产税改革对土地价格的影响，并重点选择2011年开始试点实行房产税的重庆作为主要样本进行考察。研究表明：（1）2011年房地产税开征以后，重庆的实际土地价格明显低于合成土地价格，说明开征房地产税使得土地价格下降。（2）选择与重庆特征相近的长沙作为安慰剂检验的样本，研究发现，长沙土地价格的实际值与合成值的差别并不明显。（3）通过对商业用地、居民用地、工业用地等三种不同用途的土地地价对比可知，房地产税主要是降低了商业用地地价，对居民用地地价没有显著的影响效应，而工业用地地价在开征房地产税后有提高的趋势。

关键词：房地产税  土地资源利用  影响研究  合成控制法 

一、引言

随着1998年我国实施住房市场化改革，房价快速上涨使得政府意识到不能仅仅依靠市场调节房价，因此国家出台了多项房价调控政策，包括重庆和上海于2011年1月28日开始实行的房地产税试点。重庆和上海推行房产税试点改革的十年时间，对房价调控效果并不理想，这与房地产市场过热和市场供需关系等密切相关。此外，中国经济快速发展和国有土地有偿出让制度改革，使得土地财政成为地方政府收入的主要来源，土地出让金从1993年的300亿元上升到2018年6.5万亿元（张垒磊，2019）。2016年12月31日国土资源部等八部联合发布《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》指出：“确立以供需关系为核心的驱动力配置土地出让方式”。同时，土地财政带动着房地产行业的快速发展，引发经济脱实向虚现象，推高土地价格和房地产价格，引发金融风险和经济失衡问题。2018年中央经济工作会议指出：“需要构建房地产市场健康发展长效机制”。学术界和政策研究界认为推行房地产税改革能够有效抑制土地价格的快速上涨（雷安琪，2018）。因此，检验房地产税试点对土地价格的影响效应具有重要的指导和借鉴作用。

长期以来我国地方财政对土地出让收入形成了较强的依赖性，土地出让确实能在短期内增加地方财政收入，但是土地资源是有限的，过度依赖土地财政会导致今后的财政收入枯竭，引发土地收益分配的代际公平问题（刘彦随，2015）。由于土地的开发和出让是地方政府以地生财的主要手段，由此其在中国经济发展中扮演了发动机的角色（Izquierdo and Grau，2009；Long Hualou et al.，2012）。地方政府或热衷于“土地引资”，以廉价土地招商引资来创造税源，通过土地出让获取高额租金以弥补财政缺口（Rounsevell et al.，2012；Li Tingting et al.，2015）；与之相对应的土地出让策略是协议出让工业用地、招拍挂出让商业与住宅用地（Liu Yongqiang et al.，2015）。由于地方政府可从土地征用、开发和出让中获得巨大收益，自然导致其热衷经营“土地财政”（陈志勇和陈思霞，2014）。田新民和夏诗园（2017）认为房地产税收政策可以有效地调控房地产市场，房产税具有收入分配效应。房地产税的出台一方面可能会给高房价降温，但是，我国房价并非成本定价，而是主要取决于投资者预期，房价下降很可能会反向影响土地价格，房地产税为土地的市场化管理提供了制度支持（李力行等，2016）；另一方面，在分税制下，房地产税能给地方政府带来稳定的税源，削弱了地方政府出让土地和推高房价的冲动，土地价格在房地产税开征后可能会回落到一个合理的水平（邵朝对等2016）。

综上所述，现有房地产税对土地价格影响效应的研究较少。因此，本文将房地产税改革看作是对试点城市实施的一项自然实验，基于Abadie & Gardeazabal（2003）提出的合成控制法，模拟其他地区不实施该政策的情况，以此来对比研究重庆实施房地产税对土地价格的有效性。合成控制法一般用于“先行先试”的政策领域的研究，包括西部大开发战略实施、自贸区战略、低碳试点政策等。本文通过合成控制法的准自然实验估计，可以有效控制以往计量估计中解释变量的内生性问题，拓展已有的分析视野。最终，本文以我国35个大中城市2009—2016年的房地产面板数据为基础，基于合成控制法，将重庆实施房地产税试点视作一项自然实验，模拟其他地区不实施该政策的情况下，以对比研究重庆实施房地产税对土地价格的影响效应。

二、模型设定与数据说明

政府可以对房地产实行强制性征税，从而影响土地市场价格（唐铁军，2019）。本文关注的是土地价格，用综合地价 来作为主要度量指标，同时在机制分析中将土地按用途进行分类，分别分析房地产税试点对商业用地地价 、住宅用地地价（ ）、工业用地地价（ ）的影响效应。本文中样本的时间跨度为2009—2016年，给定 个城市在年份 内的土地价格，其中 表示第 个城市在某一年 如果没有开征房地产税的土地价格；其中 表示 省在某一年 开征房地产税之后的土地价格。现假设 市在 进行房地产税改革试点，该市的土地价格在2011年之前和2011年之后可能出现有较大的差异，因为在 年间该市的土地价格不受房地产税的影响，即 ；房地产税试点后，即在 年间，令 表示房地产税改革给 市在年份 所带来的土地价格变化。对于真正进行房地产税试点的城市，我们可以观测到它实际的土地价格 ，但是假设该市没有进行房地产税试点的数据 是无法观测到的。因此，本文采用Abadie et al.(2010)提出的因子模型来估计 ：

                                                  （1）

其中， 是影响所有城市的土地价格的年份固定效应； 表示不受房地产税试点影响的控制变量； 表示不可观测的城市固定效应； 是未知参数向量， 是无法观测到的公共因子向量， 是不能观测的短期冲击，城市水平上的均值为0。为了得到房地产税试点对土地价格的影响效应，本文需要估计试点城市假设没有开征房地产税的土地价格 ，解决方案是通过对非试点城市的加权来模拟试点城市的特征。为此，我们的目的就是求出一个 维权重向量 ，满足对任意的 ，并且 。每一个向量 的特定值都代表了一个潜在的合成控制组合，即对每一个非试点城市的结果变量值，经过加权后得到：

                      （2）

假定存在一个向量 使得，

, ，···，

和                                                        （3）

如果 是非奇异的，那么，

   （4）

其中，式（4）的右边将趋近于0。因而对于 ，我们可以用 的无偏估计来近似 ，因此 可以作为 的无偏估计。

本文选择我国35个大中城市2009-2016年的面板数据[1]，包括除了拉萨外的30个省会城市和大连、宁波、厦门、青岛、深圳，文中土地价格数据来源于《中国国土资源统计年鉴》，包括综合地价（landprice）、商业用地地价（commerceland）、住宅用地地价（residentialland）、工业用地地价（industrialland）、商品房销售均价（commercehouse）。房地产相关数据来源于《中国房地产统计年鉴》，其他经济数据来源于《中国城市统计年鉴》，为了剔除极端值的影响，本文对各个连续性变量最大和最小的1%的样本分别进行winsorize中心化处理。本文的控制变量包括房地产当年完成投资额（investment）、人均GDP（GDP）、第三产业占GDP比重（industry）、城乡居民人均年末金融存款（deposit）。

三、房地产税改革影响土地价格的平均效应

由于合成控制法是利用对照组城市来拟合一个处理组的反事实状态，通过处理组和对照组的一些性质进行匹配，该方法要求处理组可以通过对照组加权估计，但是上海市的土地价格在35个大中城市中居于高位，并且其他经济特征也比较特殊无法通过其他城市进行加权平均，对上海的合成效果并不理想，但是重庆市符合本方法的要求。因此，下文是对重庆市房地产税改革的效应进行评估。

（一）房地产税对重庆土地价格的影响

本文选取4个城市和运用合成控制法计算合成重庆的权重组合，由表1可知，长沙是权重最大的城市。表2是2011年2月重庆房产税改革之前真实重庆和合成重庆的情况。其中，真实重庆和合成重庆的综合地价差异度为3%左右。此外，房地产当年完成投资额、人均GDP、第三产业占GDP比重、城乡居民人均年末金融存款的预测值与真实值都较为接近，这说明合成控制法能够较好的拟合重庆在房产税改革之前的特征。

表1  控制组城市在合成重庆的权重

表2  房地产税改革前预测变量的拟合与对比

为了观察房产税改革对重庆房价增长路径的影响，本文测算房产税改革前后实际重庆和合成重庆的综合地价差距（见表3）。2011年到2016年，实际重庆和合成重庆的综合地价差距在一定范围内波动。图1是由表3做出的合成重庆和真实重庆综合地价的路径分析，由图2可知，在2011年房产税改革之前，说明合成控制法能够较好的分析房产税改革之前重庆综合地价的增长路径。在2011年房产税改革之后，合成重庆的综合地价高于重庆的综合地价，并在之后年份上差距逐步拉大。这说明2011年房地产税开征以后，重庆的实际土地价格明显低于合成重庆的土地价格，说明房产税改革对综合地价的影响有一定的滞后性，意味着开征房地产税使得土地价格下降。目前，国家分别通过财政拨款和金融机构的银行信贷向用地单位提供贷款，对土地利用进行宏观控制，提高土地利用的集约度，实现土地利用的隐性转型。

表3  房地产改革后重庆实际和合成的土地价格差距

图1 重庆综合地价的实际值和合成值对比图

（二）稳健性检验

1.稳健性检验一：DID方法与合成控制法的对比

本文运用DID方法与合成控制法的估计结果进行比较。从表4可知，treat*post的系数为负，说明房地产税改革对土地价格的影响效应为负，重庆房产税改革导致重庆综合地价下降869.80元。DID方法与合成控制法的估计结果基本一致，说明实证结果具有稳健性。

表4  房地产改革效果（DID方法）

注：***、**、*分别表示在1%、5%和10%水平下显著，括号内为t值；模型（3）是经过bootstrap 300次迭代后的结果，更为稳健。

2.稳健性检验二：安慰剂检验

选择与重庆特征相近的长沙作为安慰剂检验的样本，假设长沙也在2011年进行了房地产税试点，研究结果如图2所示，观察发现长沙土地价格的实际值与合成值的差别，房产税改革前后变化并不明显。此外，长沙与重庆的土地价格非常接近，实际土地价格均值始终沿着合成土地价格均值而上下波动，与图1相比波动幅度相对较小，这说明合成控制法能够较好的拟合土地价格走势。因此，房产税改革影响了重庆的实际土地价格均价，合成控制法能够说明房产税改革对重庆市综合地价的影响。

图2  长沙综合地价的实际值和合成值对比图

（三）机制分析

由图3可知，房地产税降低了商业用地地价。受信贷政策和限购政策的影响，商业用地地价在房产税实施之后呈现出下降的趋势，房产税政策的实施效果明显。由图4可知，房地产税对居民用地地价没有显著的影响效应。2011年重庆试点的房产税主要是针对大面积和均价较高的住宅开征房产税。重庆大面积住房价格开始出现低迷的增长势头，进而住房市场产生结构性扭曲，表明重庆实施的房产税大幅度挤出了大户型的住房需求；投资热点主要集中在100平方米以下，房产税挤出大户型会抬高小户型住房价格。上述分析可知，重庆的大面积住房价格与小户型住房市场价格呈现出相反的发展趋势，导致房产税的平均效应无法有效降低住房价格。由图5可知，工业用地地价在开征房地产税后有提高的趋势。目前，地方政府对土地指标进行严格管控，可用工业用地指标在不断减少，地方政府加大对招商引资中企业的筛选力度，提高企业进入门槛，造成了工业用地出让价格的提高。综上所述，通过对商业用地、居民用地、工业用地等三种不同用途的土地地价对比可知，房地产税主要是降低了商业用地地价，对居民用地地价没有显著的影响效应，而工业用地地价在开征房地产税后有提高的趋势。

图3  重庆商业用地地价的实际值和合成值对比图

图4  重庆住宅用地地价的实际值和合成值对比图

图5  重庆工业用地地价的实际值和合成值对比图

四、结论与建议

文章基于我国35个大中城市2009-2016年的面板数据，运用合成控制法分析房产税改革对土地资源利用的影响，研究表明：（1）2011年房地产税开征以后，重庆的实际土地价格明显低于合成重庆的土地价格，说明开征房地产税使得土地价格下降。（2）通过对商业用地、居民用地、工业用地等三种不同用途的土地地价对比可知，房地产税主要是降低了商业用地地价，对居民用地地价没有显著的影响效应，而工业用地地价在开征房地产税后有提高的趋势。

基于此，本文提出以下政策建议：第一，扩大房产税征税范围，实行差异化税率，对高端住宅购买者课以重税，并将房产税所得用于对中低收入者的补贴中，以降低地方财政对土地财政的依赖，有效促进房地产市场持续健康发展。第二，严格控制房地产价格与土地价格存在的叠加效应，保持房地产税宏观调控的强度与稳定性。房地产价格预期使得土地价格高估，成为我国土地价格上涨的重要驱动力，适度管制土地开发资本金规模门槛的建立，能够有效缓解资本涌入与土地价格上涨（傲日格乐，2019）。此外，双主体税制要求房地产税稳定发展，结构性调减土地增值税等其他环节税收负担，修正当前土地价格发展趋势。第三，规范政府供地机制，完善土地制度改革。要优化土地出让制度和改革土地管理制度，注意化解房地产税带来的短期波动风险，防范“泄洪式”供给释放和“断崖式”土地价格下跌。此外，需要评估房产税对不同收人群体的影响，重视税收政策对房地产市场的调控作用，着重分析房地产税在市场中效率损失和调控时滞因素，构建房地产税对土地价格的调控模型。

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