中国社会科学院

    2005年底，以考察税收政策对非公有制经济制约和促进作用为目的，我们对地处我国西南边疆的某市(州)进行了调研。调查发现，和其它地方相类似，该市(州)的非公经济在发展中虽然也存在自身的不足和缺陷，但地方性税收政策缺陷制约和影响该市(州)非公有制经济发展的因素不容忽视，尤其是个体私营等非公经济在发展中受税制不合理、税收政策不公平、管理工作不规范等影响严重。针对调研发现的这些问题，本文相应地提出了一些完善税制和改进税收政策的建议。

    一、该市(州)非公有制经济发展的现状

    该市(州)与缅甸相毗邻，土地面积11526平方公里，辖三县、两市(县级)、一区，人口104万，国境线长503.8公里，是我国西南的主要边境城市之一。该市(州)的非公经济发展近年来呈现良好的势头，无论从数量、产值、税收等方面看，非公有制经济都占有很高的比重。2004年该市(州)有非公经济纳税人21817户，占总纳税人的98.5%，实现产值占总产值的92.3%；实现税收占总税收的85.6%。除金融、造纸行业的国有比重较高外，制糖、电力、边贸和其他一些种养加工、零星分散的个体经营行业中非公有成分占绝对统治地位(制糖、电力、边贸等是该市的支柱产业)。

　　到2005年6月，该市(州)个体工商户共有21970户，从业人员34458人，注册资金50149万元，总产值6468万元，营业收入33304万元；私营企业共有1249户，从业人员20744人(投资者人数4039人，雇工16705人)，注册资金223824万元，总产值21443万元，营业收入32240万元；外资企业有66户，投资总额13996万美元，注册资本9839万美元(其中，外方8394万美元，中方1445万美元)。截至2005年6月，该市(州)个体私营经济按产业分布情况如表1。

表1  2005年6月某市(州)个体经济分布表

    从上表中可以看出，该市(州)个体工商户和私营企业从事批发、零售的最多，其经营户数分别占总户数的54.95%和41.87%，从业人数分别占总从业人数的46.17%和22.74%，注册资金分别占注册资金总额的36.07%和23.10%。居二、三位的产业分别是制造业、住宿和餐饮业。而从事房地产的个体工商户和从事卫生、社会保障、社会福利事业的私营企业最少，分别只占总户数的0.005%和0.16%，总人数的0.003%和0.19%，总注册资金的0.002%和0.15%。该市(州)个体私营等非公经济已开始进入公共基础领域和信息技术等高科技领域。其中，从事电力、燃气及水生产供应行业的个体工商户和私营企业分别占总户数的2.5%和4.3%，占总从业人数的0.09%和4.8%，占总注册资金的0.91%和30.98%；从事信息产业的个体私营企业分别占总户数的0.93%和3.04%，占从业总人数的0.79%和0.79%，占注册资金总额的0.72%和0.43%。

    总的来说，该市(州)非公经济呈现出如下几个特点和趋势：一是非公经济在市(州)生产总值中所占比重不断上升；二是民间投资快速增长，对该市(州)产业结构和所有制结构的变化产生了重要作用；三是非公企业数量和资金总量明显增加；四是非公企业开拓国际市场取得新进展；五是在行业分布上非公经济开始向基础设施、公用事业等领域拓展；六是在结构规模上从劳动密集型中小企业向资本密集的大企业转变；七是在组织形式上从个人、家族企业向公司制企业发展；八是在产业布局上从小规模、分散化经营开始向大规模、专业化经营发展转变；等等。

    二、非公有制经济发展的税收制约因素分析

    制约非公有制经济发展的因素有很多，其中有非税收因素，也有税收因素。在税收因素中，现行税制不完善是制约非公有制经济发展的根本因素，而地方性税收因素也对其发展造成了一定的阻碍。

    (一)现行税制普遍存在的制约因素

    现行税收制度的某些规定在一定程度上限制了非公有制经济的发展，使内外资、个体、私营等非公经济在发展中缺乏平等的税收竞争环境，主要体现在如下几个方面：

    1.个体私营经济中小规模纳税人的名义税率过高。个体私营业户中的小规模纳税人要比一般纳税人的增值税率高，其增值税征收率工业为6%、商业为4%，而一般纳税人的增值税率为17%或13%，但前者是按销售全额征税，后者是按增值额征税。据调查测算，只有当小规模纳税人工业行业毛利率为35.3%或商业行业为23.5%时,一般纳税人和小规模纳税人的税负才相等,当毛利率低于35.3%或23.5%时,小规模纳税人的税负比一般纳税人重。由于市场化程度的加大和经营行业与商品的不同，致使毛利率变动幅度一般在8%—15%或15%－20%之间，远低于其税负相等的标准。

    2.增值税一般纳税人的认定标准过高。个体私营等非公经济业户因起点低、起步阶段规模小，大多不能被认定为一般纳税人。从1998年7月1日起，工业行业纳税人年销售总额必须达100万元、商贸企业为180万元，财务会计制度健全，并且申报认定一般纳税人资格的，才能被市(州、)国税务机关受理认定为一般纳税人。由于这个认定门槛过高，绝大多数纳税人都被划为小规模纳税人，并且缺乏有效的监督和管理，导致小规模纳税人虽然建账，也只是简单的流水账，且账目设置不健全，记账完整性不够，加之又缺单据，税务稽查后就成了糊涂账。这不仅不利于非公经济的发展，也对税收征管造成了一定的影响。

    3.个体、私营企业的小规模纳税人在代开增值税专用发票上受到适用征收率的制约。非公经济小规模经营业户无权购用增值税专用发票，当经营业务需要开具专用发票时，必须到税务机关申请代开，而且税务机关代开的适用税率只能限制在小规模纳税人适用的4%或6%的征收率。这样一般纳税人向小规模纳税人购货时只能按征收率抵扣，导致了一般纳税人不愿意向小规模纳税人购货，给小规模纳税人设置了看得见而迈不进的“玻璃墙”障碍，致使他们难以同一般纳税人竞争，给个体、私营经济中的小规模纳税人带来竞争的不公平。

    4.个体私营业户达不到增值税、营业税起征点的纳税人仍然要缴纳消费税和个人所得税。一般来说，对于个体私营经营业户中规模较小的个体户，在征管上是实行定期定额征收管理的。而增值税、营业税的征收是有起征点标准的，不达到起征点的个体私营经营者不纳税。但在实际操作中，经营品目为消费税课税对象的纳税人却要履行纳税义务，这体现出我国税法的单行法规间的不协调和不完善。

    5.增值税、营业税起征点的设计存在不合理。增值税、营业税起征点是为了照顾部分纳税人因收入较少、生产和生活方面的困难而设立的税收优惠制度，其实质是课税额在起征点以下全部免征，而超过起征点则按全额征税。起征点给课税额在起征点上下浮动的纳税人造成了很大的不公，形成了经营者之间、经营者同税务管理者之间的矛盾，这也成为税务部门收“人情税”的诱因之一(参见表2)。

表2  该市(州)国税局所辖个体户变动表

    6.电力行业尤其是水电行业税负过高。1994年分税制以后，电力由征收10%的产品税改为征收17%的增值税。该市(州)所在省从支持边疆电力事业发展的实际出发，对电力行业增值税实行按销售对象来征税，属于生产企业用电的征收17%，属于民用的征收6%。2001年后，对小水电站(装机容量在5万千瓦以下的)按增值税小规模纳税人进行管理，实行简易征收办法，征收率为6%；对大中型水电站(装机容量在5万千瓦以上的)、电力供应公司按增值税一般纳税人管理，按17%的税率征税。电力产品的增值税分别在发电环节和供电环节进行预征，年底再进行汇算。由于电力增值税销项与进项之间的差率较大，或因某些成本又取不到进项，高征低扣使得电力行业的增值税税负明显偏重，2002年该市(州)某电站(中型水电站)年缴纳增值税620万元，抵扣进项税金仅有700多元。2004年该地区供电业的税负率为14.39%，这一较高的税负严重制约了水电产业的发展，已远不能适应经济形势的变化。

    (二)与地方非公经济发展密切相关的地方性税收制约因素

    1.非公经济中小规模纳税人中“双定户”的实际税负不断上升。小规模经营业户中大多数管户实行定期定额征收，实际征管中普遍存在税款定额不足或账务核算不准确的问题。但随着税务机关征管力度的加大，计算机管理和计算机核款、税控收款机的推广，以及对超定额补征税款和对偷税的处罚力度的加强等，其实际税负呈上升趋势。据该市(州)某县的统计资料显示：2004年某县有营业执照个体户达5445户，有从业人员10951名，户营业收入为8.36万元，户营业支出达6.78万元，占营业总额81.1%。其中，户上缴税费额13300元，占总数的19.6%。而在实际中的纳税户只占个体总户数15%左右，其纳税户的负担税费额一般在4%—8%之间，因而实际税负要比名义税负高(参见表3)。

表3  该市(州)某县2001年—2003年实际税负表

    2.税收减免存在重税款减免而疏于后续监管的情况。从该市(州)的情况中我们发现，有的减免税款没有真正被用在所减免的行业，如产品、质量、包装、项目的科技创新、设备的改造或扩大再生产，实现利润(含减免税款)大部分用于发放奖金和职工福利等，这与国家制定减免税政策的初衷背道而驰。对享受减免税政策的企业和个人，在管理上存在审批不严、减免手续不完备、减免资料不完整、对减免税款的使用情况不报告也不统计等问题。财政、审计、监察管理工作监督不力、责任不清，对减免对象的财务核算管理不到位。同时，有个别地方政府干预减免税政策的落实，如废旧物资的综合利用等，导致国家对节约和对废品资源的综合开发利用的鼓励促进作用难以发挥。

    3.易货贸易的退税管理缺乏灵活的机制。易货贸易是一种特殊的贸易方式，目前，该市(州)现行的易货贸易退税主要以经贸部门的批文为依据，其进出口的品种、数量都限定在批文上，对超出批文规定的范围不再受理退税。由于中缅贸易有着独特的方式，缅甸对中国商品的需求随着缅甸市场的变化而不断更新，如按现行退税操作，难以适应缅甸市场对中国商品的供需变化。

    三、以深化税制改革促进非公经济发展的建议

    从某市(州)非公经济的税收政策有关问题的调研结果来看，影响地方非公经济发展的税收政策不仅有宏观税收政策方面的因素，而且还有地方性税收政策的制约因素。因此，发展地方非公经济的税收政策也应该从这两个方面来加以考虑。

    (一)关于宏观税收政策的优化

    1.在改革税制方面，应主要加快增值税的税制建设和配套改革。一是尽快把现行生产型增值税向消费型转型，用税收政策鼓励和促进固定资产的更新换代，提高GDP中的高科技产业产值的比重，同时提高产品质量和生产效益。二是扩大增值税税基，争取把交通运输、建筑行业的营业税改为增值税，这样有利于增值税的源泉控管和进项抵扣的审核管理。三是规范农业产品的增值税征收管理，要把利用农业初级产品作为生产原料的工业企业的抵扣政策制定的更加合理、科学、规范、统一，改变在这一方面税负不公、税款流失的现状。建议将农产品抵扣税率由现行的13%提高到17%。四是改增值税起征点为免征额，以促进税收的公平和个、私税收的征管，为非公经济中的个体经济提供一个公正的税收发展环境。五是降低增值税征收率。降低对个体私营等非公经济小规模纳税人的征收率，可把商业行业增值税的征收率由现行4%降为2%，工业行业和应税劳务的征收率由现行的6%降为4%，以扩大民间投资和充分就业，进一步推动非公经济的发展。六是降低一般纳税人认定标准。为营造一个公平竞争环境，确保增值税链条的完整性，可将生产场所固定、产销便于控制，能按会计制度和税务机关要求准确核算销项、进项税额和应纳税额，年销售额在50万元以上的，都可以核准为一般纳税人；对商业销售额在100万元以上，并有固定经营场所、能准确核算进、销项、应纳税额的，经纳税人申请由县区级国税机关调查核实且符合条件的也可认定为一般纳税人。七是取消小规模纳税人代开增值税专用发票的定率限制。对于非公经济小规模经营业户，应按照经营销售货物的金额开具13%或17%税率的增殖税发票，经税务机关查验确保开具符合实际商品货物，并做好台账登记，这样有利于扩大小规模纳税人商品流通，还有利于小规模经营者不断加强管理、扩大再生产。

    2.在税收的监管方面，主要应加强对税收优惠政策的事后监督。对各种特殊行业、特殊群体、特殊生产方式的税收优惠，当前反映十分突出的福利企业、废旧物资回收利用、下岗职工再就业等，应跟踪减免税款的使用，注重税收优惠减免税款的用活、用足。这样才能充分体现、发挥减免税的意义和作用，切实推进非公经济发展。在制定税收优惠政策的期限时应具有长远、发展的眼光，并保持相对稳定性，避免纳税人行为的短期化及经济的波动。

    (二)支持非公经济发展的地方性税收政策的改进建议

    1.在西部地区将水利资源丰富的地方的电力工业作为增值税转型试点行业。应允许电力行业购入固定资产的进项税款作进项抵扣，同时研究开发费用也可以相应抵减税收。此举将有利于促进电力企业的技术改进、设备更新和加大投资，有利于吸引更多的外资和民间资本等非公有制经济进入电力领域。

    2.要进一步完善上述地区电力出口监管办法，用好国家对中小水电电力出口退税优惠政策，支持电力企业扩大出口。长期以来该市(州)电力企业就向缅甸出口电力，但由于诸多原因，从来没有享受到国家的电力出口退税优惠政策。近年来，该市(州)电力企业对缅甸出口电力呈逐年大幅增加趋势，做好电力出口退税工作，对支持和推动市内电力企业的发展意义重大。现阶段要针对电力出口实际存在的问题，制定便于执行、可操作性强的政策，对具备出口条件的电力出口企业应及时给予办理相关手续。

    3.要简化边贸地区易货贸易退税管理。在对易货贸易退税管理上，应简化手续，不需批文，不限定范围，只要进出口关单匹配，货源真实，单证配套，都可以办理退税。只有这样才能充分发挥该市(州)边贸优势，使企业适应市场的供需变化，及时调整经营决策，通过退税来弥补进货成本，从而刺激进口，促进该市(州)进出口贸易的全面发展。

    4.要防微杜渐，搞好边境地区队伍建设。该市(州)地处边境，出入境人员复杂，加之近年来非公经济发展快速，一些法制观念淡薄、纳税意识差的经营者的出现以及部分税务工作人员素质较差，致使偷逃国家税款的现象普遍存在。为了做到秉公执法、防止国家税款流失，维护国家税法的尊严，杜绝税务人员权力寻租行为的发生，除税制的完善外，加强队伍建设也不容忽视。