新疆财经大学

    内容提要：我国融资性担保行业的发展速度极快，但是作为一个高风险、低收益的行业，担保行业陷入发展困难、违规经营的危机之中。超常规的发展暴露出担保行业一系列的问题。政府必须对担保行业实施有效监管，约束其合规经营，促进其健康发展。

关键词：融资性担保行业  发展现状  监管

    目前，我国中小企业己超过800万家，占全国企业总数的99%。从一定意义上讲，我国国民经济大局命系中小企业，其产值占国内生产总值的58%，出口创汇占68%，上交税收占48%，提供了75%的城镇就业机会。“中小企业的发展在促进经济增长、扩大就业、推动技术创新、调整经济结构、催生新产业方面的作用越来越重要”[①]。

    然而，众多中小企业由于经济实力弱，抵押品不足，难以符合银行贷款的抵押担保条件，仅凭其资质和信用，无法从商业银行获得贷款。中小企业的生存与发展，几乎命系中国担保行业的生存与发展，担保行业的生存和发展状况关系着中小企业融资难问题的解决。中小企业融资困难而产生的巨大的融资担保的市场需求催生了融资性担保行业，推动其迅猛发展。担保行业作为银行与资信度较低的中小企业之间的桥梁，分散和化解了银行贷款的风险，减少了银行对中小企业的后顾之忧，使得中小企业和银行之间的渠道变得通畅起来。深入研究当前融资性担保行业发展现状及监管的难点，有利于完善我国担保体系建设，促进融资性担保行业健康发展，防范和化解融资担保风险，最终缓解中小企业融资担保难的困境。

    一、融资性担保行业发展现状及问题

    从1993年开始，我国信用担保机构从无到有，经过15年的发展，已经初步形成了一个特定的行业。担保行业的发展十分迅速，2003年拥有担保机构数量966家，而到了2007年末，该数量增长为3729家，四年之内翻了接近两番。担保机构借登记注册之便而缺少监管之实，在近几年掀起了一股飞速发展的浪潮，而问题亦逐步凸显。担保行业运行中存在一些问题主要体现在：

    (一)高风险与低收益的严重失衡

    目前担保行业承担的风险太大，属于高风险、低收益的行业。担保机构的收入来源主要为担保费收入和存款利息收入。不同的客户及担保期限，有不同的费率，一般在1.2%-3.6%之间，但实际运作中，一般按低值收取。另一方面，由于银行各期存款利率较低，利息收入自然较少。然而，担保机构除交纳10%-20%的保证金外，还要承担100%的担保风险。由于《担保法》并没有规定具体的风险分担比例，银行方面根本不承担任何风险。担保行业的业务模式中，高风险与低收益的严重失衡是担保行业违规经营的重要原因。

    (二)担保行业放大倍数有限

    根据工信部测算，我国担保行业“平均的注册资本金规模仅为2000万元～3000万元，平均的担保放大倍数约为2.3倍，而根据业内人士测算，担保放大的倍数要达到8倍，才可盈利；达到4.7倍以上，方可保本”。对担保机构而言，担保业务的收入不足以支撑公司的运营，担保机构自身发展遇到困难。

    导致担保放大倍数有限的重要原因在于担保行业自身的资本实力不足、风险承担能力差。金融危机下，中小企业生存环境更加恶劣，资金链更加紧张。信用等级不够，银行更是不敢轻易放贷；而担保公司也难以为真正需要贷款担保的企业提供担保，难以开展业务。

    (三)担保行业管理办法和监管的缺失

    担保行业是一个准金融行业，但是这个行业没有门槛，没有监管部门。“担保行业在缺少监管的情况下，违规经营、资金挪用进入股市和楼市已不是业内的秘密，部分甚至开始发放贷款和介入直投”[②]。中国最大规模的民营商业担保集团——中科智担保集团股份有限公司管理层挪用了大笔资金，很可能已深套于楼市和股市中，担保行业的风险一曝天下。在连续引入外方风险投资后，中科智主营业务开始悄然转型，已经转向投行中介业务方面，担保业务渐渐退居二线。外方股东通过法律途径强制中方股东通报资产状况，同时，深圳银行业也向中科智发出了担保禁入令。

    二、目前我国融资性担保行业监管的难点

    担保行业历经10多年的发展而一直面临着双重难题：审批政出多门，行业无人监管。随着行业整体规模的做大和风险的暴露，规范已经迫在眉睫。2009年2月9日，国务院办公厅发文，建立融资性担保业务监管部际联席会议，明确由地方政府作为融资性担保机构的审批设立和监管部门。至此，融资性担保行业有效监管进程有了良好开端，融资性担保行业的监管仍然存在一些难点。

    (一)担保行业法律法规的制定不完善

    尽管有关中小企业发展扶持政策的配套措施不断得以完善，尽管《担保法》规范了债务人、担保人、债权人三方各自的权力和义务，但是与担保行业的审批、设立和监督直接相关的行业管理办法尚未出台。目前，监管层对担保行业的机构数量、发展现状和风险情况尚未摸清，担保行业的监管也一直处于法律指导不够或者严重缺乏的工作状态，监管的约束力大大减弱。没有完备的法律法规和行业规范约束，就没有规范其经营、促使其发展的制度框架。

    (二)地方政府难以胜任担保行业监管职责

    担保机构是一类特殊的机构，由于其通过信用放大和信用增级，帮助企业获得了融资，在一定程度上具有了金融属性，对这类机构的监管需要更强的专业能力，地方政府难以胜任。信用放大，即担保机构为中小企业担保的总额大于其注册资本。信用增级，即金融机构对中小企业贷款的信用等级因担保机构的担保得以提高。担保公司之所以叫信用担保，核心就在于其自身有专业的风险控制能力，可以实现信用增级，拥有放大功能。这在一定程度上要求担保机构既要有雄厚的资本实力，又要有较强的运作能力，同时也要求监管机构要有识别担保行业风险和市场合规性的能力。

    (三)管理职能与监管职能混合

    地方政府作为融资性担保机构的审批设立和监管部门，负责风险处置工作，实际上为担保机构提高了信用等级，而担保行业的风险也集中向地方政府转移。政府作为风险的最终承担者，应该肩负起行业管理的职能。而监管者应该由独立的第三方完成，其主要负责业务合规性监管，同时肩负行业准入标准和监管标准的制定工作。风险的承担者应该与监管者分离，只有将监管独立于行政部门之外，实现政、监分离，才能避免行政管理部门出于利益而忽略监管，才能促使担保机构健康有序发展。

    三、加强融资性担保行业有效监管的建议

    地方政府作为融资性担保机构的审批设立和监管部门，既要切实担负起监督管理职能，督促担保机构合规经营、又要创造条件促使其发展壮大。

    (一)加快担保体系立法

    担保体系立法，既包括融资性担保机构的设立条件、业务规范、监管规则和法律责任的法律法规，又包括促进融资性担保业务健康发展、缓解中小企业贷款难担保难的政策措施。同时，融资性担保行业自律组织的建立将在自律、服务和发展的职能上做出大的贡献。按照国际惯例，担保机构和银行间的风险分担比例应是7:3，但是由于信用担保行业自身体系和制度建设不健全，担保机构在与银行的合作中往往处于劣势，基本上必须承担100%的风险；而银行通常还限制担保机构的担保放大倍数，提高担保机构保证金比例。为了促进中小企业担保融资市场的持续发展，国内担保机构与商业银行应在平等互利的基础上明确担保资金的放大倍数、责任分担比例、违约责任、代偿条件等内容，这在担保体系立法中都应明确规定。

    (二)地方监管部门负起监管责任

    信用担保机构的运作方式和风险控制机制与金融机构相似，而人民银行对金融机构的监管已有多年的经验积累，地方政府可以委任当地人民银行对信用担保机构进行监管和风险防范。管理与监督分离，不仅可以使监管具有专业性，而且可以使监管落到实处。利用人民银行的信贷登记咨询系统，“可将担保机构的经营情况纳入该系统实施统一管理。一方面担保机构可通过该系统便捷查询担保对象的信用记录，降低经营成本；另一方面担保机构的协作银行可通过该系统查询担保机构的担保余额和担保放大倍数，改善信息不对称状况”。

    (三)建立配套的风险补偿机制

    目前，世界己经有50多个国家和地区建立了中小企业信用担保体系及担保机构。各国在担保体系的建立和运作上各有不同的方式和特点，但一个共同点就是以政府支持为主。而对流动资金担保的得控制，相当于对中小企业担保越来越少，担保机构只能量入而出，得不到大的发展。政府出资能起四两拨千斤作用，依靠政府的诚信支持，更容易与银行进行合作。

    担保企业多数以为中小企业融资担保为主，而中小企业多数不符合银行贷款条件，才由担保公司介入，相对担保风险也较大。由于政府主要考核国有资产的保值增值，亏损了要追究责任，这就限制了政府投资主体的担保公司开展业务的积极性。对此，鉴于中小企业在地方经济发展、税收收入及吸纳就业的巨大作用，政府方面应建立合理的配套风险补偿机制，对中小企业融资性担保机构不断注入风险资金，促使其做大做强。

参考文献

〔1〕国务院办公厅关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知.国办发(2009)7号.

〔2〕谭祝君.我国融资担保问题研究[D].四川大学，2006.

〔3〕刘新来.信用担保概论与实务[M].北京：经济科学出版社，2003.