华中师范大学

    内容提要：在当前的国富民穷背景下，建设民生财政有其特殊意义。一方面，从湖北居民消费支出与地区生产总值的关系看，民生状况令人担忧；另一方面，湖北财政支出年年增长，民生投入也不断增加。居民生活水平未能有效改善与财政民生投入的不断增长形成了矛盾——为何财政支出未能改善居民生活。要解决这一矛盾，笔者认为必须打造民生财政，合理安排财政支出项目，加大民生倾斜力度，从而提高居民生活水平，提高群众满意率，缓和当前社会存在的一些突出矛盾，为经济的可持续发展提供人力资源和公共秩序保障。

    关键词：民生支出  成本控制  预算改革  居民消费

    民生问题不仅是一个经济问题，而且还是一个政治和社会问题。中共十七届五中全会提出，要着力保障和改善民生，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。从中央和各地的政策方针来看，改善民生已成为中央和地方政府的一致共识。政府打造民生工程，必然要以财政实力为基础，其相关活动可以通过财政支出情况来反映。

    湖北省作为中部地区的重要省份，不仅其地理位置处于全国的中心地带，其社会经济指标也处于全国的中等水平，在全国具有一定的代表性。研究湖北的民生财政问题，既有利于提高当地科学理财水平，提高财政支出绩效，也对我国经济转型具有很大的启发意义。

    一、民生财政的定义

    目前，学界和官方并没有对民生财政做统一定义。关于民生财政的内涵有几种观点，第一种是“在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位”的财政，学者们称为“民生财政”，鉴于2007、2008年民生支出的高比例，有媒体已经将其称为“民生财政”[①]；第二种认为：“民生财政”以公共财政为制度基础，本性就是公共财政，它包含财政收入、财政体制、预算制度和预算外资金制度等；“民生财政”是我国现阶段特有的财政基本运作模式，集中在关注民生最直接最急需的问题上；民生需求呈现阶梯性特征，就业、收入分配、社保、医疗卫生处于第一阶梯需求，科教文化属于第二阶梯，生态和环境保护属于第三阶梯，公共安全等社会管理服务属于第四阶梯，政府应该按照阶梯属性从低到高依次满足[②]。

    无论是哪种定义，都强调了财政“为民服务”的宗旨，只是侧重点和解释角度不同。其分歧有两点，一是民生财政是否包括除财政支出以外的财政收入以及财政体制等。显然，第一种观点只包括了财政支出，强调财政支出要为人民需求服务，也就是说，政府应该把钱花在人民生计需要的服务上；第二种观点认为民生财政不仅关乎财政支出，更关乎整个财政体制，是财政根本理念的转变。第二个分歧是民生需求的内容及其次序，目前对于哪些是涉及民生的需求，该如何度量，缺乏官方权威解释，在这些民生需求中，它们的轻重缓急程度如何，也缺乏共识。第一种观点笼统地包括了民生需求的几个方面，但没有对其重要性排序，第二种观点则对这些项目的重要性进行划分，类似于马斯洛的“需求层次理论”，认为应该从满足底层需求开始，循序渐进，不能本末倒置。

    笔者更认同第二种观点。民生财政是政府“为民执政”理念在财政上的具体体现，是在当前国富民穷特殊背景下必须采取的一种现实做法，它肩负着处理当前的贫富分化、地区不均的突出矛盾。它以政府财政理念的转变为基础，是对整个财政运行体制的变革，在具体实践中，要考虑到不同的民生需求项目的紧急程度，按照轻重缓急处理。

    二、从居民消费支出看湖北民生现状

    为了解湖北省的民生现状，笔者收集了当地2003年-2009年的系列数据，从中选取GDP和GDP指数，居民消费支出和居民消费指数，进行分析，用数字来说明当下湖北人民的生活水平。

    GDP指数用于测算经济增长速度，居民消费支出与GDP之比用于测算居民消费占GDP的比重及变化情况，居民消费指数用于测算居民消费水平的变化情况。

    居民消费支出全称居民最终消费支出，是指核算期内由居民个人直接购买消费性货物和服务所花费的支出。从消费的性质来看，包括:耐用消费品支出，非耐用消费品支出，各种文化生活服务费用支出。居民购买住房或建房用材料所花支出不应计入消费，计入消费的只是代表住房服务的房租支出。对于农村居民来说，还包括用于生活消费的自给性产品支出。居民消费支出情况，既能反映关乎人民生计的衣食住行和各种服务消费支出，从而反映人民物质生活水平的变化情况；居民消费与GDP的比例则可以反映居民消费支出是否与GDP增长呈良性互动关系，因为，消费拉动内需，刺激生产，促进GDP增长，适度的消费增长是GDP良性发展的基础。

表1  湖北省2003-2009年GDP、GDP指数及增长率

    注：湖北地区生产总值指数，按可比价计算，上年=100

    数据来源：《湖北统计年鉴2010》。

    湖北GDP不仅在总量上呈稳步增长趋势，其年增长率也不断上升。其中，2003年-2007年间增长势头明显，在2007年达到了一个峰值，其后增长速度由快变稳。

表2  湖北省居民消费支出总量(绝对量)及占GDP比例

    数据来源：《湖北统计年鉴2010》。

    相比于GDP的快速增长，居民消费支出的增长显得比较滞后，消费支出占GDP的比重逐年下降，与GDP增长趋势逆道而行。

表3  湖北省居民消费支出指数(相对量)

        注：①居民消费指数按1978年=100计算；②数据来源：《湖北统计年鉴2010》。

    虽然居民消费指数一直在增长，但增长率呈倒U型，增长率在2004-2006年不断上升，其后不断下降，下降幅度比增长幅度还大，2009年的增长率仅为5.7%，比2004年的7.6%要低1.9个百分点。

表4  湖北城乡居民人均消费支出对比

    注：①年鉴中相对应的指标名称为“居民消费水平(城镇居民)”、“居民消费水平(农村居民)”，为便于理解阐述，在此处改为“城镇人均消费支出”、“农村人均消费支出”，含义不变。②数据来源：《湖北统计年鉴2010》。

    湖北城镇人均消费支出增长较快，农村人均消费支出增长较慢，城乡居民消费差距随年份逐渐扩大。

    综上分析，在湖北省GDP保持快速、稳健增长的七年间(2003-2009)，居民消费支出无论从总量还是从相对量来看，都不及GDP的增长明显，其中农村居民消费增长最慢。这说明相对于湖北经济的快速发展，人民的生活水平提高并不明显，尤其是农村居民。而正是普通的人民大众在推动着GDP的增长，他们为此付出了辛勤和汗水，但他们获得的物质回报并不理想。不仅如此，这种情况还在恶化，居民消费总量占GDP比重随年份增长不断降低，居民消费指数的增长率也在2009年降到了七年的最低值。这种不良趋势尤其值得注意。

    GDP在快速增长，而居民消费支出相对萧条，其原因有二：一是老百姓手中没有钱，或者手中有钱，但因为对未来的担忧(如对经济形势不乐观的判断或在养老等方面存在的顾虑)，不能或不敢扩大消费；二是政府在主导GDP的增长，主要方式有政府投资直接推动GDP，政府自身花费过重等原因。这说明政府在改善民生、转变职能方面刻不容缓。

    三、从财政预算支出看民生现状

    1.湖北财政民生支出分析

表5-1  2003年-2006年湖北省一般财政支出表

单位：亿元

      资料来源：《湖北统计年鉴2010》。

表5-2  2007年-2009年湖北省一般财政支出表

                                                          单位：亿元

         资料来源：《湖北统计年鉴2010》。

    根据湖北社会经济发展情况，笔者把医疗、社保、救助、就业、教育支出视为最迫切的民生支出需求。2007年之前的专项支出里面可能包含了部分民生内容，但由于不好提取计算，在此不计入民生范围。由于2007年起财政支出项目采用了不同的分类口径，为方便比较，把教育视为单独一类，把医疗、社保、就业、医疗统归为社保、医疗、救助大类别，把这几项支出加总归入新类别。另外，政府行政开支对民生也有影响，过大的行政开支必然挤占用于民生的支出，由于2007年后的财政支出预算中就没有行政管理费这一类别，行政管理费被分拆到不同的功能类别当中，故不计算2007年后的行政管理开支。表格如下：

表6  教育、社保、医疗、救助及行政管理支出规模及其比重

从以上表格可以看出，教育经费支出比例变化呈波浪起伏状态。由于2007起国家实行新的分类改革，2007年后的“教育支出”除包括原“教育事业费”之外，还包括教育基本建设支出、教育行政费支出以及其他用于教育方面的支出[③]。因此，2007年后的教育支出统计口径比以前扩大了很多。2009年教育支出占预算支出15.2%，比2003年的16.5%略低1.3个百分点。在国家大力增加教育支出的大趋势下，湖北需要在教育支出方面多做功夫，弥补差距，以保持教育强省的地位。就社保、医疗、救助等支出情况来看，呈逐年增长趋势，特别是2007年后，增长幅度较大，这可能是由于实行新的支出分类标准导致的，当然也包含自然增长因素。

    2.支出扩大与民生下降的现实矛盾

    我们的各项民生财政支出都在不断增长，数量上基本达标，从财政预算报表中看不出严重问题。然而，民众并没有随着GDP的快速发展而不断富裕。政府在民生方面投入这么多，理应改善居民生活水平，为何居民生活状况依然不佳。问题到底出在哪里？近几年，物价、就业、住房、医疗、教育等支出对老百姓生活造成了明显冲击，老百姓对物价飞涨、工作难找、房价高攀、医药昂贵、上不起学、缺乏社保等问题的哀叹随处可见。

    四、建设民生财政的对策建议

    1.政府转变理财思路，树立“人民当家理财”理念，化被动为主动。财政收支主要是政府说了算，虽然人大有审议和监督职能，但是流于形式，不能发挥实效，这是造成被动财政的主要根源。在被动财政情境中，老百姓只能被动接受各项决策，要收什么税，该怎么花费都是由政府说了算，老百姓的权利太少。我国财政的宗旨是取之于民，用之于民，为民服务。如何确保有效地为民服务？首先要了解民众的需求。老百姓需要什么，不需要什么，应该发挥老百姓的发言权，让政府按照他们的需求去做。在实践运行中，要加强人大代表对财政的审议和监督职能，该收什么税，税收如何花，要召开专门会议听取人大代表的意见，老百姓有知情权和异议权，政府必须坦诚面对，耐心解释。当人大代表和老百姓通过后，一项决策方能实施。

    2.增强财政透明度，细化财政类目，强化人民群众监督。就湖北省的财政预算报表来看，分类项目过于笼统，缺乏详细说明，让人难以看懂。尤其是自2007年开始，删掉了行政开支项目，而其他支出数目急剧增长，这是财政支出不健康的表现。提高财政预算的易读性，避免水中月、雾中花。可以借鉴香港经验，香港的预算附有四个厚厚的本子，政府里面的开支，每个部门的开支总纲、目、录都会很详细地写在上面，告诉民众政府在这一年里面，要办两个医院，医院的具体地点、每个医院多少钱、有多少床位，政府的行政支出能细到部门有多少人、薪酬多少、每年的开支多少等。财政开支既要具体到不可分解、一看就懂的明细上，也要具体到经费使用个人，确保既能读懂，又能问责，让监督不走形式。

    3.优化税收结构，压缩行政支出，确保收支科学规范。近些年，国内贫富差距不断扩大，财富向国家、垄断企业和部分富人阶层集中，普通百姓的生存状况不断恶化。打造民生财政，必须运用税收杠杆来调整收入差距，提高暴利行业和富人阶层的税率，减免低收入群体的税率，缩小贫富差距。在物价飞涨的情况下，还可以对低收入群体实行价格补贴，确保人民生活质量不受太大影响。在政府支出方面，曾有研究表明，1993年—2001年间，湖北省政府成本(行政开支)呈现出增长过快、规模过大的态势。在湖北政府成本基数原本就很高的情况下，从表6中可以看到2003年-2006年间还在继续增长。2007年之后，由于财政支出分类指标改变，不再有行政开支这一项，但是一般公共服务和其他支出项目增长迅速，2009年分别达到了308和248个亿，增长迅猛。这说明湖北省虽然早就提出要控制政府成本增长，但是成效甚微。打造民生财政，要严格压缩不必要的行政开支，把行政开支控制在合理的水平，这样既可以节省成本，又可以促使政府转变职能，防止政府权力越位和错位。地方政府要有具体压缩目标，制定可行方案，分步实施。

    4.开展公务成本定额研究，进行财政支出绩效考评，确保财政支出效率。除了做好定岗定员定编之外，还要对随意性较大的公务成本进行量化，制定定额标准。如对出差费用进行量化研究，确定一个合理幅度，避免出差费用因人而异、随意增加的情况，堵住每一个行政开支黑洞。另外，表6虽然反映了民生支出年年增长，但其支出绩效如何，人民满不满意，老百姓到底得到了多少实惠，我们无从得知。要确保支出的民生效用，必须对其效果进行考评。考评要以人民满意度为主要标准，在向老百姓公布支出明细的基础上，让老百姓打分，以此作为改进民生支出的依据。

    5.区分民生需求轻重缓急，依据阶梯属性分步安排，彰显民生财政特色。当下，住房难、看病难、上学难、养老难成为老百姓的四大突出问题。财政应该在这方面倾斜资金，出台各种措施缓解人民生活压力，如加大廉租房的建设，扩大辐射面；扩大医疗保险覆盖面，使更多的底层群众享受医保；加大教育投入，逆转近些年教育投入萎靡的趋势；扩大养老保险覆盖面，让百姓不再寄托“养儿防老”。另外，在湖北城乡居民消费距离不断扩大的背景下，政府还应该做好城乡统筹，推进各种惠农政策的落实，加大农村基础公共设施投入，使农民的福利不断靠近城市水平。

参考文献

〔1〕赵志君.破解民生与经济结构的政策难题，财会研究，2010年第15期.

〔2〕五中全会：着力保障和改善民生 合理调整收入分配，

http://www.chinanews.com/cj/2010/10-18/2595280.shtml，2010年10月18日

〔3〕陈鉴林.推广预算公开 香港经验可借鉴，新京报.2010年03月14日第A09版.

〔4〕童道友.2002年中国地方财政研究报告：地方政府运行成本研究.经济科学出版社，2002年.