吴  镝、刘福华/辽宁省民政厅；姚建平/华北电力大学

内容提要：低收入群体的救助瞄准机制是实施精准扶贫和精准救助的基础环节。本文以辽宁省沈阳、阜新、葫芦岛3个城市的问卷调查为依据,在对低收入群体的救助瞄准机制展开方法分析的基础上,对低收入家庭的收入和财产状况、低保制度瞄准效率和减贫效果、低保制度覆盖人员的基本特征三个方面进行分析。研究结果表明,社会救助制度对象的目标瞄准仍然存在问题，需要在研究和实践中予以解决。

关键词：精准扶贫  低收入人口  社会救助  瞄准机制  减贫效果 

目前中国城市反贫困的政策手段主要是以最低生活保障制度为核心的社会救助体系。在低保制度推行之初受保人数有限。1996年，全国接受低保的城市居民只有84.9万。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》以后，受保人数随着低保制度的完善迅速增长为265.9万，到2002年低保覆盖人口达到2064.7万，基本上保障了城镇所有贫困人口。就辽宁省而言，截至2015年底，全省城市低保保障面为3.1%，比上年下降0.5个百分点，农村低保保障面3.8%，与上年基本持平。尽管我国目前的社会救助体系已经很完善，但社会救助制度对象的目标瞄准仍然存在问题，需要在研究和实践中予以解决。

一、低收入人口目标对象瞄准方法

（一）政策基础

从中国目前的情况来看，需要对低收入人口进行瞄准的政策主要包括社会救助、社会福利和扶贫。由于各个政策的目标不同，它们在对低收入人口进行瞄准时采用的主要方法以及瞄准效率评价各有差异，本文重点关注社会救助和扶贫政策。

社会救助是指公民因为各种原因导致生活贫困而难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定程序给予款物或服务，以使其生活得到最基本的保障。因此，社会救助瞄准的根本目标就是要找出那些被社会认为不能维持最低生活水平和基本生活水平的人。从瞄准方法来看，由于社会救助需要找出最贫困的人，因此任何社会救助项目对象的确定都需要对救助对象的家庭经济状况和财产状况进行审查（又称“家计调查”）。而扶贫政策是典型的经济政策，是通过区域性开发来带动目标对象的脱贫或减贫，强调通过贫困地区的经济增长来缓解贫困。

（二）低收入人口瞄准方法及应用

1.财富瞄准（瞄准经济状况）。财富瞄准就是对申请人进行家计调查，获得有关收入和财富状况资料，在此基础上与贫困标准进行比较，并确定是否给予相关待遇。目前瞄准财富的方法主要是贫困线法，即家庭收入、消费或资产低于贫困线标准的人口就是贫困人口，并有资格获得社会救助。在实践中，获得低收入人口家庭经济状况信息的方法为家计调查。家计调查包括资产调查（asset test）和收入调查（income test）两个部分。家计调查通常由政府相关部门工作人员对申请人是否具有参与某项目的资格进行评估。

2.社区瞄准。社区瞄准法又称社区提名法，是基于社区组织对当地居民经济生活状况的充分了解，以公平、公正的方式挑选出合适的受益者。同时，贫困人口是最了解自身需求与社区中其他人情况的，也只有他们才能够准确地回答“谁是穷人，谁不是穷人”。正是如此，南亚国家有效的扶贫行动都充分关注贫困群体在反贫困行动中的作用。我国农村最低生活保障制度的瞄准基本上采用社区瞄准法。

3.地理区域瞄准。地理瞄准是指根据被认为能代表某些地理区域贫困程度的信息，将资源分配到该区域。这些区域通常是国家的行政区划(州、县、村)，或者是医院、学校这些特定服务供给者的辖区。地理区域瞄准对行政资源的要求很少，管理相对简单。如果能每隔几年、收集各个地理单位分散的可靠数据，地理区域瞄准的准确性会大大增加。我国从1986年以后就基本上采取区域瞄准的扶贫政策。

二、数据与研究思路、研究内容

（一）数据的获取

本研究选取了辽宁省所属沈阳、阜新、葫芦岛三个地级市作为调研区域。选取的理由为：（1）经济发达程度。选取了省内发达、欠发达、中等程度的三个城市作为调研对象，具有一定的代表性。（2）地理因素。选取的三个城市包括沿海和内地，交通便利程度也不同，将其作为调研对象，有利于增强数据说服力。

本研究主要数据采用的是问卷调查和个案访谈的方式获得。家庭问卷采用配额抽样方法。（1）首先确定每个城市的问卷总量为200份，然后在城市所有街道中按简单随机抽样方法抽取10个街道，每个街道20份问卷。（2）从街道所有申请过低保的人员名单系统中按等距抽样的方法抽取20户作为问卷的填答对象。三个城市总共发放问卷600份，回收问卷588份，有效问卷580份。低收入人员访谈对象是在每个抽中街道中的所有问卷调查对象中选取一部分低保人员和一部分申请未批准人员。三个城市总共访谈低收入家庭成员21人。三个城市样本低收入人员家庭特征和人口特征情况见表1。

表1  沈阳、阜新、葫芦岛三市样本低收入家庭和人口基本特征

除了家庭问卷和访谈之外，本课题还设计了工作人员问卷和访谈。工作人员问卷的抽样方法是主观抽样，即在抽中的市、区县、街道和社区各级民政部门中尽量照顾性别、年龄、行政级别、从事社会救助工作的时间等特征，在每个单位主观抽取5到10位左右的工作人员填答问卷，同时选取1到2位熟悉社会救助工作的工作人员进行访谈。工作人员问卷和访谈主要是为了了解社会救助对象的瞄准过程及对瞄准工作的评价。本课题共发放工作人员问卷125份，回收125份问卷，有效问卷125份。访谈社会救助工作人员15人。

（二）研究思路

通过以上对低收入人口瞄准方法的总结和评述，本课题主要考虑对以下三个方面进行分析：第一，低保制度覆盖人员的基本特征。制度覆盖人员是瞄准的结果，本课题将使用相关统计数据分析三个调研城市的低保覆盖面及其变动情况，并对变动原因进行分析。第二，低收入家庭的收入和财产状况。收入和资产是社会救助制度瞄准的核心要素，是决定低收入人员能否获得社会救助的主要因素。本课题将使用调研数据，分析低保户和边缘户在收入、住房、家用电器和交通工具等六个方面的差异，以便找出这两个群体为什么会在获得社会救助方面存在差异。第三，低保制度瞄准效率和减贫效果。使用中国家庭动态跟踪调查数据和本课题调研数据计算三个城市的挤出率和漏损率，并评价调研城市的瞄准效率。在此基础上，通过对两类瞄准错误（挤出率和漏损率）家庭人口特征分析，进一步分析产生错误的原因。

（三）研究内容

1.低保覆盖人数、覆盖面及变动情况

考察低保制度的瞄准问题，首先分析制度的覆盖面，覆盖面过窄或者过宽都表明瞄准可能有问题。表2是2013年三城市低保覆盖人数和覆盖面，可以看出，三个城市的覆盖面差异极大。阜新市覆盖面大与该市属于资源枯竭型城市，有着大量下岗失业人员密切相关。而沈阳市属于经济较发达地区，城市市民的就业机会非常多，因此依赖低保的人口较少。此外，由于低保制度只覆盖城市户籍人口，而沈阳市外来人口比例非常高，因此其低保覆盖面自然也会较低。

表2  2013年沈阳、阜新、葫芦岛三市低保覆盖面

资料来源：辽宁省统计年鉴(2014)、阜新市2013年国民经济和社会发展统计公报、葫芦岛市2013年国民经济和社会发展统计公报。

值得注意的现象是，三个城市近年来的低保覆盖人口都显著下降（见表3）。与高峰时期相比，低保覆盖人数几乎都下降30%甚至接近40%。

表3  2011年-2015年沈阳、阜新、葫芦岛三市低保人数变动情况

单位：人

资料来源：相关年度《辽宁省统计年鉴》，民政部网站。

2.低收入家庭的收入和财产状况分析

从瞄准政策的角度来看，能否获得救助最主要的因素是看家庭收入和财产状况是否符合家计调查政策规定的标准。以下将对低保家庭和边缘家庭的收入和财产状况进行分析。

第一，收入分析。收入是低保对象瞄准的关键，是决定低收入家庭能否获得社会救助的核心要素。从表4可以看出，低保户和边缘户在收入上还是有一定的区别。总体看来，边缘户的年平均收入比低保户高出了大约1万元。从收入结构来看，低保户收入来源依次是转移收入、工资收入、其他收入、经营收入和财产收入。边缘户收入来源依次是工资性收入、转移收入、其他收入、财产收入和经营收入。这表明，低保户主要依靠转移收入维持生计，而边缘户主要依靠工资收入维持生计。

表4  沈阳、阜新、葫芦岛三市低保户和边缘户年家庭收入情况比较

单位：元

第二，财产状况分析。首先，城市低收入家庭最主要的财产是住房。虽然住房是必需品，但是如果能够拥有住房一定程度上也能反映该家庭抵御贫困风险的能力。从表5中可以看出，低保户有房比例要略低于边缘户。从各个城市的情况来看，阜新市低保户有房的比例最高。从调研中了解到，阜新市低保户之所以有那么高的住房比例主要是因为当年企业职工下岗时的单位分房。边缘户的住房拥有比例情况与低保户基本一致。

表5  低保户和边缘户拥有住房情况

第三，家用电器的拥有情况也能一定程度反映出低收入家庭的经济状况。一般说来，低收入家庭会拥有一些必需的家用电器，而不会或较少拥有那些昂贵且带有奢侈性质的家用电器。从表6可以看出，低保户和边缘户在必需品拥有比例的差距并不是太大。但是，在具有一定享受性质的家用电器拥有比例差距巨大。从城市差异的角度来看，作为较发达城市的沈阳，其低收入家庭在家用电器的拥有比例上要显著高于其他城市。尤其是在带有一定享受性质的家用电器的拥有比例上更加明显。

表6  低保户和边缘户家用电器拥有情况比较

单位：%

三、低保制度瞄准目标偏离和瞄准效率分析

（一）目标家庭瞄准的理论

社会救助制度出现目标对象瞄准偏离的可能性非常大。以下采用相关目标瞄准理论模型，通过使用挤出率和漏损率两个指标来评估辽宁省的低保制度目标对象瞄准情况。具体计算公式如下：

挤出率（UR）=没有获得保障的目标家庭数/目标家庭总数

漏损率（LR）=获得保障的非目标家庭数/获得保障的家庭总数

瞄准的减贫效果=（领低保前的贫困人口数-领低保后的贫困人口数）/领低保前的贫困人口数

（二）目标家庭瞄准效率分析

从表7可以看出，三个城市都不同程度存在对目标家庭瞄准的偏离。从漏损率来看，阜新市最高。从挤出率的角度来看，阜新市最高，其次是葫芦岛市，最后是沈阳市。也就是说，从家庭人均收入的角度来看，各个城市被访边缘家庭中均不同程度地存在应保未保现象。

表7  2014年沈阳、阜新和葫芦岛三市被访家庭低保制度瞄准效率分析结果

（三）两类错误（错保包含和错误排除）家庭收入、住房状况分析

1.阜新市

第一，收入分析。表8表明错误包含家庭的收入要显著高于准确瞄准家庭，错误排除家庭的家庭收入与准确瞄准家庭的家庭收入并没有显著差别。因此，从家庭收入的角度来判断，错误包含和错误排除是成立的。

表8  阜新市两类错误家庭与准确瞄准家庭年收入比较

第二，住房分析。从住房的情况来看，错误包含家庭比准确瞄准家庭和错误排除家庭在住房拥有上比例高出大约10个百分点，但差异并不特别显著，还不能充分反映出来瞄准失误（见表9）。

表9  阜新市两类错误家庭与准确瞄准家庭住房拥有情况比较

2.葫芦岛市

第一，收入分析。表10表明错误包含家庭的收入要显著高于准确瞄准家庭；错误排除家庭的家庭年收入虽然略低于准确瞄准家庭，但是两者的差异并不显著,这表明错误排除家庭的家庭收入与准确瞄准家庭的家庭收入并没有显著差别。

表10  葫芦岛市两类错误家庭与准确瞄准家庭年收入比较

第二，住房分析。从住房拥有比例的角度来看，尽管错误排除家庭的住房拥有比例最高，准确瞄准家庭住房拥有比例最低。但是结果并不显著，这表明三类家庭在住房拥有上并没有显著差异（见表11）。

表11  葫芦岛市两类错误家庭与准确瞄准家庭住房拥有情况比较

3.沈阳市

第一，收入分析。表12表明错误包含家庭的收入要显著高于准确瞄准家庭；错误排除家庭的家庭收入与准确瞄准家庭的家庭收入并没有显著差别。

表12  沈阳市两类错误家庭与准确瞄准家庭年收入比较

第二，住房分析。从住房的情况来看，准确瞄准家庭住房拥有比例为50.0%，错误包含家庭住房拥有比例为54.5%，而错误排除家庭的住房拥有比例为50.0%。从住房拥有比例的角度来看，三类家庭住房拥有比例极为接近，这表明三类家庭在住房拥有上并没有显著差异（见表13）。

表13  沈阳市两类错误家庭与准确瞄准家庭住房拥有情况比较

四、结论和政策建议

（一）主要结论

1．低保覆盖面差异大，覆盖人数下降明显。总体看来，三个城市低保的覆盖面差异极大。同时，低保人数呈现快速减少的趋势。从对各地社会救助工作人员的调研和访谈来看，主要原因有：一是退休。三个城市的工作人员普遍认为退休是人数下降的第一原因。随着当年那批下岗失业人员到了退休年龄之后去领退休金，因此他们必须退出低保，这使得低保人数显著下降。二是子女就业（尤其是大学生毕业）。低保人群中有很多家庭有未成年子女，随着他们长大成人并参加工作，这些家庭自然也就不符合低保条件而要退出低保。三是信息核对。近几年，全国范围内成立了居民家庭经济状况核对中心，加大了对低保家庭的经济核查力度，清退了一批不符合条件的低保家庭，一定程度上减少了享受低保的人数。但是总体看来，通过低保核查清退的人数十分有限。四是扶贫帮困。例如，各地扶贫机构积极帮扶低保户，通过自身造血摆脱贫困。其实低保人数的下降在全国也表现明显，全国城市居民最低生活保障的人数从2007年的2272.1万人下降到了2014年的1877万人。

2．边缘户年平均收入明显高于低保户。低保户主要依靠转移收入维持生计，而边缘户主要依靠工资收入维持生计。低保户和边缘户的负债情况都比较严重，大部分低收入户都处于入不敷出的状况。除沈阳市的边缘户外，其他城市低收入家庭不管是低保户还是边缘户都处于净负债状况。边缘户的住房拥有比例情况与低保户基本一致。低保户和边缘户在必需品拥有比例的差距并不是太大。但是，边缘户在具有一定享受性质的家用电器的拥有比例要高于低保户。

3．低保制度瞄准效率有待提高。使用本课题调研数据对三个城市低保对象瞄准效率分析的结果来看，三城市在不同程度上存在一定的偏差。从漏损率来看，阜新市最高。从挤出率的角度来看，阜新市最高，其次是葫芦岛市，最后是沈阳市。造成瞄准偏离的原因主要包括目标家庭瞄准计算没有考虑财产因素、低收入家庭收入自身的变动、平均低保标准作为贫困线门槛可能增加误差，以及样本抽样、被访者问卷填答的准确性等。

（二）政策建议

1.加快低收入家庭经济状况核对系统建设，坚持同时使用多种瞄准方式。当前我国最低生活保障制度对于家庭经济状况的核查手段主要包括入户调查、邻里访问、信函索证和信息系统核对四种。由于经济发展水平不同，各地结合实际情况对低保对象的收入和家庭财产状况核查的方式也不同，对于收入和财产状况标准的规定也有不同的要求。在经济欠发达地区主要采用的是入户调查、邻里访问等传统方式，而发达地区（如广州、上海等地）已经建立了一套数字化的信息核对系统。与传统方法相比，信息核对系统在查实家庭收入和财产方面（尤其是城市家庭）更加可靠、准确，因此建议尽快在全国城市推广和普及。

    2.尽快制定社会救助制度财产标准，减少资产审查过程中的主观因素。社会救助制度的收入标准早就在全国有明确规定，但是各地却没有明确量化的财产标准。在实际工作中，工作人员更多的是依靠个人的主观判断来决定申请人员是否符合申请社会救助的资格。因此，财产评估的偏误是瞄准偏误产生的重要原因。为此，应该尽快制定社会救助瞄准的财产标准。在确定哪些财产标准时，首先要区分哪些属于必需品、哪些属于非必需品，然后在此基础上计算各类财产相应的价格上限，各地可以根据本地实际情况形成财产标准清单，作为低收入家庭申请社会救助的依据。

    3.加大社会救助政策的宣传力度，强化社会救助申请者的法律意识。在社会救助对象瞄准过程中之所以出现偏差，一个重要原因就是低收入家庭对现行的社会救助政策了解程度不够，这很容易造成应保未保现象。为此，各地应当结合当地实际情况，采取多种宣传方式做好社会救助制度的政策宣讲及知识普及工作，提高社会救助政策知晓率，有效降低挤出率并提高社会救助制度的覆盖率。同时，应加大对隐匿家庭经济收入等方式骗取最低生活保障金的最低生活保障户的处罚力度，增加违规成本，减少骗保和福利依赖现象，从而有效降低漏损率。此外，还应加强社会救助申请者的法律意识，使其充分了解福利欺诈的法律责任，从源头上减少瞄准的偏差。

    4.建立社会救助对象主动发现机制和社会救助与扶贫工作联动机制。目前的社会救助制度需要贫困人员主动申请才可能获得救助。但是现实生活中，很多贫困人员往往由于很多原因（例如，不了解政策、有耻辱感等）并未申请社会救助。为此，建议：一是建立城市贫困动态跟踪系统。采集并跟踪城乡贫困人员的各种信息，尤其是重度残疾人员、患重特大疾病人员以及发生重大事故人员的信息，争取在贫困发生之前提前干预。二是可以考虑利用现代通信方式和手段，建立一个包括慈善组织、政府救助部门和扶贫机构在内的社会救助综合平台，做到信息互联互通，随时提供潜在社会救助对象的线索，从而减少应保未保现象发生。

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